108年度上字第1058號｜行政：職業安全衛生法｜裁判日期：110 年 06 月 03 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度上字第1058號上　訴　人　國立臺灣海洋大學代　表　人　許泰文訴訟代理人　陳銘仁王瑋被上訴人　勞動部代　表　人　許銘春上列當事人間職業安全衛生法事件，上訴人對於中華民國108年9月26日臺北高等行政法院108年度訴字第559號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、本件上訴人代表人於訴訟繫屬中由張清風變更為許泰文，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。二、上訴人依政府採購法招標一般項目檢驗室設備，並依開標結果與得標廠商九瑩科技股份有限公司（下稱九瑩公司）簽訂財物採購契約（案名：一般項目檢驗室設備。下稱系爭採購契約），契約期程107年5月25日至同年7月23日。嗣於107年6月27日，九瑩公司勞工在上訴人海事大樓甲棟4樓變電所進行勘查，發生感電意外，送醫觀察後3天出院。被上訴人旋於107年6月29日派員到上訴人學校實施勞動檢查，命上訴人停工改善，經上訴人完成改善，被上訴人亦已確認改善情形。嗣被上訴人以上訴人將位於基隆市中正區之「海事大摟一般檢驗室設備」交付九瑩公司承攬，與承攬人分別僱用勞工共同作業時，未設置協議組織，未指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作，對於承攬人勞工進入營繕場所進行拆除作業時，未配戴安全帽有嚴重危害勞工及發生職業災害之工作場所未依規定確實巡視，未對物體飛落危害連繫調整其所必要之安全防護設備及措施，亦未指導及協助承攬人辦理勞工安全衛生教育訓練等措施，違反職業安全衛生法第27條第1項第1款至第4款規定，經被上訴人所屬職業安全衛生署（下稱職安署）於107年6月29日派員實施勞動檢查時發現並查證屬實，依同法第45條第2款及第49條第2款規定，以107年11月13日勞職授字第1070203626號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並公布上訴人名稱及負責人姓名。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，續提行政訴訟，經原審法院108年度訴字第559號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠依中華民國行業標準分類，上訴人之行業分類係屬教育類之細類大專院校，依職業安全衛生法施行細則第7條規定，上訴人屬職業安全衛生法（下稱職安法）第4條所稱各業，為適用職安法之行業。上訴人將位於基隆市中正區之海事大樓一般項目檢驗室設備交付九瑩公司承攬，與承攬人分別僱用勞工共同作業，依上訴人組長陳銘仁於107年7月4日接受被上訴人所屬職安署（北區職業安全衛生中心）談話紀錄，及九瑩公司員工陳本庭於107年6月29日接受相同單位之談話紀錄內容，可知上訴人與承攬人九瑩公司分別僱用勞工共同作業時，未設置協議組織，未指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作，對於承攬人勞工進入營繕場所進行拆除作業時，未配戴安全帽有危害勞工及發生職業災害之工作場所未依規定確實巡視、對物體飛落危害連繫調整其所必要之安全防護設備及措施，亦未指導及協助承攬人辦理勞工安全衛生教育訓練等措施。又上開情形經被上訴人所屬職安署於107年6月29日派員實施勞動檢查時查明，勘認上訴人確實違反職安法第27條第1項第1款至第4款規定。從而，被上訴人以上訴人為勞工總人數超過300人之甲類事業單位，違反職安法第27條第1項第1款至第4款規定，依同法第45條第2款、第49條第2款、「違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第5 點、第7點及附表裁罰原則壹之十一規定，處上訴人罰鍰6萬元，並公布上訴人名稱及負責人姓名，並無違誤。㈡承攬人九瑩公司之2名勞工於107年6月27日事故發生日在上訴人校內海事大樓421室從事設備拆除作業，該實驗室未設置防護圍籬與學校內其他工作場所區分，及依原處分卷附現場照片影本所示，該實驗室外有拆除之材料堆放，未設置防護圍籬與上訴人之其他工作場所加以區隔，故上訴人與承攬人職業安全衛生管理無法完全劃分，系爭工程亦非完全隔離獨立。且承攬人九瑩公司在搬運材料過程之動線與上訴人工作場所有所重疊，並非如上訴人所稱施工場所僅侷限於421實驗室，難謂不致產生雙方勞工互相干擾情形，況實驗室為上訴人所支配及管理之工作場所，上訴人與承攬人既彼此間具有相互關聯性，自有職安法第27條第1項規定共同作業之情形。又上訴人「海事大樓一般項目檢驗室設備」財物招標規範第參點「現場按裝施工說明及投標須知」，實際按裝位置在施工前需與使用單位確認後，方可施工，顯見上訴人並非對承攬人僅為單純之管控，上訴人已實際參與施工，確有共同作業事實，自應按職安法第27條規定負承攬管理之責任，而非將安全衛生管理工作及責任完全轉嫁與承攬人。㈢上訴人為職安法第2條第4款適用範圍內有僱用勞工從事工作之機構，其實驗室之使用為上訴人經營事業主體（教育服務業）所必須輔助活動，系爭工作涵蓋實驗室所需專業設備選用與安裝，與單純營造業之裝修工程有別，系爭工作實與上訴人所從事教育服務業之經營內容有關；又上訴人校內工作者逾1,000人，為一定規模之事業單位，並已設有直接隸屬上訴人之一級職業安全衛生管理單位「職業安全衛生中心」及專職之職業安全衛生管理人員，自當對職安法相關規定具相當程度瞭解，上訴人本身之能力在客觀上應足以防阻職業災害發生，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制；另上訴人設有河海工程學系及其總務處設有營繕組專責於辦理校園建築與公共設施之修繕，自當對修繕及相關工程有一定熟稔程度，且對於九瑩公司所僱勞工具有進場管制能力，顯為上訴人專業能力所及，故上訴人之實驗室設備拆除及安裝工程等相關作業與上訴人經營內容專業有關；另上訴人為國立大學，依政府採購法辦理採購案，將校內一般項目檢驗室設備拆除工程交付九瑩公司承攬，雙方訂有系爭採購契約，上訴人自屬職安法第27條第1項規定之原事業單位。綜上所述，上訴人主張各節，均無可採，被上訴人所為原處分，並無違誤等詞，為其判斷之基礎。五、本院查：㈠職安法第27條第1項規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」第45條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、違反……第26條至第28條、……之規定。」第49條第2款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、……之名稱、負責人姓名：……二、有第40條至第45條、……之情形。」職安法第27條立法理由載明，係為「防止事業單位與其承攬者混同作業時，每因施工期中未能協調配合，導致重大職業災害，故本法責成原事業單位應指定安全衛生負責人，擔任指揮，協調工作，以防止災害。」可知，職安法係透過對於雇主、事業單位課予公法上義務之強制，達成防止職業災害，保障工作者安全及健康之立法意旨。㈡職安法施行細則第37條：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」所稱共同作業、同一期間、同一工作場所，被上訴人訂定之「加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項」（下稱：檢查注意事項）有認定之規定，檢查注意事項第3點第2款第2目：「（二）以其事業交付承攬（原事業單位）之認定：事業係指『反複從事一項經濟活動』、『以一定之場所為業，從事營運之一體』，而事業單位係指『僱用勞工從事工作之機構』。事業單位將其事業之全部或一部分交付承攬，有關是否屬其『事業』之認定，以該事業單位之實際經營內容、經常業務活動及所必要之輔助活動為範圍，且不以登記之營業項目為限；亦即事業單位本身之能力客觀上足以防阻職業災害之發生，係其所熟知之活動，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制，並依下列原則認定：…… 2.事業單位將其設備之維修、保養、安裝、清潔及廠房修繕等交付承攬，應就該事業單位之實際經營內容、規模、組織、人員能力及機具設備等，整體綜合考量是否與其經營內容專業有關或為其專業能力所及者，實施個案認定。」第4點：「（二）共同作業之認定：…… 所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期間』、『同一工作場所』從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，…… 『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至『同一工作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職安法第27條第1項職業安全衛生統合管理義務。…… 」上開檢查注意事項係被上訴人基於職安法中央主管機關職權，為落實職安法第26條及第27條之施行，使勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生所訂定，核為協助其下級機關及其屬官統一解釋上開法律、認定事實之解釋性規定，與職安法規範意旨並無違背，亦未增加法律所無之限制，被上訴人所屬公務員及下級機關自得援為辦理職安案件之依據。㈢原判決依中華民國行業標準分類，認上訴人之行業分類係屬教育類之細類大專院校，上訴人屬職安法第4條所稱各業，為適用職安法之行業，固屬無誤。惟原判決認被上訴人以上訴人將系爭工程交付九瑩公司承攬，上訴人與承攬人分別僱用勞工共同作業時，未採取必要的措施，防止職業災害，違反職安法第27條第1項第1款至第4款規定，予以裁罰並無違誤，係以上訴人組長陳銘仁107年7月4日在北區職業安全衛生中心談話紀錄及現場照片影本為認定。經查，上訴人組長陳銘仁於上開談話時陳稱：「問：請問承攬商（九瑩公司）之兩名勞工吳思翰及李逸翔事故發生日（107年6月27日）是否在貴校校內海事大樓421室從事設備拆除作業？答：是。問：當時海事大樓421室有無設置防護圍籬與學校內其他工作場所區分出來？答：未設置。問：請問貴單位是否有與承攬商（九瑩公司）設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作？答：未設置。問：承上，貴單位是否也沒有做工作之聯繫與調整、工作場所之巡視、相關承攬事業間之安全衛生指導及協助？答：未做。」等語，固知上訴人未採取職安法第27條第1項第1款至第4款之必要措施，但陳銘仁顯未提及上訴人僱用勞工與九瑩公司共同作業，而同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職安法第27條第1項職業安全衛生統合管理義務。質言之，上訴人應採取職安法第27條第1項各款必要措施，係以上訴人與九瑩公司分別僱用勞工共同作業之事實為前提。茲上訴人於原審主張系爭採購契約履約場所為一廢棄實驗室，工程施作期間並無上訴人勞工於該場所作業等語，原審自應調查上訴人是否與九瑩公司分別僱用勞工、依上訴人僱用之勞工之作業內容是否足以認定係與九瑩公司共同作業，原判決未調查，逕依上開陳銘仁談話紀錄及現場照片影本，認上訴人與九瑩公司分別僱用勞工共同作業之事實，尚嫌速斷，即有判決不備理由之違法。㈣原判決雖以實驗室之使用為上訴人經營事業主體（教育服務業）所必須輔助活動，上訴人設有河海工程學系及其總務處設有營繕組專責於辦理校園建築與公共設施之修繕，自當對修繕及相關工程有一定熟稔程度，且對於九瑩公司所僱勞工具有進場管制能力，顯為上訴人專業能力所及，故本件實驗室設備拆除及安裝工程等相關作業與上訴人經營內容專業有關；雙方訂有財物採購契約，上訴人自屬職安法第27條第1 項規定之原事業單位云云。綜觀原判決之論述，其理由項下並未說明上訴人有僱用勞工進行作業的事實，亦未說明上訴人僱用之勞工作業的具體內容，則上訴人是否與九瑩公司分別僱用勞工共同作業，即有未明，原判決遽認上訴人為職安法第27條第1項規定之原事業單位，為防止職業災害，應採取第27條第1項各款之必要措施，亦有不備理由之違法。㈤按「共同作業」係事業單位與承攬人各別僱用勞工之勞工於同一期間、同一工作場所之「從事工作」，自限於該事業單位之業務活動或必要之輔助活動。而事業單位將工作交付承攬，為確保承攬人依約完成工作，或該承攬工作之完成須於事業單位之事業場所為之，有使用場所相關設備之必要時，事業單位無可避免地居於定作人之地位，單純派員對承攬人、再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活動，即不能認有「共同作業」之情事。查本件採購契約內附之財物招標規範載明「參、現場施工按裝說明及投標須知。1.實際按裝位置在施工前需與使用單位確認後，方可施工。」是項約定是否上訴人為確保九瑩公司依約完成工作，對九瑩公司之作業單純為管控，並非上訴人之業務活動或必要之輔助活動，攸關上訴人應否依職安法第27條第1項規定為必要措施，原審未調查上開規範所載由九瑩公司與使用單位確認位置之具體內容及過程，逕認依此規定足認上訴人已實際參與施工，並非對承攬人為單純之管控，確有共同作業事實之情，有不適用行政訴訟法第125條規定之違背法令。上訴人指摘原判決擴張職安法第27條共同作業之構成要件，對於法規的解釋及涵攝顯有錯誤，即屬可採。㈠六、綜上所述，原判決既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄，為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，影響上訴人之訴訟有無理由之判斷，是本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　　 6　　月　 3 日最高行政法院第二庭審判長法官　吳東都法官　胡方新法官　陳秀媖法官　王俊雄法官　林妙黛以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110　年　　 6　　月　 3 日書記官　徐子嵐。

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1058號

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