108年度上字第834號｜行政：保險法｜裁判日期：110 年 03 月 25 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度上字第834號上訴人　富有國際開發股份有限公司設臺中市西區英才路512號5樓代　表　人　栗志中訴訟代理人　蔡得謙律師蔡奕平律師被上訴人　金融監督管理委員會設新北市板橋區縣民大道2段7號18樓代　表　人　黃天牧訴訟代理人　邱淑婉談虎律師楊智全律師上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國108年6月19日臺北高等行政法院107年度訴字第899號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人之代表人原為顧立雄，嗣變更為黃天牧，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、被上訴人於民國105年1月26日以朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽）資本適足率等級為嚴重不足，且未依被上訴人規定之期限完成增資、財務或業務改善計畫為由，以金管保財字第10502501261號公告（下稱系爭接管處分），依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，自當日下午5時30 分起，對朝陽人壽予以接管，並委託財團法人保險安定基金（下稱安定基金）為接管人。嗣上訴人先後於106年7月26日、9月13日，以被上訴人自105年1月26日起接管朝陽人壽已1年半，接管人亦於106年1月16日將朝陽人壽部分資產及負債，以賠付新臺幣（下同）2億元標售予南山人壽保險股份有限公司（下稱南山公司），並於同年5月2日辦理交割完成，接管原因已消失，無繼續接管之必要為由，函請被上訴人儘速終止接管朝陽人壽。被上訴人於106年11月20日以金管保財字第10600114480號函（下稱原處分）復上訴人，否准其終止接管之請求。上訴人對原處分不服，提起訴願遭決定不受理後，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應將朝陽人壽與經營有關之業務及財務一切帳冊、文件與財產（下稱經營帳冊財產），列表移交予朝陽人壽之代表人。經原審107年度訴字第899號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴（上訴人於原審另追加聲明撤銷停業清理處分，原審以其追加不合法，另以裁定駁回）。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯、聲明均引用原判決所載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人對朝陽人壽前於105年1月26日所為之接管處分，嗣經被上訴人107年1月23日金管保財字第10704500371號公告延長原接管之效力，延長接管效力期限至108年1月25日為止。而被上訴人在上開期限屆滿前，另以108年1月22日金管保財字第10804500231號公告（下稱停業清理處分），自108年1月26日零時起，終止對朝陽人壽之接管，並自同一時點起，勒令停業清理，由此可知，朝陽人壽受被上訴人接管處分之效力，自108年1月26日零時起即消滅。至於上訴人對朝陽人壽股東股權之行使，或因股權行使而對該公司經營管理之權利，甚或對經營帳冊財產之保管使用權利等，都因停業清理處分之繼而生效，才另受有限制，已非因接管處分而受限制，上訴人理應針對停業清理處分而為行政爭訟，透過訴願或撤銷訴訟解消其規制效力，才得達成權利保護目的，然上訴人就該停業清理處分之行政爭訟程序，在未先經訴願程序前，尚不得提起行政訴訟或於本件訴訟中為訴之追加。此經原審屢於準備程序及言詞辯論程序予以闡明，請上訴人選擇符合權利保護目的之適當正確訴訟種類與聲明，惟上訴人仍保留訴請撤銷原處分之聲明，因上訴人對朝陽人壽股權現係受停業清理處分所限制，與已失效之接管處分並無關連，原處分縱使撤銷，仍不能達成即時回復上訴人對朝陽人壽股權行使之權利保護目的，則上訴人訴請撤銷原處分部分，經核欠缺權利保護必要，應予駁回。㈡安定基金依保險法第149條之8第2項準用第149條之1第3項而保管占有朝陽人壽帳冊財產等，為受委託行使公權力範圍內之事項，該帳冊財產占有人應為安定基金，而非被上訴人。被上訴人對於該停業清理應辦事項，至多僅有委託機關之監督權責，並無將帳冊財產直接移轉占有予他人之處分權限。是上訴人請求依同法第149條之3第2 項將朝陽人壽經營帳冊財產移交朝陽人壽原代表人，自應以對朝陽人壽經營帳冊財產之占有確有管領處分權之安定基金，始為適格之被告，此經原審闡明清楚，上訴人卻仍執意以對經營帳冊財產沒有占有處分權限之被上訴人為原審被告，就此部分所提應將朝陽人壽經營帳冊財產交與該公司代表人栗志中之一般給付訴訟，自屬當事人不適格，經核也欠缺權利保護有效性，法律上已屬顯無理由。㈢上訴人雖主張該停業清理處分不符保險法第149條第3項要件，且嚴重侵害朝陽人壽股東權利，自始當然無效等語。但被上訴人停業清理處分中已載明被上訴人為處分機關，且內容並非對任何人均屬不能實現，指定安定基金執行對朝陽人壽停業清理行為也不構成犯罪，更是本於保險法第149條第3項第2款規定而為，未違背公序良俗，也非未經授權、違背專屬管轄規定或缺乏事務權限之所為，自不屬於無效之行政處分，在其未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。是上訴人於朝陽人壽受停業清理處分仍有效存在期間，卻請求應將朝陽人壽經營帳冊財產交與該公司原代表人，更屬違反保險法第149條之8第2項準用第149條之1第1項、第3項規定之違法給付行為，法律上顯無理由等語，據以駁回上訴人於原審之訴。五、本院查：㈠按保險法第149條第3項及第5項規定：「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起九十日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。二、前款情形以外之財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定。若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有前述情事之虞者，主管機關得依情節之輕重，為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」「依第三項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及第一百四十三條之三安定基金辦理事項時，安定基金應配合辦理。」第149條之1第1項、第3項規定：「保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。」「保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」第149條之3規定：「（第1項）監管、接管之期限，由主管機關定之。在監管、接管期間，監管、接管原因消失時，監管人、接管人應報請主管機關終止監管、接管。（第2項）接管期間屆滿或雖未屆滿而經主管機關決定終止接管時，接管人應將經營之有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產，列表移交與該保險業之代表人。」第149條之8規定：「（第1 項）保險業之清理，主管機關應指定清理人為之，並得派員監督清理之進行。清理人之職務如下：一、了結現務。二、收取債權，清償債務。三、分派賸餘財產。（第2項）保險業經主管機關為勒令停業清理之處分時，準用第一百四十九條之一、第一百四十九條之二第一項、第二項、第四項及第八項規定。」依上開規定可知，保險業主管機關即被上訴人依保險法第149條第3項規定，對保險業為接管之處分者，依同條第5項規定，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任接管人，且保險業受接管處分者，依同法第149條之1第1項、第3項前段規定，其經營權及財產之管理處分權即均由接管人行使之，原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止，保險業之董事、經理人或類似機構應將受接管保險業經營帳冊財產列表移交接管人。換言之，保險業經營帳冊財產在接管期間，應由接管人保存管理。此接管處分如定有終期者，其效力因期限之屆至即告終止而消滅；在接管期間如接管原因消失，接管人應報請主管機關終止接管。至於接管期間屆滿或雖未屆滿而經主管機關決定終止接管時，依保險法第149條之3第2項規定，接管人固應將保險業經營帳冊財產列表移交與該保險業之代表人。然按保險業經主管機關依保險法第149條第3項規定為勒令停業清理處分，且依同法第149條之8第1項指定清理人為保險業之清理者，依同條第2項準用同法第149條之1第1項規定，保險業經營權及財產之管理處分權由清理人行使之；原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權仍停止；而保險業經營帳冊財產，依同法第149條之8第2項準用同法第149條之1第3項前段規定，則應由保險業之董事、經理人或類似機構（解釋上應包括停業清理前因執行接管而保管占有該經營帳冊財產之接管人），將之列表移交由清理人保管占有。㈡經查，上訴人為朝陽人壽股權比例83.5％之主要股東，被上訴人以朝陽人壽資本適足率等級為嚴重不足，且未依被上訴人規定之期限完成增資、財務或業務改善計畫為由，於105年1月26日以系爭接管處分，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，自當日下午5時30分起，對朝陽人壽予以接管，並委託安定基金為接管人；嗣上訴人先後於106年7月26日、9 月13日，以接管原因已消失，無繼續接管必要為由，函請被上訴人儘速終止接管朝陽人壽；被上訴人則於106年11月20 日作成原處分，否准上訴人有關終止接管之請求；在系爭接管處分所定原則2年之接管期限屆至前，被上訴人於107年1 月23日以金管保財字第10704500371號公告，將對朝陽人壽接管處分自107年1月26日起延長至108年1月25日止，並續由安定基金執行接管人職務；嗣於108年1月22日被上訴人另以停業清理處分，自108年1月26日起終止接管朝陽人壽，並自同一時點起勒令停業清理，亦指定安定基金為清理人，辦理後續清理事宜，且命清理程序進行期間，朝陽人壽原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權，即行停止，相關職權由清理人行使，又朝陽人壽經營帳冊財產，迄至原審言詞辯論終結時，均在安定基金保管占有中；上訴人對原處分不服，提起訴願遭決定不受理後，因而提起行政訴訟等情，業經原審依調查證據之辯論結果而為認定，核與卷證內容尚無不合，自得作為本院審理之事實基礎。㈢上訴人於原審第1項聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，係主張其先後於106年7月26日、9月13日，引據保險法第149條之3 規定，以接管原因已消失，無繼續接管必要為由，函請被上訴人終止接管朝陽人壽，然遭被上訴人原處分否准，因認原處分違法而提起訴願、行政訴訟等語。其於原審第2項聲明，則係訴請被上訴人應將朝陽人壽經營帳冊財產，列表移交予朝陽人壽之代表人，並非請求被上訴人應為行政處分或應為特定內容之行政處分，其性質應屬一般給付訴訟。是上訴人於原審係合併提起撤銷訴訟（聲明第1項）及一般給付訴訟（聲明第2項），而非課予義務訴訟，應先敘明。關於聲明第1項部分：被上訴人對朝陽人壽前於105年1月26日所為之接管處分，嗣經其於107年1月23日公告延長，延長期限至108年1月25日止，在上開期限屆滿前，被上訴人另於108年1月22日作成停業清理處分，自108年1月26日零時起，終止對朝陽人壽之接管，並自同一時點起，勒令其停業清理。是在原審行政訴訟程序進行中，接管處分業已屆期失效，原對朝陽人壽業務經營權及財產之管理處分權之限制，亦已不存在，嗣其所受限制，則是被上訴人另作成停業清理處分之規制效力所致。接管處分既已失效，上訴人聲明第1項訴請撤銷被上訴人原否准終止接管請求之原處分，即不能達成除去上開限制之目的。此經原審於準備程序及言詞辯論程序中闡明，請上訴人斟酌接管處分已失效之事實，選擇適當正確之訴訟種類與聲明，惟上訴人僅撤回原訴請被上訴人應作成終止接管處分之聲明部分，仍堅持撤銷原處分之聲明。因接管處分已失效，與朝陽人壽業務經營權及財產之管理處分權現所受限制，並無關連，原處分縱經撤銷，亦不能達成除去上開限制之權利保護目的，則原判決以上訴人訴請撤銷原處分部分，經核欠缺權利保護必要，予以駁回，自屬有據。關於聲明第2項部分：朝陽人壽經營帳冊財產原受被上訴人接管處分之規制效力，因而移交與接管人即安定基金，至被上訴人作成停業清理處分，亦委託安定基金擔任清理人，故自108 年1月26日接管期限屆至，即停業清理期間開始時起，朝陽人壽經營帳冊財產即由安定基金改以清理人身分續予保管占有，依保險法第149條之8第2項準用第149條之1第1項、第3 項規定，停業清理期間，保險業原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止，應將經營帳冊財產列表移交與清理人。是上訴人於朝陽人壽受停業清理處分仍有效存在期間，請求將朝陽人壽帳冊財產交與該公司原代表人，於法已有未合。再者，安定基金依上開規定保管占有朝陽人壽經營帳冊財產，係受被上訴人委託行使公權力，而以自己名義獨立對外執行停業清理之業務，被上訴人僅居於委託機關之監督地位。上訴人關於朝陽人壽帳冊財產應依同法第149條之3第2項移交與朝陽人壽原代表人之請求，是請求該經營帳冊財產現實占有之移轉，已非請求委託機關本於監督地位，作成行政處分命清理人應將經營帳冊財產為占有之移轉，參酌行政訴訟法第25條，縱令上訴人確有權利可資主張，也應以對朝陽人壽經營帳冊財產之占有確有管領處分權之安定基金，始為適格之被告，此經原審向上訴人闡明清楚，上訴人仍執意以對經營帳冊財產並無占有處分權限之被上訴人為原審被告，原判決因認上訴人所提被上訴人應將朝陽人壽經營帳冊財產交與該公司代表人之一般給付訴訟，係當事人不適格，為顯無理由，應予駁回，經核亦無違誤。至於上訴人於本件固未選擇適當正確之訴訟種類與聲明，惟此既經原審闡明，上訴人仍堅持己見，基於此部分屬當事人處分權範圍，法院僅能尊重，亦難認原判決有違背法令之情形，併此敘明。㈣至於上訴意旨以：依本院96年判字第1916號判決先例意旨，受託機關並未限於組織意義之行政機關，亦包括受託行使公權力之團體或個人，況依保險法第149條之3及保險業監管及接管辦法第6條之規定，最終有權決定終止接管之機關為被上訴人，且依保險法第149條之2規定，被上訴人對於安定基金執行職務之決策亦有最終許可權，足見安定基金於執行職務時可視為被上訴人之公務員，故上訴人向被上訴人請求移交朝陽人壽經營帳冊財產確屬有據，原判決逕認被上訴人並無移交權限，顯有適用法規不當之違法云云。惟按本院96年判字第1916號判決先例意旨：「有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。」固指有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，雖將權限之一部委任或委託其他機關辦理，並未喪失管轄權，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。然此與上訴人於本件所提起一般給付訴訟，係請求被上訴人將安定基金保管占有中之朝陽人壽經營帳冊財產，移交與朝陽人壽代表人之情形，乃有不同，非可混為一談。原判決業論明：安定基金是依保險法第143條之1規定所設置私法上財團法人，被上訴人於停業清理處分中，依同法第149條第5項指定其為朝陽人壽清理人，並由安定基金以自己名義獨立對外執行停業清理之業務，非僅輔助被上訴人以其名義從事朝陽人壽停業清理事務（與被上訴人所屬公務員之地位，自有不同），安定基金依保險法第149條之8第2項準用第149條之1第3項而保管占有朝陽人壽經營帳冊財產，係屬受委託行使公權力範圍內之事項，則該經營帳冊財產之占有人應為安定基金，並非被上訴人；被上訴人對該停業清理應辦事項，僅有委託機關之監督權責，並無將該經營帳冊財產直接移轉占有予他人之處分權限；上訴人關於朝陽人壽經營帳冊財產應移交與該公司原代表人之請求，係請求其現實占有之移轉，並非請求委託行使公權力之行政機關本於監督地位，作成行政處分命清理人安定基金應將該帳冊財產為占有之移轉，其訴為顯無理由等語，經核於法並無不合，尚無判決適用法規不當之違法可言，上訴人持其一己主觀之法律見解而為爭執，洵非可採。㈤上訴意旨又以：被上訴人於終止接管同時，應將朝陽人壽經營帳冊財產移交予朝陽人壽之代表人，然被上訴人反而對朝陽人壽為停業清理處分，顯係刻意規避保險法第149條之3移交帳冊財產之義務，足見停業清理處分應屬無效；況造成朝陽人壽財務業務顯著惡化之主要原因，係因安定基金除向朝陽人壽請求實際墊支金額2億元外，另向朝陽人壽請求因安定基金給予南山公司之行政配套措施所生之2,980,030,349 元債務，顯與保險法第143條之3第1項第2款規定之意旨不符，亦與過往接管國寶人壽及幸福人壽之作法不同，已嚴重侵害朝陽人壽股東權益，違反公共秩序及善良風俗，是停業清理處分應屬無效，原判決認其並非無效，有判決不適用法規或適用不當之違背法令；上訴人於原審已聲請調查證據，命被上訴人提供安定基金所作成終止接管評估報告，該終止接管評估報告與停業清理處分是否無效具密切關連性，原判決未說明不予調查之理由，亦有判決不備理由或理由矛盾之違背法令云云。惟按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」停業清理處分中已載明被上訴人為處分機關，且內容並非對任何人均屬不能實現，所指定安定基金執行對朝陽人壽停業清理行為也不構成犯罪，更是本於保險法第149條第3項第2款規定而為，未違背公序良俗，也非未經授權、違背專屬管轄規定或缺乏事務權限之所為。至於上訴人指摘被上訴人刻意規避移交帳冊財產義務、停業清理處分不符保險法第149條第3項第2款要件等違法瑕疵之主張，仍待具有撤銷權限之機關或法院，依相關事證詳予審認，方得以認定判斷其主張是否成立，並無猶如刻在額頭上以一般人一見即知而具有之重大明顯瑕疵可言，自不屬無效行政處分。原判決以上訴人有關停業清理處分無效之主張為無可採，自屬有據。至於上訴人所指終止接管評估報告，係評估有關接管處分是否終止之事項，並無涉及停業清理處分有無行政程序法第111條所規定之無效情形，難認有調查必要。原判決因認判決基礎已臻明確，於理由第七點載明「兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要」等語，核無判決不備理由或理由矛盾之違背法令可言。是上訴人上開主張，自非可採。㈥綜上所述，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被上訴人應將朝陽人壽經營帳冊財產交與該公司代表人，經核均無理由，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　　3　　月　　25　　日最高行政法院第四庭審判長法官陳　國　成法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜法官　高　愈　杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　3 　　月　　25　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度上字第834號

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