最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第93號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第93號上訴人　汎亞人力資源管理顧問有限公司代　表　人　蔡宗志訴訟代理人　周宇修律師被上訴人　勞動部代　表　人　林美珠上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國106年7月20日臺北高等行政法院106年度訴字第498號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人核准上訴人設立私立就業服務機構，並核發「證號：私業許字第0059號」之許可證，有效時間自民國103年11月至105年11月，期滿得再申請許可。嗣上訴人於105年10 月26日重新申請設立許可及換發許可證時，被上訴人以其於申請之日前2年內，有未依法申准設立分支機構，即以勝亞人力資源管理顧問有限公司（下稱勝亞公司）名義，於臺南市○○區○○街000號從事就業服務業務，經臺南市政府依就業服務法第34條第2項及第65條第1項規定，裁罰新臺幣（下同）30萬元確定（下稱南市府處分）之情事，依私立就業服務機構許可及管理辦法（下稱就業機構管理辦法）第15條第1項第2款及第25條第2項規定，以105年11月9日勞動發管字第1050514829號函復（下稱原處分）否准重新設立許可，並自105年11月24日起註銷前開私立就業服務機構許可證。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第2項規定，未要求被上訴人審查人民申請設立私立就業機構或分支機構進行許可或廢止既有私立就業機構或分支機構之許可時，應考量是否與國民就業與社會及經濟發展有關，僅單純以是否有違反就業服務法第34條第2項或第45 條規定作為是否許可之唯一依據，導致個案中雖有違反上開規定但仍能促進國民就業增進社會及經濟發展之私立就業機構或分支機構，無法取得許可，顯與就業服務法之立法目的有違，且增加母法所無之限制。又就業機構管理辦法第25條第2項規定之註銷許可，將導致業已獲得許可之私立就業機構或分支機構，將因此溯及失去原已取得之經營權利，而發生撤銷之效果，顯逾越就業服務法第34條第3項之授權。原處分既因就業機構管理辦法違背法律保留原則，致有瑕疵，自應撤銷。㈡就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第25條第2項係規定機構或機構負責人、經理人、董（理）事或代表人曾違反就業服務法第34條第2項或第45條規定，受罰鍰處分、經檢察機關起訴或法院判決有罪者，一律無法取得設立許可。然違反就業服務法第34條第2項「未經許可不得從事就業服務業務」部分，其法律效果即同法第65條，得裁罰30萬元至150萬元。則縱然人民有未經許可而從事就業服務之行為，仍有不同之影響程度，是以立法者方設計此一級距。然上開就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第25條第2 項規定不分個案所造成之影響或各種具體情狀，凡違反就業服務法第34條第2項者，一律禁止設立登記，顯對某些個案有過於嚴苛之情形，造成其損害與目的顯失均衡，有違比例原則。又上訴人前因未經申准即以分支機構勝亞公司名義於臺南市為就業服務，經南市府（主管機關）依就業服務法第65條規定，以最低裁罰金額30萬元裁罰，顯見上訴人縱有過犯，對社會之影響亦屬有限，且已繳交罰鍰以彌補過咎，然卻因而無法取得設立登記許可，形成更嚴重且不必要的傷害。㈢南市府處分，係因其認定勝亞公司為上訴人之分支機構，故該處分係針對未經許可，而以分支機構為就業服務乙事為評價。被上訴人則單純依南市府處分，認定上訴人違反就業服務法第34條第2項為唯一評價依據，逕為原處分，顯見原處分係針對南市府處分所評價過之事實再行重複評價，違反一行為不二罰原則等語。求為「訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應作成許可上訴人重新申請私立就業服務機構設立之行政處分」之判決。三、被上訴人則以：㈠上訴人前因未依法申准設立分支機構，即於臺南市○○區○○街000號從事就業服務業務，違反就業服務法第34條第2項規定，經臺南市政府依同法第65條第1項規定裁罰30萬元，上訴人循序提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）審認其違法事證明確，以104年度簡字第59號判決駁回上訴人之訴確定，被上訴人據以為原處分，依就業機構管理辦法第15條第1項第2款及第2項規定，洵屬有據。㈡被上訴人依就業服務法第34條第3項規定之授權，訂定就業機構管理辦法，就私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項為規定，無違就業服務法之立法意旨。依就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定，私立就業服務機構曾違反就業服務法第34條第2項或第45條規定而受罰鍰處分者，為私立就業服務機構申請籌設、設立及重新設立許可之消極條件，是凡合致該款條件者，對於所提籌設、設立及重新設立申請案件，即應不予許可，並註銷其許可證，尚無個案行使裁量權之餘地。原處分純屬對申請案件之否准處分，不具裁罰性質，與南市府處分不同，與行政法原理原則無悖，亦無違法侵害上訴人權利或法律上利益之情事等語，資為抗辯。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠就業服務法第34條第3項規定：「私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」就業機構管理辦法乃主管機關基此授權而訂定，故其性質屬法規命令。而就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定：「私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許可或重新設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可：……機構或機構負責人、經理人、董（理）事或代表人曾違反本法第34條第2項或第45條規定，受罰鍰處分、經檢察機關起訴或法院判決有罪者。」第25條規定：「（第1項）私立就業服務機構許可證有效期限為2年，有效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請設立許可及換發許可證：……。（第2項）未依前項規定申請許可者，應依第27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」核其授權目的與範圍及內容，堪稱具體明確，就業機構管理辦法之訂定，並未牴觸司法院釋字第402號及第313號等解釋意旨，符合憲法第23條法律保留原則，自得作為審理之依據。㈡依就業機構管理辦法第15條第1項規定可知，如有違反就業服務法第34 條第2項情事者，主管機關即應不予許可，並無個案行使裁量權之餘地。上訴人前因未經申准設立分支機構，即於臺南市○○區○○街000號從事就業服務業務，違反就業服務法第34條第2項規定，經南市府處分裁罰30萬元，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺南地院以104年度簡字第59號判決駁回確定。是被上訴人依就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定，不予重新設立許可，自屬有據。就業機構管理辦法係為貫徹就業服務法立法目的，亦難謂違反比例原則。㈢依行政罰法第26條規定，所謂一行為不二罰，係指裁罰性處分而言，管制性處分應不與焉。上訴人經被上訴人許可設立私立就業服務機構，並取得有效時間自103年11月至105年11月之許可證。上訴人於105年10月26日重新申請設立許可及換發許可證，因上訴人有違反就業服務法第34條第2項規定情事，被上訴人乃以原處分不予重新設立許可，並自105 年11月24日起註銷已屆效期之許可證。核原處分性質，係屬管制性處分，要與一行為不二罰無違。㈣綜上，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人應作成許可上訴人重新申請私立就業服務機構設立之行政處分，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依81年間就業服務法設立及91年修法等立法歷史可知，就業服務法第34條第3項對於行政機關係採嚴格授權，依司法院釋字第390號、第522號及第568號等解釋意旨，就業機構管理辦法之授權目的及內容與範圍均應明確，不得逾就業服務法之立法意旨。原判決僅以就業機構管理辦法基於就業服務法之授權而訂定，屬法規命令，即認其授權目的、範圍及內容堪稱明確，認上訴人所為就業機構管理辦法違反法律保留原則之主張不可採云云，惟就就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定「不予許可」及第25條第2項之「註銷原許可證」等規定，是否違反授權明確性及法律保留原則，卻未為具體之說明，亦未回應上訴人所提出之諸多質疑，有判決不備理由之違法。㈡依司法院釋字第641號、第669號、第711號及第716號等解釋意旨，抽象法規範若僅構成單一法律效果，而無適當調整機制，將造成個案處分過苛且情輕法重之結果者，當屬違反比例原則中必要性及衡平性之規定，即屬違法。原判決僅依就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定無個案裁量權行使之餘地，而認為其未違反比例原則，然就上開規定是否違反比例原則必要性與衡平性之部分，則未為任何說明，亦有判決理由不備之違法。㈢就業服務法第34條第3項僅授權被上訴人得廢止許可證並令其向後失效，並不及於其他更不利之法律效果。上訴人原有之許可證，有效期間自103年11月24日至105年11月23日，依原處分主文所示「……並自105年11月24日起註銷本部103年11月7日換發貴公司之私立就業服務機構許可證」，顯見原處分係自上訴人原許可證105年11月23 日屆期後註銷許可證，可知原處分針對註銷之法律效果，非使上訴人之許可證向後失效，該註銷使原許可證溯及失效，而發生類似行政處分遭撤銷之法律效果，此法律效果為母法所無授權之事項，依司法院釋字第390號解釋理由書之意旨，原處分屬對人民工作權、財產權之侵害，且未有法律具體明確授權，當屬違法。原判決未論列上訴人於原審所為之具體指摘，自有判決理由不備之違法。㈣若「註銷原許可證」之法律性質非溯及既往失效，則該註銷顯然未發生任何效力，應屬事實行為。惟原審法院未就「不予重新設立許可」及「註銷原許可證」之性質及法律效果加以區分，並依職權調查，僅以原處分性質為管制性處分，泛稱上訴人於原審之指摘有所誤解；而就「註銷原許可證」之法律性質究為事實行為抑或是行政處分，其法律效果為何，均未為任何闡明，顯未盡其闡明義務，違反行政訴訟法第125條第3項規定等語。六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：㈠按就業服務法第34條規定「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。（第2項）未經許可，不得從事就業服務業務。……（第3項）第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」依其立法理由可知，為避免私立就業服務機構侵害人民權益，及掌握全國勞動供需狀況之政策需要，我國對於私立就業服務機構之設立，係採許可制，須經主管機關許可方得設立，並經主管機關發給許可證後始得從事就業服務業務。並將有關許可及管理辦法等相關細節性規定，授權由中央主管機關定之。被上訴人依同法第6條第1項規定，乃就業服務法之中央主管機關，從而其訂頒之就業機構管理辦法，依就業服務法第34條第3項規定，難謂未經合法授權。觀諸就業機構管理辦法之規定內容，已針對就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他相關管理事項為規定，核與就業服務法之立法意旨無違，上訴人指摘就業機構管理辦法違反法律保留原則，委無足取。㈡次按就業機構管理辦法15條第1項第2款及第2項規定「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許可或重新設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可：……機構或機構負責人、經理人、董（理）事或代表人曾違反本法第34條第2項或第45條規定，受罰鍰處分、經檢察機關起訴或法院判決有罪者。……（第2項）前項第2款至第6款及第12款規定情事，以申請之日前2年內發生者為限。」第25條規定「（第１項）私立就業服務機構許可證有效期限為2年，有效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請設立許可及換發許可證：……。（第2項）未依前項規定申請許可者，應依第27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」被上訴人既依上開就業機構管理辦法之規定，核准上訴人設立就業服務機構並核發私業許字第0059號私立就業服務機構許可證，則其核准期限與期限屆至時之重新申請設立許可及換發許可證等，自應依就業機構管理辦法為之，否則豈合乎就業服務法許可及管理就業機構之目的。則上訴人設立之就業服務機構茍有違法情事，該當就業機構管理辦法不予許可重新申請及換發許可證之要件時，被上訴人自應依就業機構管理辦法之規定依法處理，此部分核與比例原則無涉。上訴人指摘原處分單以南市府處分為唯一考量依據即否准其重新申請及換發許可證，有違比例原則，亦非有據。㈢經查，上訴人原取得之私立就業服務機構許可證有效期限於105年11月23日屆滿，其於105年10月26日重新申請設立許可及換發許可證。惟經被上訴人查知，上訴人前因未依法申准設立分支機構，即於臺南市永康區從事就業服務業務，致違反就業服務法第34條第2項規定，經南市府依同法第65條第1項規定，於104年1月12日裁罰30萬元，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺南地院以104年度簡字第59號判決駁回確定等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，並與卷證資料相符，自得為本院判決之基礎。上訴人既於申請重新設立許可2年內，有違反就業服務法第34條第2項規定之情事而該當就業機構管理辦法第15條第1項第2款規定不予重新設立許可之情形，原處分不予許可，核屬有據。㈣行政機關因核准處分而核發證書，如因事後之法定事由而有取回證書之必要時，依行政程序法第130條規定，得命所有人或占有人返還之，或依所有人或占有人之請求為註銷標示後，再發還予所有人或占有人。就業機構管理辦法就此情形，於第25條第2項規定「未依前項規定申請許可者，應依第 27條之規定辦理終止營業，並繳銷許可證。未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」亦同此旨，無非係為處理就業服務機構未經重新獲得許可設立時，原先核發之許可證之後續處理程序而已，其既就此情形特別規定，應優先於行政程序法而適用。上訴人原取得之許可證既至105年11 月23日即屆滿，亦未獲重新許可，故其自105年11月24日起即屬未經核准設立就業服務機構，被上訴人自該日起註銷原許可證，並無上訴人所稱溯及失效之問題。又縱使註銷原許可證之行為屬事實行為，上訴人既未獲得被上訴人之重新許可設立，原許可證應予註銷，其訴無理由，則原審法院就此部分縱未予闡明，亦無礙其判決結果。上訴人於原審法院審理時並未為此主張，於上訴後，始以假設性問題，質疑原審法院未依職權調查事實並未盡闡明義務，進而指摘原判決違背法令，亦非有理。㈤所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備理由有間。原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。上訴人仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　2　　月　　8　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　2　　月　　8　　日書記官　莊　俊　亨

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