最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第141號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第141號上訴人即原審原告　經濟部加工出口區管理處代　表　人　黃文谷訴訟代理人　林石猛　律師張宗琦　律師上訴人即原審被告　高雄市政府環境保護局代　表　人　袁中新訴訟代理人　何嘉昇　律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國107年4月24日高雄高等行政法院106年度訴字第104號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於撤銷訴願決定二、原處分及該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。上訴人經濟部加工出口區管理處上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人經濟部加工出口區管理處負擔。理由一、上訴人高雄市政府環境保護局提起上訴時，其代表人為蔡孟裕，嗣於訴訟中先後變更為張瑞輝、袁中新，茲據各新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許，合先敘明。二、事實經過： (一)高雄市楠梓區和平段2小段571-1、572、572-2、590、592、○○段0○段00○00○0○00○00○0○00○○號土地（下稱系爭場址）為中華民國所有，由上訴人即原審原告經濟部加工出口區管理處（下稱加工區管處）設置楠梓加工出口區（下稱楠梓加工區），並為系爭場址之管理人。 (二)行政院環境保護署（下稱環保署）於民國100年至101年期間，因辦理「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，在楠梓加工區執行周界外及區內地下水採樣查證，發現該區東北側周界外之監測井（編號E00261、E00262）地下水三氯乙烯及1,1-二氯乙烯污染物濃度逾地下水污染管制標準（下稱管制標準）；區內台灣北澤股份有限公司三廠（下稱北澤公司）之監測井（編號E00315、E00318）及日月光電子股份有限公司三廠（下稱日月光公司）之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污染物濃度亦逾管制標準；楠梓加工區東北側周界外之6處監測井(編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C194S)地下水含氯有機物，與該區內編號E00315、E00318、E00321等3口監測井具有相關性。其後，上訴人即原審被告高雄市政府環境保護局（下稱高雄市環保局）於104年辦理「104年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證工作」及「高雄市楠梓加工出口區含氯污染補充查證暨監督查核計畫」，於104年6月18日、同年月22日至29日，進入楠梓加工區內執行地下水採樣作業及檢測結果，發現編號E00315、E00318、E00321及E00261等監測井之地下水三氯乙烯污染物濃度，仍均逾管制標準。 (三)高雄市環保局審酌調查事證及加工區管處陳述意見後，因認系爭場址地下水污染來源明確，且地下水污染物三氯乙烯濃度均逾管制標準，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、同法施行細則第8條、第10條之規定，以104年12月3日高市環局土字第10442289702號公告（下稱原場址公告），公告系爭場址為地下水污染控制場址（下稱控制場址）。嗣高雄市環保局為減輕系爭場址之污染危害及避免污染擴大，復依土污法第15條第2項規定，以105年3月3日高市環局土字第10531670100號函（下稱原處分），命加工區管處於文到日起先行採取相關應變必要措施及每3個月提出應變必要措施執行進度報告。 (四)加工區管處對原場址公告及原處分均不服，提起訴願，分別經高雄市政府中華民國105年12月30日高市府法訴字第10531000700號訴願決定（下稱訴願決定一）、106年1月18日高市府法訴字第10630067200號訴願決定（下稱訴願決定二）駁回，合併提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定二及原處分，並駁回加工區管處請求撤銷訴願決定一及原場址公告之訴，兩造各對其不利部分提起本件上訴。三、加工區管處起訴主張及訴之聲明、高雄市環保局於原審之答辯及聲明，均引用原判決書所載。四、原審撤銷訴願決定二及原處分，暨駁回加工區管處請求撤銷訴願決定一及原場址公告之訴，係以： (一)按主管機關經查證得知地下水污染來源明確，其污染濃度達管制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場址，並不以知有污染行為人及其污染方式為必要。高雄市環保局綜觀上揭查證資料，研判遭受三氯乙烯污染之地下水池，坐落編號E002 61、E00315、E00318、E00321號監測井左近區域內（即系爭場址），並有往東北側下游擴散之跡象，爰依土污法第12條第2項、同法施行細則第8條、第10條等規定，將系爭場址公告為控制場址，洵屬有據。又加工區管處於101年間起鑿井投藥之4個監測井，分別位於系爭場址之上游東北側或偏上游南側外圍處，依此，只要系爭場址內三氯乙烯地下水團塊尚未降解分析，加工區管處所設置上開4個監測井之地下水三氯乙烯含量，就有可能因地下水三氯乙烯主要團塊釋放、攜帶沖刷之結果而高低不定，尚難逕持加工區管處自行投藥成果，上開4個監測井地下水三氯乙烯數據有不降反升情形，遽認該處三氯乙烯之污染另有其他污染來源。加工區管處執以辯解系爭場址未達污染來源明確要件云云，自屬無稽。(二)次按土污法施行細則第10條及環保署發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱場址公告作業原則）規範意旨，控制場址之位置，本得以地號、座標或其他適當方式表示之；何種方式始為污染範圍劃定之「適當」表示，則委諸行政機關環保專業之判定。經查，高雄市環保局於原場址公告已表明系爭場址坐落地號及座標位置，並於污染物及污染情形欄內，敘明因於104年間先後在編號E00261、E00315、E00318、E00321號監測井進行地下水採樣，驗得三氯乙烯濃度超過管制標準，而將場址航照套繪圖公告如附件，且其答辯狀內已具體說明其劃定污染範圍之專業判斷，以及未設置監測井地號土地併同公告為控制場址之理由。加工區管處主張高雄市環保局應僅得就上開4處監測井連線之封閉四邊形劃定為控制場址，指摘原場址公告裁量濫用及違反比例原則云云，實係逕代主管機關自為判斷系爭場址污染範圍之劃定，而未曾就高雄市環保局前揭劃定污染範圍之專業判斷有何瑕疵予以具體指謫，亦無足取。 (三)再按土污法第2條第19款「污染土地關係人」定義之立法理由，已說明污染土地關係人就土地污染之危害負有狀態責任；且依同法第13條第2項規定，污染土地關係人對土地之整治責任，應優先於所在地主管機關主管執行之整治作業。是以，所在地主管機關僅於依土污法第15條第1項規定，自己執行應變必要措施，或依同條第2項規定委託第三人執行而支出費用時，方得依同法第28條第3項第1款規定請求「土壤及地下水污染整治基金」（下稱土污基金）予以補助；反之，所在地主管機關如依土污法第15條第2項規定，命污染土地關係人執行應變必要措施時，因其係為履行自己之狀態責任，本應自己擔負執行費用，所在地主管機關既無支出費用，自無請求土污基金補助之可能。加工區管處未究明土地關係人應負之整治責任，指摘高雄市環保局未以土污基金先行支付應變必要措施費用，逕命加工區管處負相關應變必要措施，有裁量怠惰之違法云云，要無足取。 (四)高雄市環保局前於101年間在楠梓加工區區外進行地下水查證，發現地下水三氯乙烯濃度超過管制標準數倍，依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第3、4、7、8款規定，以 101年5月16日高市府環土字第10135132200號函(下稱前處分），要求加工區管處「圍堵污染物，避免污染物繼續擴散至區外」之應變必要措施，並無任何具體方法或作為，縱事後加工區管處提出進度報告後，也未曾告知具體執行方式，致加工區管處因認效果不彰，而難以繼續執行其投藥措施。惟高雄市環保局作成原場址公告後，復於105年3月3日作成之原處分，對於加工區管處應採取何種方式之防堵措施及如何設置，均未有任何說明，則加工區管處依原處分所應執行之應變必要措施，顯過於廣泛而缺乏具體內容，易使將來使主管機關從場址內外隨意採樣驗得三氯乙烯含量超過管制標準時，加工區管處就有構成土污法第38條第1項第2款規定之違反。至高雄市環保局於原處分另命加工區管處提送進度報告部分，亦因其前揭命加工區管處執行之「相關應變必要措施」過於廣泛，勢將使進度報告流於具文而無實益，原處分所命加工區管處執行之應變必要措施，顯然違反明確性要件，自應予撤銷等由，為其論斷之依據。五、加工區管處上訴意旨略謂：㈠依本院101年度判字第548號判決、103年度判字第643號判決已指出，所謂污染源明確，應係指已有確實資訊判斷或確認造成污染之根源，方符土污法施行細則第8條立法意旨。其起訴意旨亦係專就原判決所稱之污染「團塊」究在何處位置，有所爭執。只要能知悉該污染來源於何處，即能針對該污染來源採取有效管制或應變必要措施，減輕污染危害及避免污染擴大，而終止系爭場址甚或周圍土壤、地下水污染狀態，原審率然採信高雄市環保局答辯，核有適用土污法第12條規定不當之違法。又原判決既知有污染團塊持續造成污染，卻又容任高雄市環保局不指明該污染團塊位置、恣意劃設巨大面積範圍之系爭場址，認其所陳「污染來源已經明確」有理由等，更有判決理由矛盾之違法。㈡總合土污法相關法令、場址公告作業原則及本院上開判決可知，關於控制場址土地公告範圍，必須嚴守比例原則，及於必要土地範圍內始得公告為控制場址，而與地籍行政上土地地號無必然關聯性。高雄市環保局就公告場址範圍之劃設，未選擇對加工區管處侵害最小之方法，違反比例原則及裁量瑕疵或濫用判斷之違法，原判決未予詳究，亦有判決適用法規不當之違法等語。六、高雄市環保局上訴意旨略以：㈠原審就原處分是否違反明確性原則一節，未踐行闡明義務，令當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，顯違反行政訴訟法第125條第2項規定，其所認定之事實，亦與所憑證據內容不符，而有判決不備理由及理由矛盾之違法。㈡行政行為是否符合明確性原則，應衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性綜合判斷。加工區管處自101年起，即開始於系爭場址內執行應變必要措施，原處分所命其執行之內容並無不同，僅係因控制場址公告後，所應依據之法律上有所差異，加工區管處甚至因認其執行成效良好，主動要求系爭場址解除列管。原判決未綜合審酌，遽以原處分函文短短數句為斷，顯有適用法規不當之違法；此外，原判決未察系爭應變必要措施已執行逾兩年，加工區管處所提進度報告，高雄市環保局是否確未曾具體告知應辦理事項？系爭應變必要措施之執行是否因此有成效不彰情形等事實關係，俱未依職權調查證據，僅憑臆測之詞，遽為不利高雄市環保局之認定，亦有違反行政訴訟法第133條第1項前段、第189條第1項及判決不備理由之違法等語。七、本院查：甲、駁回部分： (一)按土污法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」第12條規定：「(第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址……。（第3項)……控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址……。」又「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；……。」亦為同法施行細則第8條、第 10條所規定。 (二)次按土污法之制定，係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境及維護國民健康（同法第1條參照）。該法第12條第2項規定公告為控制場址者，係公布週知土壤、地下水污染現狀及劃定污染範圍，由主管機關據以進行後續污染管制、改善措施，去除污染之危害；主管機關並應依控制場址實際需要，命污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人為必要之應變措施，以減輕污染危害或避免污染之擴大。故土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，依同法施行細則第8條規定，只要主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，即得宣告該地為地下水污染控制場址，並無限制污染來源之範圍應具體限縮至何程度，亦無要求主管機關須查明污染源究係如何在區域內傳輸，方能公告為地下水污染控制場址，否則若要求主管機關須完全確定污染傳輸途徑，始能公告為地下水污染控制場址，勢必耗費多時，對於達成改善生活環境、維護國民健康之立法目的，實屬緩不濟急。此外，地下水污染來源之掌握與污染行為人之認定，係屬二事，前者在確認造成地下水污染之物質與位置（來源），俾採取有效之控制或整治措施（土污法第13條第2項、第15條第1項、第22條第2項參照)；後者則在追查造成土壤或地下水污染之人，令其對該污染負最終控制或整治責任(土污法第13條第1項、第14條第1項、第15條第2項、第22條第1項、第31條、第40條第3項、第41條第3項第1款參照），是以，污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因，如由何一工廠之何項製程所產生之污染），與污染來源是否明確並無關聯，並非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件，只是污染行為人在未查明以前，依土污法施行細則第10條第2項規定，得不予記載於公告而已。 (三)又，控制場址污染範圍之劃定，關涉主管機關後續採行之防制、改善措施，能否有效防止污染擴大及除去污染之危害；且因污染物之物理化學特性、土壤地質條件及地下水文狀況、氣候、人為擾動、整體採樣結果時空之代表性等因素，以致污染物之傳輸及流布評估異常複雜，應由主管機關基於專業與風險評估，依個案實際情形調查認定污染範圍。土污法中央主管機關環保署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土污法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時，有一致性之評估、執行流程可供依循，爰依職權訂定之場址公告作業原則第1點第2項規定：「土壤及地下水污染場址視個案狀況不同，除本原則規定外，直轄市、縣(市)主管機關得於達到保護民眾健康及避免污染擴大之前提下，視情況依土污法、土污法施行細則相關規定及處理慣例採取適當之管制措施。」第2點第2款規定：「場址污染範圍及管制區之劃定公告及修正作業流程……㈡各級主管機關公告場址名稱時，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之（施行細則第10條第3項）。為利列明污染範圍及劃定公告污染管制區，場址名稱應有明確之列管地號範圍，必要時得以至少四端點TWD97座標所圍成範圍表示之。」第3點第1款規定：「各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程：㈠地下水污染場址：當場址內設置之地下水標準監測井採樣檢測結果達地下水污染管制標準且污染來源明確，如評估地下水污染有擴散疑慮，原則得公告全廠(場)區所有地號為場址。惟個案仍得視現場實際情況，以公告廠(場)區部分地號方式管制。……」經核未牴觸土污法之規定，亦與土污法之立法意旨無違，各級環保機關自得援為處理相關案件之依據。 (四)經查，三氯乙烯為工業製程使用之有毒化學溶劑，如在封閉之地下水環境中很難被分解或揮發，會隨著地下水流移動之方向停滯或逸散。原判決以環保署於100年至101年間在楠梓加工區執行週界外及區內地下水採樣查證時，已驗得區內編號E00315、E00318、E00321號監測井有超出管制標準之三氯乙烯污染成分，因該區域地下水係由西南往東北流，經環保署及高雄市環保局先後於101至104年在上開三處監測井地下水上游處西南側、南側之區內監測井、簡易井進行檢測結果，其地下水均未驗出含氯溶劑成分；另下游處北側、東北側區外編號E00261、E00337、E00338、E00323、E00340及E00341號監測井之地下水經檢測三氯乙烯含量超過管制標準，且經以碳穩定同位素比值分析結果，核與區內上開三處監測井所測得之三氯乙烯具相關性，復據高雄市環保局就區外可能使用含氯類溶劑之11家廠商進行調查，均已排除其有造成區外東北側地下水污染之可能，足可認定楠梓加工區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，則高雄市環保局綜參上揭調查事證及各該監測井100年至104年歷年地下水水質檢驗報告，研判遭受三氯乙烯污染之地下水池係坐落楠梓加工區編號E00261、E00315、E00318、E00321號監測井左近區域內，污染來源明確，考量地下水體為一連續介質，該區域地下水流向係由西南向東北流，且東北側區外監測井亦測得三氯乙烯，已有污染擴散之情形，若未將監測井週遭有污染或有污染之虞處，併公告列為控制場址範圍，污染物質將不斷隨地下水流動至場址範圍內，反而容易造成污染無法有效整治之疑慮，故將上開4口監測井所在地號土地及其間毗鄰之道路用地，劃定公告列為地下水污染控制場址，已具體說明其劃定污染範圍之專業判斷及風險評估，自屬於法有據，核與比例原則無違，已依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並敘明加工區管處鑿井投藥之4口監測井，分別位處經高雄市環保局所研判系爭場址三氯乙烯地下水池之東北側或南側外圍處，依此，只要系爭場址內三氯乙烯地下水團塊尚未降解分析，位處該污染團塊地下水下游處之編號P157、P85、P100號監測井或偏上游處之編號P151號監測井，其地下水三氯乙烯含量，即可能因系爭場址內地下水三氯乙烯主要團塊釋放、攜帶沖刷之結果而高低不定，尚難逕持加工區管處自行投藥成果，遽認高雄市環保局所研判系爭場址內之三氯乙烯污染另有其他污染來源，而謂系爭場址尚未達污染來源明確要件，核與卷內證據並無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由矛盾情事，原判決維持高雄市環保局所為劃定系爭場址為控制場址污染範圍之原場址公告，依上開規定及說明，即無不合。而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，加工區管處上訴意旨以其主觀之見解，執與本件爭議無關之本院101年度判字第548號判決、103年度判字第643號判決，就原審證據取捨及事實認定之職權行使事項，指摘此部分原判決有適用法規不當及理由矛盾之違法云云，並無可採。乙、廢棄發回部分： (一)按行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，我國行政訴訟採職權調查原則；同法第125條第2項、第3項規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」乃揭示審判長之闡明義務。據此，事實審法院原則上應依職權調查為判決基礎之事實關係，且審判長應行使闡明權，促使兩造當事人主張事實及提出證據，並應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，不僅避免訴訟當事人受到法院判決之突襲，亦有助於真實之發現，以確保人民獲得合法、正確且公平之裁判。核此乃行政訴訟應踐行之正當程序原則，若未盡闡明義務逕為判決者，自係違背法令。 (二)次按土污法第7條第1項、第5項規定：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，……：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。……。」「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第15條第1項、第2項則規定：「直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；……。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；……。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」「直轄市、縣( 市)主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」準此，主管機關就依土污法第7 條第1項進行查證發現土壤或地下水遭受污染者；或經依同法第12條公告之控制場址或整治場址，對於同法第15條第1 項第3、4、7、8款應採取之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響（危害）或避免污染擴大。加工區管處起訴主張高雄市環保局依土污法第15條第1項規定應負主要責任，並以該局未申請以土污基金執行並支付應變必要措施費用，指摘原處分命加工區管處應採取應變必要措施、負擔費用，違反土污法第15條第1項規定及有裁量怠惰之違法云云，尚非有據。 (三)惟查，原判決係以高雄市環保局前於101年間，依土污法第7條第5項準用同法第15條第1項第3、4、7、8款規定作成之前處分，因未告知應採取必要應變措施之具體方法及執行方式，已致加工區管處難以繼續執行投藥措施，嗣該局於公告系爭場址為控制場址後，復於105年3月3日作成之原處分內容，僅謂加工區管處應採取「相關應變必要措施」以避免污染物之擴散，顯然過於廣泛而缺乏具體內容，並致原處分另命加工區管處每3個月提出進度報告部分，亦流於具文而無實益，因認原處分內容不明確，違反行政程序法第5條之明確性原則為由，將原處分予以撤銷，固非無見，然查，加工區管處於原審未曾主張上開判決理由，高雄市環保局亦未有所抗辯或表示法律意見，依上引行政訴訟法第125條第2項、第3項規定，原審審判長就原處分是否違反明確性乙節，自應行使闡明權，使兩造充分陳述事實、聲明證據及提出判決基礎所必要之全部訴訟資料，讓兩造盡攻擊防禦之能事，並為事實上及法律上適當完全之辯論，乃原審未盡闡明義務，遽為不利於高雄市環保局之判決，對高雄市環保局造成突襲，自有不適用行政訴訟法第125條第2項、第3項規定之違法。 (四)再則，加工區管處於原審提出高雄市環保局以前處分命加工區管處採取應變必要措施，暨其依該處分在系爭場址進行整治工作，所提送進度報告及高雄市環保局審核意見之往來函文情形，旨在指摘因高雄市環保局就污染來源未查證明確，致加工區管處在系爭場址整治結果，仍有檢測數據上升，無法有效控制及整治污染，並表明其依前處分提送之應變必要措施，均經高雄市環保局基於主管機關角色實質參與、審核及指導如何進行等語在卷（見原審卷第404-408、483-485頁），此有高雄市環保局審查意見各函附卷為憑（見原審卷第489-494頁)，原判決謂前處分要求加工區管處採取「圍堵污染物，避免污染物繼續擴散至區外」之應變必要措施，並無任何具體方法，對於加工區管處後續提出之進度報告，高雄市環保局亦未曾告知具體執行方式，致加工區管處因認效果不彰而難以繼續執行投藥措施云云，似與卷內證據不符。 (五)又，如何有效減輕污染危害或防免污染擴大，因涉及污染物性質、場址環境特性及污染情形等個案因素，除土污法第15條第1項第1款至第7款例示之應變必要措施外，同條項第8款概括規定之「其他應變必要措施」，由污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人視污染場址實際情況，適時決定其採取何種有效防堵措施內容及執行方式，應最能發揮功效，依此，高雄市環保局依土污法第15條第1項第8款規定，以原處分命加工區管處採取相關應變必要措施，以避免污染物擴散至場址外，而委諸加工區管處視系爭場址實際情況，決定應採取之具體方法及執行步驟，並透過要求加工區管處每3個月提出應變必要措施執行進度報告，由高雄市環保局加以監督及提出專業意見，俾有效防免污染之擴大，依上開說明，即無不合，尚難僅以原處分未列載所命加工區管處應執行之防堵措施方式及方法，遽認致加工區管處無法履行義務，而謂原處分違反明確性原則。另，高雄市環保局上訴主張加工區管處於105年3月3日後，依原處分執行相關應變必要措施，迄原審於107年4月24日判決，已逾2 年，其間，加工區管處分別提出6次進度報告及1次執行成效良好之成果報告，已提出該局歷次函復審查意見表及會議紀錄為證，亦非全然無憑，原審未依職權調查證據及行使闡明權，給予兩造提出攻擊防禦方法及辯論機會，逕以原處分未載明所命加工區管處應採取必要應變措施之方式及方法，遽論原處分違反明確性原則，予以撤銷，自嫌速斷，並有不適用法規及理由不備之違法，故高雄市環保局指摘此部分原判決違法，即堪採取。丙、綜上所述，原判決關於撤銷訴願決定二及原處分部分，既有如上所述判決不適用法規及理由不備之違背法令事由，並影響判決結果，高雄市環保局上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟因此部分事證尚有未明，本院無從自為判決，爰將此部分原判決廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。至原判決維持高雄市環保局所為原場址公告及訴願決定一，而駁回加工區管處此部分之訴，核無違誤，加工區管處仍執前詞，上訴論旨求予廢棄此部分原判決，為無理由，應予駁回。八、據上論結，加工區管處之上訴為無理由、高雄市環保局之上訴為有理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　3　　月　　28　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　沈　應　南法官　蘇　嫊　娟法官　高　愈　杰法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　3　　月　　28　　日書記官　廖　鴻　勳

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第141號

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