108年度上字第705號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：110 年 10 月 28 日

最高行政法院判決 108年度上字第705號上訴人振昇工業有限公司兼代表人周振昇共同訴訟代理人黃文進律師被上訴人彰化縣政府代表人王惠美訴訟代理人張訓嘉律師高函岑律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國108年5月15日臺中高等行政法院107年度訴字第223號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、本件事實經過： (一)緣臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢署）檢察官於民國103年4月23日會同行政院環境保護署(下稱環保署)所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）執行聯合稽查，查獲上訴人振昇工業有限公司（下稱振昇公司)與訴外人榮通工業有限公司（更名前為合信工業有限公司)、登吉企業有限公司、茂琳企業有限公司、元鋒實業有限公司等5 家公司（下稱上訴人等5家公司）皆有長期繞流排放未經處理含有銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之電鍍廢水至農田灌溉渠道之洋仔厝溪內，致引灌該水源之農地受上開重金屬污染，惟其污染農地之具體範圍尚未確定。 (二)嗣如臺中高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第223號判決（下稱原判決）附表所示彰化縣○○鎮○○段、○○段、○○段等 43筆農地（下稱系爭43筆農地）經檢測發現遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，超過土壤污染管制標準，因尚未查明實際污染行為人，被上訴人乃先行以103年11月10日府授環水字第1030370186號公告、103年12月5日府授環水字第1030397476號公告、104年2月2日府授環水字第1040024753號公告及104年12月10日府授環水字第1040411893號公告，將系爭43筆農地列為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區。 (三)被上訴人以106年7月10日府授環水字第1060196371號公告（下稱106年7月10日公告）新增上訴人等5家公司為系爭43筆農地之污染行為人，嗣並以106年9月30日府授環水字第1060334362C號函（下稱原處分）認定上訴人振昇公司為系爭43 筆農地之污染行為人之一，其負責人周振昇依法應負連帶責任，同時敘明上訴人等5家公司因違法共同排放廢水至洋仔厝溪，依法應共同負擔受污染農地之整治責任，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第15款、第13條第2項、第43條第1項、第3項、第9項規定，由被上訴人採取適當措施，及行政執行法第29條規定，命上訴人等5家公司及其負責人負連帶清償責任繳納代履行費用新臺幣（下同）34,533,060元。 (四)上訴人等不服，聲明異議，經被上訴人認其無理由，加具意見送請環保署處理，經環保署以107年1月2日環署土字第1070000287A號函駁回。上訴人等不服，提起訴願亦遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。經原審以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)上訴人主張其排放廢水與系爭43筆農地之污染未具有因果關係云云。惟查，觀諸臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）103年度訴字第530號刑事判決所引起訴書所載犯罪事實，可知上訴人周振昇等人係明知且知悉「小新圳渠道」為供彰化縣○○鎮境內農業用地主要灌溉水源，卻仍將電鍍廢水排放至洋仔厝溪內。另查上訴人振昇公司放流水係含有銅、鎳、總鉻及氰化物等污染物質，核與被上訴人106年7月10日公告所附系爭43筆農地相關資訊之土壤污染物銅、鉻、鋅、鎳等污染物質相符。 (二)又上訴人振昇公司排放未經處理之廢水注入洋仔厝溪之位置，雖位於小新圳抽水站之下游，然依小新圳抽水站之運作方式，如上游之水量不足，亦會連同下游之水及海水一起抽取。再由中區督察大隊現場稽查時錄影之檔案資料擷圖彩色相片，可知洋仔厝溪於海水漲潮時溪水確實會有迴流之現象。從而，上訴人振昇公司違規排放之廢水對於汲取該污染水源灌溉之系爭43筆農地受銅、鋅、鎳、鉻污染，自具有相當因果關係。上訴人所舉臺灣省彰化農田水利會95年7月4日彰水管灌字第0950005938號函亦載明上訴人振昇公司放流水係有排入洋仔厝溪之排水幹線，是該證據仍未能作為上訴人有利之認定。 (三)又上訴人主張上開刑事判決並未證明上訴人振昇公司排放之廢水與系爭43筆農地受污染間具有因果關係云云。惟查上訴人振昇公司將未經處理之廢水排放入洋仔厝溪內，對於系爭43筆農地之灌溉水源遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬之污染，要無疑義，上訴人振昇公司排放之廢水與系爭43筆農地污染間具有因果關係，應堪認定。至於是否尚有其他工廠、土地使用人之行為或土壤本身造成系爭43筆農地污染，此係該等「或有污染行為人」是否應與上訴人等5家公司及其負責人連帶負責之問題。是上訴人主張其非系爭43筆農地全部污染行為人云云，顯有誤解，不足採取。 (四)上訴人主張被上訴人未考量實際污染面積及污染行為人，且將非屬小新圳之其他灌區亦包含於整治範圍內，命上訴人負擔全數整治費用，被上訴人就其應負擔之整治費用、範圍計算顯有違誤，係裁量濫用云云。然查，系爭43筆農地之整治措施，被上訴人係依「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區－調查及改善（甲、乙）－甲子計畫契約書」、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區－調查及改善（甲、乙）－乙子計畫契約書」（下稱乙子計畫）、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－134筆污染歷程複雜暨新圳、小新圳等灌區－監督及驗證契約書」、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－東西二圳等灌區－調查及改善（甲、乙）－甲子計畫契約書」、「彰化縣農地土壤污染控制場址適當措施改善計畫－鐵山、嘉犁等灌區－監督及驗證契約書」等計畫予以合併執行。且依土污法第43條第1項及行政執行法第29條規定，主管機關對於已公告為土壤污染控制場址之土地開始執行整治計畫措施後，自得對應履行義務之污染行為人及其負責人求償已支出之必要費用及查估代履行之費用，命其繳納。總計系爭43筆農地污染整治支出之必要費用為34,533,060元等事實，經核有據，上訴人此項主張即屬無據，應不足採。 (五)上訴人主張被上訴人未考量共同污染人間情節不同，逕命上訴人連帶負擔繳納全額代履行費用34,533,060元，違反比例原則云云，惟查被上訴人認定上訴人為系爭43筆農地之污染行為人，依土污法第43條第1項、第3項及第9項規定命上訴人振昇公司及其負責人周振昇應就上開整治費用負連帶清償責任，自屬適法有據。另上訴人主張被上訴人未依土污法第13條第1項規定命上訴人於6個月內完成調查工作並擬訂污染控制計畫，逕依同條第2項規定，採取適當措施改善後請求代履行費用，違反正當法律程序云云。惟查，彰化地院105 年5月27日103年度訴字第530號刑事判決關於上訴人部分有罪確定後，被上訴人始以106年7月10日公告上訴人為系爭43筆農地之污染行為人。準此可知，被上訴人於上開公告前尚未能確定系爭43筆農地之污染行為人為何，是被上訴人依土污法第13條第2項規定，視污染場址實際狀況，採取適當措施改善，並無違誤。上訴人此項主張亦有誤解，不能採取。(六)結論：本件原處分依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。上訴人訴請撤銷為無理由，應予駁回。四、上訴意旨略謂： (一)土污法第13條規定之適用，應優先適用第1項規定後，於污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂控制計畫時，始有第2項規定之適用。再者，代履行之前提當以行為義務人拒為履行為必要，查被上訴人於103年4月23日顯已知悉上訴人振昇公司乃污染行為人，既未依土污法第13條第1項規定命上訴人於6個月內擬訂控制計畫，逕自請求代履行費用，顯有違正當法律程序，原判決顯有不適用土污法第13條第1項及第2項規定之違背法令及判決不備理由之違誤。 (二)按被上訴人提出之乙子計畫，其中得向上訴人等5家公司共同求償標的僅約4.5168公頃，是以被上訴人向上訴人求償之標的僅佔全部整治面積之1/6，然被上訴人請求之求償金額與實際整治土地面積顯然不成比例。原判決就上訴人上開主張未為任何說明，有判決理由不備之違法。且土污法第43條第9項規定以連帶責任方式向受處分人為全部請求，無異將釐清責任比例調查義務困難之不利益轉嫁人民，侵害人民之財產權過鉅，顯未符侵害最小之必要性原則。原判決就上訴人上開主張未為任何說明，有判決理由不備之違法。 (三)另查上訴人振昇公司之工廠與小新圳抽水站相距約250至300公尺遠，所排放之廢水並未流經該抽水站，故系爭43筆農地遭受污染亦無可能係因上訴人振昇公司排放廢水之行為所致。原判決就上訴人上開主張未為任何說明，亦未說明毋須履勘之理由，有判決理由不備之違法。五、本院查： (一)行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」，第189條第1項前段規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」第209 條第3項規定：判決書「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實。又行政訴訟所採之上開職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。職是，行政法院違反上開職權調查義務而為裁判，或對有利於當事人之事實或證據，有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，其裁判均屬違背法令。 (二)土污法第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……」第12條第1項、第2項規定：「（第 1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查污染環境情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善……」第 15條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。…… 七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。( 第2項)直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第43條第1 項、第3項及第9項規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之1/2。……（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣(市)主管機關得限期命其負責人……繳納前2項費用；……（第9項）第 1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」是可知： 1.直轄市、縣(市)主管機關(下稱地方主管機關)對於轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，如認為其污染來源明確，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應依土污法第12條第2項規定將該場址公告為土壤污染控制場址；該控制場址未經公告為整治場址者，應視查明污染行為人與否採取不同之措施：污染行為人已查明者，主管機關應依同法第13條第1項規定，命該污染行為人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送地方主管機關核定後實施，該污染行為人不擬訂污染控制計畫時，地方主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當之改善措施；污染行為人不明者，此際自無適用同法第13條第1項命限期完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並予核定後實施之可能，惟地方主管機關仍得依同法第13條第2項之規定，視財務狀況及場址實際狀況，先行委託第三人採取適當之改善措施。 2.主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取土污法第15條第1項所列各款應變必要措施，包括第5款規定之會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測，必要時，會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，暨第7款規定之移除或清理污染物及第8款規定之其他應變必要措施。主管機關對於上開第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人為之，亦得委託第三人為之。 3.對於上開因污染行為人不明，而依土污法第13條第2項採取適當改善措施完成控制場址調查工作及擬訂、實施污染控制計畫(依土污法施行細則第13條之規定包括污染範圍調查及污染監測)，或依第15條第1項第7款及第8款採取之應變必要措施，地方主管機關得委託第三人先行代污染行為人為履行，就所實際支出之費用，依同法第43條第1項規定限期命污染行為人繳納，污染行為人為公司組織時，得依同條第3項及第9項之規定限期命其負責人負連帶清償繳納責任。而參照同法第43條第5項規定以污染行為人及其公司負責人屆期未繳納上開應繳納之費用，加徵滯納金，逾期30日仍未繳納者，處以罰鍰；同法第45條就上開支出費用強制執行所定之保全程序規定；暨同法第49條及第50條規定以第43條繳納之費用，優先於一切債權及抵押權，於污染行為人受破產宣告或公司重整裁定時，視為已到期之破產債權或重整債權以觀，益證同法第43條所稱之「支出之費用」應以主管機關已實際支出之費用為限。又上開費用之求償，性質上屬行政執行法第11條所稱之義務人本於法令之行政處分負有公法上金錢給付之義務，義務人屆期未清償者，依上開土污法之規定及行政執行法第4條第1項但書之規定，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之，其執行方法及程序依行政執行法第2章「公法上金錢給付義務之執行」之規定。 4.又因污染行為人應對其所造成之環境危害負責(環境基本法第4條第2項)，為污染之最終責任主體（土污法第43條第8項修正立法理由參照），就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任，是倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故土污法第43條第9項規定，不再區分數污染行為人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，明定數污染行為人對於主管機關上開採取必要改善措施或應變措施所實際支出之費用，亦應負連帶清償責任。 (三)行政執行法第27條規定：「(第1項)依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項)前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」第28條第1項第1款規定：「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。」第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。(第2項)前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」是可知： 1.行政執行法上所稱「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，依前開規定，負有履行一定行為義務者，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，得由執行機關委託第三人或指定人員代為履行，為避免執行機關代為履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納。 2.就土污法而言，於污染行為人未遵照主管機關依同法第13條第1項所為命於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫之行政處分，或未遵照主管機關依土污法第15條第2項所為命採取同條第1項第7款或第8款之應變必要措施之行政處分時，此際因地方主管機關上開所為之行政處分(基礎處分)，性質上均屬行政執行法第27條第1項所稱之本於法令負有行為義務之行政處分，其執行方法及程序依行政執行法第3章「行為或不行為義務之執行」之規定，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，因其行為能由他人代為履行，依行政執行法第29條規定，地方主管機關得委託第三人或指定人員代履行之，代履行之費用，由該機關估計其數額，命義務人繳納，其繳納數額與實支不一致時，多退少補。承上，上開代履行嗣經完成，代履行費用已實際支出者，該尚未繳納之代履行費用即該當於前述土污法第43條第1 項所稱之依同法第13條第2項或第15條規定支出之費用；反之，如該代履行費用僅屬預估性質，而未實際支出者，地方主管機關固得就污染行為人逾期未繳納之代履行費用，移送行政執行處依行政執行法第2章「公法上金錢給付義務之執行」之規定對污染行為人為執行(行政執行法第34條參照)，惟此繳納預估代履行費用之金錢給付義務，地方主管機關尚不得命並未經認定為污染行為人之公司負責人負連帶繳納責任。 (四)經查，上訴人振昇公司因埋設繞流管線，以非法繞流之方式，將未經處理之電鍍廢水排放至洋仔厝溪，而小新圳渠道係供彰化縣○○鎮境內農業用地主要灌溉水源，彰化農田水利會在彰化縣○○鎮○○路○○巷對面設置小新圳抽水站，藉由海水漲潮時，抽水設備自動開關，抽取洋仔厝溪水源至小新圳渠道內，經彰化地檢署會同中區督察大隊於103年4月23日查獲後，續經調查發現上訴人等5家公司長期排放廢水至洋仔厝溪內，致引用為灌溉水源之系爭43筆農地遭受銅、鋅、鎳、鉻等重金屬污染，且超過土壤污染管制標準；被上訴人先於103年11月10日、同年12月5日、104年2月2日、同年12月10日等公告，將包含系爭43筆農地在內之受污染之農地列為土壤污染控制場址及管制區，惟因尚未查明污染行為人，故未併為公告污染行為人等情，為原審所依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，與證據法則、經驗法則及論理法則均無違背，自應為本院判決之基礎。上訴意旨主張上訴人振昇公司之工廠與小新圳抽水站相距約250至300公尺遠，所排放之廢水並未流經該抽水站，故系爭43筆農地遭受污染亦無可能係因上訴人排放廢水之行為所致，原判決就此主張未為任何說明，亦未說明毋須履勘之理由，有判決理由不備之違法，又被上訴人於103年4月23日顯已知悉上訴人振昇公司乃污染行為人云云，無非係就原判決業已論駁之理由，以及原審證據之取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解予以爭執，而指摘原判決關於認定污染行為人、污染範圍及查明污染行為人時點等事實違背法令及不備理由，核不足採。 (五)惟查，就原處分以土污法第13條第2項、第43條第1項、第3 項、第9項及行政執行法第29條規定為辦理依據，命上訴人等5家公司及其負責人負連帶清償責任繳納代履行費用34,533,060元部分，原判決則未就以下之事實予以究明，且未正確依上開之說明適用法令，逕維持原處分及訴願決定，尚屬率斷，有認定事實未依證據，亦有判決不適用法規之違法：1.關於行政執行法第29條之適用，係以義務人依法令或本於法令之行政處分，負有履行一定行為義務者而不履行，經以書面告戒，逾期仍不履行為其前提要件，惟原判決就被上訴人於原處分作成前是否已踐行上開程序，未予究明及論斷。原判決雖另論以被上訴人於106年7月10日公告前，尚未能確定系爭43筆農地之污染行為人為何，是被上訴人於103年間陸續發現農地遭受污染時，該污染行為人仍屬不明，被上訴人得依土污法第13條第2項規定採取適當措施改善等語，固非無見，然依前述，對於因污染行為人不明，地方主管機關既無從依土污法第13條第1項命污染行為人完成控制場址調查工作及擬訂、實施污染控制計畫，則何以會發生污染行為人有不履行提出污染控制計畫等行為義務之情事，而得依行政執行法第29條之規定採取代履行之強制執行方法之可能。 2.如本件與行政執行法第29條之要件不符，則被上訴人僅能就已實際支出之費用，依土污法第43條之規定向上訴人求償，則本件於原處分作成時實際支出之費用究為若干，是否係訴願卷第112至113頁之「各計畫支出說明」所載之「剷除補償相關費用金額」722,569元及「106.09.30以前支應改善費用」1,427,066元之加總2,149,635元？其相關證據為何？ 3.就實際支出之費用中，是否均屬土污法第13條第2項所稱之採取適當之改善措施？或尚有屬同法第15條第1項所列各款應變必要措施？例如上開所述之剷除補償相關費用，是否係以該條項第5款為據？各筆支出與上開措施間是否均有關連性及必要性？ (六)綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，既有如上所述與判決結論有影響之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟因此部分事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　 10　月　 28 　日最高行政法院第一庭審判長法官侯　東　昇法官　侯志融法官　簡　慧　娟法官　鍾　啟　煌法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　10 　月 28　日書記官　葉　倩　如

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第705號

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