108年度上字第1122號｜行政：水利法｜裁判日期：110 年 08 月 19 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度上字第1122號上訴人　經濟部代　表　人　王美花訴訟代理人　葉雅婷　律師被上訴人　張瑞蓮上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國108年10月24日臺北高等行政法院108年度訴字第365號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴駁回。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、上訴人代表人由沈榮津變更為王美花，業據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。二、上訴人於民國107年4月30日在臺中市○○區○○○段暫編地號R67 大甲溪河川區域內公有地(下稱系爭河川地)查獲被上訴人所有鐵皮房屋乙棟(下稱系爭房屋)，認被上訴人違反水利法第78條第4款規定，而依同法第93條之4規定，以107年7月23日經授水字第10720326460號處分書(下稱原處分)，限被上訴人於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，如未履行，依行政執行法第29條規定代履行。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院准其所請，判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起上訴。三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決所載。四、原審為上訴人不利之判決，係以： (一)按水利法第78條第4款及同法第92條之3第5款、第93條之4規定可知，違反同法第78條第4款規定，在河川區域內建造工廠或房屋之行為人，可能受有罰鍰；限期令回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物，以及沒入、拍賣行為人使用的設施或機具等不利益處分。依原處分記載違規內容「在河川區域內建造房屋」；及處分理由或適用法令為違反水利法第78條第4款及依據同法第93條之4規定等內容可知，上訴人認定被上訴人的違章行為是在河川區域內建造房屋。然系爭房屋原為系爭河川地使用人蘇鳳春興建，於96年3月11 日轉讓給訴外人廖文魁；廖文魁再於102年4月2日轉讓給被上訴人使用，是被上訴人係繼受取得系爭房屋，非建造房屋的行為人。又上訴人復未提出系爭房屋現況與被上訴人自廖文魁承接時有何增、改建，而可認定被上訴人有建造行為的證據。被上訴人繼受取得系爭房屋，不符合水利法第78條第4款所定構成要件，原處分事實認定與法律適用均有錯誤。 (二)參酌司法院釋字第714號解釋理由書及本院106年度判字第685號判決之案例可知，對於行政法上義務人的認定，究為行為責任或狀態責任，應依法律規定的歸責型態予以區分，不能逾越法律文義，擴張解釋，增加法律所未規定的義務，否則即有違反法律保留原則或處罰法定主義之虞。依法條文義，水利法第93條之4及第93條之5所稱「行為人」，是指違反同法第78條規定之人，而同法第78條規定是依行為態樣為規範，包括：禁止「填塞」河川水路；「毀損或變更」河防建造物、設備或供防汛、搶險用的土石料及其他物料；「啟閉、移動或毀壞」水閘門或其附屬設施；「建造」工廠或房屋；「棄置」廢土或其他足以妨礙水流之物；在指定通路外「行駛」車輛等行為。因此，違反水利法第78條規定所負的責任為行為責任，而非狀態責任。此觀行為時同法第93條之5 關於沒收、拍賣設施或機具的規定，顯是針對實施填塞、毀損、變更、毀壞、建造等違反行政法上義務行為的行為人所為規範，水利法第93條之4即應為相同解釋，均屬行為責任。 (三)至於原審法院102年度訴字第529號判決及108年度訴字第61 號判決認為不僅建造工廠或房屋者，單純繼受工廠或房屋而有事實上管領力者，亦有回復原狀的義務。然而，負有回復原狀義務的前提在於違反水利法第78條規定，因買賣、贈與或繼承等原因而單純繼受工廠或房屋者，顯然不等同於同法第78條第4款規定的建造工廠或房屋者。前引見解將兩者等同視之，固有擴大責任主體，防範危害繼續存在或產生脫法行為的用意，然此有待立法明定，仍不宜逾越法律文義，將行為責任擴張為狀態責任。被上訴人輾轉取得系爭房屋，非實施建造的行為人或共同行為人，原處分以被上訴人違反水利法第78條第4款規定，而依同法第93條之4規定，限期命被上訴人回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，即有違誤等詞，為其判斷之基礎。五、本院按： (一)水利法第78條規定：「河川區域內，禁止下列行為：填塞河川水路。毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料。啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施。建造工廠或房屋。棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。在指定通路外行駛車輛。其他妨礙河川防護之行為。」第93條之4規定：「違反……第78條……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」(本條文已於110年5月26日修正公布，尚未施行)。查水道之維護，關係人民生命財產的安全，故為確保水路順暢及水流安全，以維護河防及保障河川區域附近居民生命財產安全，水利法第78條第1款至第7款規定，在河川區域內禁止為填塞河川水路；毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料；啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施；建造工廠或房屋；棄置廢土或其他足以妨礙水流之物；在指定通路外行駛車輛；及其他妨礙河川防護之行為。由此足知，水利法第78條規定之目的，係透過禁止在河川區域內為妨礙河川防護行為之使用限制，以保護水道之安全；而其第4款之所以明定河川區域內禁止「建造工廠或房屋」，無非係因河川區域內若存有該等建造完成之建築物者，可能破壞河床及妨礙水位、水路順暢，致危害河防及水道維護，此攸關人民生命財產的安全。故而，基於水利法第78條所欲實現之立法目的，該條第4款所稱「建造工廠或房屋」之妨礙河川防護行為，除實施「建造」工廠或房屋之行為，應採目的性擴張解釋及於占有使用該等建築物之行為。因此，建造工廠或房屋之原始起造人或繼受該等建築物之目前使用人，均屬違反水利法第78條第4款規定之行為人，依同法第93條之4規定，主管機關得令其等回復河川原狀或拆除建造物，以排除水道危害或避免危害擴大之危險。如此解釋，方符合水利法第78條、第93條之4之規範意旨。 (二)經查，系爭河川地係位於大甲溪河川區域之公有土地，訴外人蘇鳳春在系爭河川地興建系爭房屋，該房屋於96年3月11 日轉讓予廖文魁，嗣被上訴人於102年4月2日自廖文魁受讓系爭房屋使用，迄107年4月30日經上訴人查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開規定及說明，在河川區域內建造之系爭房屋，被上訴人雖非原始起造人，惟被上訴人自前手廖文魁繼受使用系爭房屋，足以影響河川區域水路順暢及水流安全，而妨礙河川之防護，即屬違反水利法第78條第4款規定範疇之行為。故上訴人以被上訴人違反水利法第78條第4款規定，依同法第93條之4規定，以原處分限期命被上訴人回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施，即無不合。原判決以水利法第93條之4所稱之「行為人」，係指違反水利法第78條規定之人；而水利法第78條規定所負之責任為行為責任，依其第4款規定之行為態樣，係禁止「建造」工廠或房屋，被上訴人繼受取得系爭房屋，非實施建造之行為人，不符合水利法第78條第4款所定構成要件，據以撤銷訴願決定及原處分，與水利法第78條規範目的不合，即有適用法規不當之違誤，上訴人指摘原判決違法，洵堪採取。 (三)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，既有如上所述與判決結論有影響之違法，上訴意旨指摘於此，求予廢棄原判決，即有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人第一審之訴。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　8 　　月　　19　　日最高行政法院第四庭審判長法官陳國成法官　曹瑞卿法官　林惠瑜法官　高愈杰法官　蕭惠芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　8 　　月　　19　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第1122號

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