108年度判字第213號｜行政：保險法｜裁判日期：108 年 04 月 25 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第213號上訴人　栗志中訴訟代理人　李良忠　律師吳玲瑋　律師王晨桓　律師被上訴人　金融監督管理委員會代　表　人　顧立雄訴訟代理人　張淑芬　律師許耕維劉純斌上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國106年10月24日臺北高等行政法院105年度訴字第1901號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人以朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽）資本適足率等級為嚴重不足，且未依被上訴人規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，民國105年1月26日金管保財字第10502501262號函（下稱原處分）通知朝陽人壽，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，予以接管處分，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，組成接管小組，自105年1月26日下午5時30分起接管該公司，接管期限以2年為原則，必要時由被上訴人依保險法第149條之3第1項規定調整之。依保險法第149條之1第1項規定，該公司股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止，相關職權由接管人行使，並應將經營權及財產之管理處分權移交予接管人，並依同條第3項規定，該公司之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交予接管人，董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。對接管處分及接管人執行職務所為之處置，應予密切配合，如有違反者，依保險法第172條之1規定辦理。上訴人即接管前董事長栗志中不服，提起訴願，經訴願決定駁回。上訴人不服，提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄；撤銷訴願決定及原處分。（朝陽人壽對原處分提起訴願，經訴願決定不受理，繼而提起行政訴訟，經原審裁定駁回，朝陽人壽提起抗告部分，另行裁定）二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠朝陽人壽94年度資本適足率為百分之121，自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，其103年6 月23日所提報原改善計畫，經被上訴人以103年12月30日金管保財字第10302149630號函（下稱103年12月30日核定函）核准之，區分為「103年至104年」及「105年至107年」二階段，第一階段即「103年至104年」之改善期間，「主要方案」為103年12月底辦理現金增資2億元，及於104年12月底前辦理臺中交六用地資產作價增資37.79億元；「替代方案」則為103年12月底辦理現金增資2億元、104年9月底辦理現金增資3億元，如臺中交六用地資產作價增資無法如期於104年底前完成時，則採臺中霧峰土地資產作價增資12.3億元，規劃於104年12月底前辦理。然朝陽人壽就主要方案或替代方案內容，除103年12月底現金增資2億元部分外，其餘均未完成，該公司顯未能依被上訴人規定之期限完成增資、財務業務改善計畫。另朝陽人壽104年12月底自結之淨值為負22億元，已達保險法143條之4第2項第4款所稱資本嚴重不足等級，被上訴人以原處分自105年1月26日下午5時30分起予以接管，並委託保險安定基金為接管人，組成接管小組，接管期限以2年為原則，經核尚無不合。㈡依據被上訴人103年12月30日核定函之內容，該公司如採替代方案，需於104年9月底辦理3億元現金增資，並於104年底前辦理臺中霧峰土地資產作價增資使資本適足率至少達50％，於該103年12月30日核定函說明5，已明文要求朝陽人壽就替代方案臺中霧峰土地資產作價增資案，應委託大型績效卓著之會計師事務所就案關土地鑑價報告出具評估意見。朝陽人壽雖已於103年12月底辦理現金增資2億元完畢，但若依原核定計畫使資本適足率至少達50％，尚需提高增資金額為22.2億元，因朝陽人壽104年7月7日(104)朝壽財股字第07051號函所檢送之該公司「104年7月20日第8屆『第18次董事臨時』會開會通知及議程」內容中，並無依被上訴人103年12月30日核定函之改善計畫，檢具文件辦理臺中交六用地資產作價增資，亦未依所提臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案2件專案投資之計畫期程，提報董事會討論並檢具資料向被上訴人申請辦理，該董事會議程顯示朝陽人壽並未依改善計畫第一階段之「主要方案」辦理，被上訴人104年7月17日回函中，故而請朝陽人壽於同年7月31日前重新提出經董事會通過之有效改善財務、業務狀況具體計畫到會核定，但並未宣告原核定改善計畫失效，更未阻止朝陽人壽依原核定計畫履行。嗣朝陽人壽果主張仍以被上訴人103年12月30日核定函之改善計畫為執行內容，並稱刻正依原核准改善計畫時程辦理，將於104 年9月底前完成現金增資3億元，且朝104年底完成（臺中霧峰土地）資產作價增資使RBC達50％之目標辦理，根本未理會被上訴人104年7月17日函之建議。其後朝陽人壽並提報104年9月10日第8屆「第19次董事臨時會」通過私募現金增資3億元、臺中霧峰土地資產作價增資15.5億元，以及調整原核定改善計畫內納入新增處分其他不動產及專案運用投資案等。可見被上訴人104年7月17日回函只是建議性質，並未否決被上訴人103年12月30日核定函，亦未阻礙朝陽人壽依原計畫執行，嗣後被上訴人104年9月25日函復請朝陽人壽確實依原核定計畫之期程辦理。朝陽人壽果亦陳報依改善計畫第一階段之替代方案辦理，難謂被上訴人104年7月17日函有何違反誠信原則、信賴保護原則。㈢嗣因朝陽人壽並未將其第8 屆「第19次董事臨時會」通過調整之財務業務改善計畫提報給被上訴人，甚且於104年9月23日再度函告被上訴人展延3 億現金增資時程，與朝陽人壽104年9月10日第8屆「第19次董事臨時會」決議不符，且亦再未提董事會討論，被上訴人因而於104年9月25日函復礙難同意展延3億現金增資以及請該公司確實依原核定計畫之期程辦理。資誠聯合會計師事務所有關不動產估價報告會計師覆核意見，就鑑定價格正確性並未為評估，不符合被上訴人103年12月30日核定函說明5明示「案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見」之要求，故被上訴人於104年1月20日回函主旨雖載明「准予備查」字樣，但作價增資仍有後續申請文件，該「准予備查」字樣並不表示被上訴人就作價增資案「已經同意」且「不得再就土地鑑價報告要求會計師事務所出具評估意見」。參照公開發行公司取得或處分資產處理準則第9條第1項第3款、公開發行公司辦理私募有價證券應注意事項第4點第㈠款第1目及第2點第㈦款等規定，加上臺中市霧峰區朝陽科技大學之後山素地價格不易評估，以該土地出資抵充做為公司資本，有必要確保辦理資產作價增資時之資本充足性、確實性及收益性，故被上訴人仍依103 年12月30日核定函說明5，要求委由大型績效卓著之會計師事務所就臺中霧峰土地資產鑑價報告出具評估意見，以確保資產抵充公司資本數額之合理性，難謂係不合理之要求，亦難謂無法律上依據。縱使國內四大會計師事務所未就臺中霧峰土地之鑑定價格合理性背書，被上訴人承辦人也只於電話中表示「沒有意見」，並沒有因此致使上訴人及朝陽人壽無法依原計畫執行。從而迄104年底朝陽人壽未依原改善計畫及董事會決議完成替代方案第一階段中3億元之現金增資部分，亦未檢附替代方案臺中霧峰土地資產作價增資之相關文件及會計師複核意見等，向被上訴人提出作價申請，實難謂可歸責被上訴人之原因。㈣104年2月4日公布修正保險法143條之4及第149條規定之修正目的（以上2條文係自105年1月1日施行）在於使資本嚴重不足之業者儘速退場，若修正後保險法第149條第3項第1款實施前，保險公司已有「未於期限內完成增資及財務業務改善計畫，致有不能支付其債務，或無法履行契約責任之虞」之事實，已符合修正前保險法第149條之接管條件，則保險法修正後此之事實既依然存在，接管條件亦未變更，已完成之構成要件事實，於新法即可延用，並無法律溯及既往之問題。若被上訴人必須「另定期限命問題保險業完成增資、財務或業務改善計畫或合併，如無法於期限內完成者，被上訴人始得依據修正後保險法第149條第3項第1款規定予以接管」，則資本適足率資本嚴重不足之保險業將因保險法之修正而獲得額外延長增資期限之利益，顯與立法目的相悖，被上訴人104年6月4日金管保財字第10402503111號函（下稱104年6月4日函）核與立法目的相符，自未違反法律保留原則，亦未違反法律禁止溯及既往原則。另依中央法規標準法第18條規定，朝陽人壽若適用修正前保險法較為有利者，固應適用舊法規，但朝陽人壽於94年度資本適足率為百分之121，自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，且未依限於104年12月31日完成增資、財務或業務計畫，已符合修正前保險法前揭之接管要件，於新法實施後其資本適足率並未增加，新法之接管條件亦未更加嚴格，朝陽人壽無論適用新舊法規均已符合接管要件，自應適用新法，故於新法第149條第3項第1 款105年1月1日施行時，既然朝陽人壽增資、財務或業務計畫之期限已經屆滿，被上訴人自該期限屆滿日（104年12月 31日）之次日起90日內即105年1月26日為接管處分，自無違誤。㈤朝陽人壽94年度資本適足率為百分之121，自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22 億元，其資本適足率嚴重不足已非一朝一夕，本次即使辦理替代方案以臺中霧峰土地資產作價增資15.5億元加計原定現金增資3億元，仍不足達成「104年底資本適足率至少達50％」之原核定計畫，且朝陽人壽第8屆第18次董事臨時會開會通知及議程內容中，並無主要方案（檢具文件辦理臺中交六用地資產作價增資，亦未依所提臺中太平產業園區開發案及桃園RCA土地案2件專案投資）之計畫期程，其雖稱刻正依原改善計畫時程辦理替代方案，但亦未將其第8屆「第19次董事臨時會」通過調整之財務業務改善計畫提報予被上訴人，甚且於104年9月23日再度函告被上訴人展延3億現金增資時程與該公司104年9月10日第8屆「第19次董事臨時會」決議不符，且亦再未提董事會討論，客觀上其已未於104年12月 31日前完成資本適足率至少達50％之原核定計畫，縱使朝陽人壽大股東富有國際開發股份有限公司（下稱富有公司）有增資朝陽人壽之規劃，並提出「預計取得朝陽人壽保險股份有限公司已發行有表決權股份總數超過百分之50申請書」等書件，但該申請書尚非朝陽人壽向被上訴人提報之新財務業務改善計畫，且該申請書之內容，未就各階段增資完整提出具體完成時程，亦未檢具完整文件，無從認定資金來源是否符合我國法令規定，亦無法認定其未來能否因應增資需求，被上訴人已以105年1月25日函復說明該增資可行性難以確認，自不能要求被上訴人無限期地等待朝陽人壽增資，是朝陽人壽迄104年底均未完成原計畫已定之增資事項，被上訴人依保險法第149條第3項第1款規定予以接管，即未違反誠信原則。㈥監管目的在於監督及輔導保險業者之財務業務執行狀況，被上訴人若為監管處分，無法解決朝陽人壽自96年久來增資不足之問題，而停業清理或命令解散處分勢必使長期保障性之人身保險契約無法存續，對保戶權益不周，監管、停業清理或命令解散處分顯均非對保戶最有利之作法，反觀接管處分之接管人則可依保險法第149條之2第2項規定，於取得主管機關許可後，辦理增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事宜，顯然較易補足朝陽人壽淨值缺口、資本適足率不足並進而保障保戶權益，被上訴人所為之接管處分，難謂違反比例原則。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。四、本院查： (一)104年2月4日修正公布，自105年1月1日施行之保險法第143 條之4規定：「（第1項）保險業自有資本與風險資本之比率（以下簡稱資本適足率），不得低於200％；必要時，主管機關得參照國際標準調整比率。（第2項）前項資本適足率劃分為下列等級：資本適足。資本不足。資本顯著不足。資本嚴重不足。（第3項）前項第1款所稱資本適足，指資本適足率達第1項所定之最低比率；前項第4款所稱資本嚴重不足，指資本適足率低於50％或保險業淨值低於零。（第4項）第1項所定自有資本與風險資本之範圍、計算方法、管理、第2項第2款、第3款資本適足率等級之劃分及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」修正理由為「經參酌美國Risk-Based Capital for Insurers Model Act（RBCModel Act）所定保險監理官對問題保險公司採取之風險基礎資本制度下之即時改正行動（Prompt Corrective Action）啟動時點相關規範，及參考銀行法第44條規定，爰於第1 項定明有關資本適足率之規定，並增訂第2項規定，依資本適足率劃分其等級。為使資本適足之標準有明確定義，且主管機關對資本嚴重不足之保險業，須採行退出市場機制，對保險業經營者之權益影響重大，有定義資本嚴重不足之必要，爰增訂第3項定明資本適足及資本嚴重不足之定義。另以保險業資本適足率中自有資本之計算項目，除淨值外，尚含括保險業所發行之具資本性質債券等其他項目，故保險業淨值為負者，其資本適足率仍有未達資本嚴重不足認定標準之可能情況，考量保險業淨值為負者，其財務清償能力已嚴重不足，實有必要對其採行必要之退場處理措施，爰將保險業淨值低於零者，併列為第3項所稱資本嚴重不足之範疇。 ……」同前時間修正公布及施行之第149條第3項第1款、第2款及第5項規定：「……（第3項）主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。前款情形以外之財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定。若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有前述情事之虞者，主管機關得依情節之輕重，為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。……（第5項）依第3項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及第143條之3安定基金辦理事項時，安定基金應配合辦理。……」修正理由為「……保險業於淨值為負或資本適足率低於50％列為資本嚴重不足者，明顯存在不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之情事，若未於主管機關規定期限內完成增資、其他財務或業務改善計畫或合併者，將使其被保險人權益或金融市場安定面臨更為不利之影響，爰有必要由主管機關儘速作成接管、勒令停業清理或命令解散等處分，以避免上開不利影響之情事持續惡化，爰配合第143條之4、第143條之5及第143條之6，於第3項第1款增訂保險業資本適足率列入嚴重不足之立即糾正措施。依照過去問題保險業退場之實務經驗，保險業資本適足率等級為嚴重不足以外之財務或業務狀況顯著惡化之情形，於財務面，可能包括準備金重大提列不足、資產跌價損失提列不足、不法不當資金運用衍生之重大虧損或發生嚴重流動性風險等；於業務面，則可能包括保單定價錯誤、虛賣保單、不當招攬及核保理賠等。上開資本適足率等級為嚴重不足以外之財務或業務狀況顯著惡化等情事，均可能因此而衍生保險業資產不足清償負債、不能支付其債務、無法履行契約責任或其他損及保戶權益之虞之情況，甚至存在引發整體金融市場之信心危機、流動性危機或系統性風險之可能。另以美國為例，Insurer Receivership Model Act（IRMA）section 207所定監理官對於保險業退場之發動條件，包括『無法滿足資本適足率以外之其他法律要求』、『故意違反法令或章程或監理官命令』、『財產狀況已經受到損害』、『不法行為將危害保險業資產，影響其清償能力』及『保險人之控制人有不誠信等可能危害保單持有人』等22項，資本適足率嚴重不足僅為該22項發動條件之一。經參考我國問題保險業退場處理經驗及上開美國監理規範，主管機關於保險業可能發生上開情事時，均有必要令保險業提出財務或業務改善計畫，以避免可能情事持續惡化或發生，並得對損益、淨值仍呈現加速惡化或經輔導仍未改善之保險業，及基於維護市場秩序或被保險人權益等考量，視其情節輕重，對其採取監管、接管、勒令停業清理或命令解散等處分，爰將原條文第3項除國內外重大事件顯著影響金融市場以外之規定酌修文字後，移列為第3項第2款規定。……」第149條之1規定：「（第1 項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。（第2項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。接管人執行職務，不適用行政執行法第17條及稅捐稽徵法第24條第3項規定。（第3項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。……」第149條之3第1項規定：「監管、接管之期限，由主管機關定之。在監管、接管期間，監管、接管原因消失時，監管人、接管人應報請主管機關終止監管、接管。」 (二)次按所謂法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果；是若立法者設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，適用於過去發生並完結之事件者，即違反法律不溯既往原則。至於繼續之法律事實進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續之法律事實一旦終結，原則上即應適用修正生效之新法，此種情形，並非對於過去已經終結之事實，適用終結後生效之新法，而是在繼續之法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去之構成要件事實，亦即倘該法律事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，則無法律效力溯及既往，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。 (三)查朝陽人壽94年度資本適足率為121％（保險法第143條之4 規定保險業自有資本與風險資本之比率（即資本適足率）不得低於200％），自96年度起之各年度資本適足率均為負值，104年度淨值下降為負22億元，其103年6月23日所提報原財務業務改善計畫，業經被上訴人以103年12月30日函核定，區分為「103年至104年」及「105年至107年」二階段，第一階段即「103年至104年」之改善期間，「主要方案」為103年12月底辦理現金增資2億元，及於104年12月底前辦理臺中交六用地資產作價增資37.79億元；「替代方案」則為103年12月底辦理現金增資2億元、104年9月底辦理現金增資3億元，如臺中交六用地資產作價增資無法如期於104年底前完成時，則採臺中霧峰土地作價增資12.3億元，規劃於104年 12月底前辦理。然朝陽人壽就上開主要方案或替代方案內容，除103年12月底現金增資2億元部分外，其餘均未完成，該公司顯未能依被上訴人規定之期限完成增資、財務業務改善計畫。另朝陽人壽104年12月底自結之淨值為負22億元，已達保險法第143條之4第2項第4款所稱「資本嚴重不足」等級等情，為原判決依法認定之事實。上訴人主張被上訴人以不相干之方案及毫無依據之指摘而阻擾上訴人及朝陽人壽繼續替代方案完成財務、業務改善及增資計畫、朝陽人壽未能依期限（104年12月31日）完成財務、業務改善及增資計畫係可歸責於被上訴人云云，惟關於此部分上訴人主張不可採之理由，業經原判決詳為論述，並說明其認定理由及依據，經核於法無違。次查依被上訴人103年12月30日核定函載「主旨：所報『資本適足率達法定標準之整體性財務、業務改善及增資計畫乙案，准予照辦，並請依說明二至八辦理，……。說明：……按本會103年7月21日金管保財字第10302506611號令第2點規定，有關本會103年6月4日以金管保財字第 10302052330號函命貴公司提報經董事會通過之旨揭計畫亦屬103年6月6日修正生效後保險法第149條第3項所稱之財務或業務改善計畫。本會指定自104年起每年度12月31日為旨揭財務業務改善計畫之檢視日，如貴公司各年度淨值較前一年底淨值惡化且未於本會所定期限完成增資補足，則本會將依保險法令採取必要之處置。另本會納入立即糾正措施之保險法修正草案業已送立法院審查，如經通過公布生效，貴公司如有資本嚴重不足情形，本會仍得依該修正後之保險法採取適當有效措施以維護保戶權益。……有關臺中交六用地資產作價增資乙節，請貴公司積極促請大股東加速處理相關法律訴訟問題，並於確實增資人為土地所有權人時，依本會101年12月5日金管保財字第10102517020號函重行檢具資產作價增資相關文件報會審查。有關臺中交六用地資產作價替代方案臺中霧峰土地資產作價增資乙節，案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見，……有關前開2項資產作價增資作業，請貴公司依本會100年9月6日邀公司負責人會談臺中交六用地資產作價增資之會議所示『以私募方式資產作價增資應遵循事項」主要原則辦理……有關臺中大平產業園區開發案及桃園RCA 土地開發案乙節，請貴公司儘速於今（103）年底前完成現金增資，……」等語（參見原審卷1第30～32頁）。原判決敘明依據被上訴人103年12月30日核定朝陽人壽改善計畫之內容（參見原審卷1第399～426頁），以朝陽人壽如採替代方案，需於104年9月底辦理3億元現金增資，並於104年底前辦理臺中霧峰土地資產作價增資使資本適足率至少達50％，於該103年12月30日核定函說明5所載，可知被上訴人於103 年12月30日核定朝陽人壽改善計畫之初，即已明文要求朝陽人壽就替代方案臺中霧峰土地資產作價增資案，應委託大型績效卓著之會計師事務所就案關土地鑑價報告出具評估意見，並無不合。又替代方案臺中霧峰土地資產作價增資部分，資誠聯合會計師事務所有關不動產估價報告會計師覆核意見表示「有關上述鑑價報告……本會計師不表示意見。」「本會計師……對上述臺中霧峰土地之價格是否允當不提供任何程度之確信」（參見原審卷1第195頁），就鑑定價格正確性並未為評估，此不符合被上訴人103年12月30日核定函說明5所示「案關土地鑑價報告請貴公司仍應委託大型績效卓著之會計師事務所出具評估意見」之要求，則原審因而認被上訴人於104年1月20日回函雖載有「准予備查」字樣，但以作價增資仍有後續申請文件，該「准予備查」字樣並不表示被上訴人就作價增資案「已經同意」且「不得再就土地鑑價報告要求會計師事務所出具評估意見」，又參照公開發行公司取得或處分資產處理準則第9條第1項第3款、公開發行公司辦理私募有價證券應注意事項第4點第㈠款第1目及第2點第㈦款等規定，可認被上訴人以103年12月30日核定函說明文，要求朝陽人壽委由大型績效卓著之會計師事務所就臺中霧峰土地資產鑑價報告出具評估意見，以確保資產抵充公司資本數額之合理性，並無不合，難謂係不合理要求，亦難謂無法律上依據等情，業據原判決依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則或經驗法則。茲因上揭有關土地鑑價部分，攸關出資抵充作為公司資本，有必要確保辦理資產作價增資時之資本充足性、確實性及收益性，故關於該鑑價評估，被上訴人前揭要求，尚屬合理。上訴意旨猶指摘原判決此部分違反經驗法則與論理法則，並有判決不適用行政程序法第4條及第8條之違誤云云，核係一己主觀意見，委不足採。 (四)次查依保險法第149條第3項規定之修正理由，可知係為使保險業於淨值為負或資本適足率低於50％列為資本嚴重不足者，明顯存在不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之情事，若未於主管機關規定期限內完成增資、其他財務或業務改善計畫或合併者，將使其被保險人權益或金融市場安定面臨更為不利之影響，故認有必要由主管機關儘速作成接管、勒令停業清理或命令解散等處分，以避免上開不利影響之情事持續惡化，故增訂保險業資本適足率列入嚴重不足之立即糾正措施。參諸前開規定自105年1月1日施行，即以該規定公布施行後之違反者為適用對象，而本件原處分所為對朝陽人壽為接管處分之時間為105年1月26日，自無溯及適用之問題。至104年2月4日修正前之保險法第149條第3項固規定：「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定，除因國內外重大事件顯著影響金融市場之系統因素所致外，若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞者，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：監管。接管。勒令停業清理。命令解散。」而修正後之149條第3項第1款則規定「資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務改或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起至90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」此規定之修正理由業已說明如上。故原判決以按修正後保險法第149條之立法理由之明示，104年2月4日公布修正保險法第143條之4 （區分資本適足率等級）、第149條（資本適足率嚴重不足之接管）之修正目的，在於使資本嚴重不足之業者儘速退場，以避免前揭不利影響持續惡化，若修正後保險法第149條第3項第1款實施前，保險公司已有「未於期限內完成增資及財務業務改善計畫，致有不能支付其債務，或無法履行契約之虞」之事實，則該已完成並持續之事實，於新法予以延用之法律見解，自無不合。且依修正前保險法第149條第3項規定：「……若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致有不能支付其債務或無法履行契約責任之虞者，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：監管。接管。勒令停業清理。命令解散。」以觀，亦有主管機關得依保險業者相關情形之情節輕重，為上揭「監管」、「接管」、「勒令停業清理」、「命令解散」等處分，故依修正前保險法第149條第3項規定，亦得由主管機關衡酌該保險業者之實情，就上揭不同處分予以裁量。而所得為之處分，亦有「接管處分」，則上訴人對其如未依核定完成改善處分，在修法前依其情節可能遭被上訴人為「接管處分」亦可得預見，故此亦無牴觸信賴保護原則之問題。是上開主管機關核定限期改善計畫，上訴人於新法實施後，既仍有未依原核定計畫改善之事實，故該事實持續存在，被上訴人援引該事實，為適用新修正保險法第149條第3項第1款規定之前提，自無不合，並無溯及既往之問題。又有關被上訴人104年6月4 日函示「……依據保險法第149條第3項規定辦理。105 年1月1日保險法第149條修正施行前，保險業因資本適足率等級為嚴重不足，經主管機關規定期限要求其或其負責人完成且尚未終止或完成期限未屆至之增資、財務或業務改善計畫，亦屬修正施行後保險法第149條第3項第1款所稱之主管機關規定期限完成之增資、財務或業務改善計畫。……」核係解釋性行政規則，依行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰……為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」可知，行政程序法第159條第2項第2 款所定為協助下級機關或屬官統一解釋法令之解釋性行政規則，由於其屬上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定（司法院釋字第287號解釋參照），其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容而定，且係闡明法令原意解釋，該解釋性行政規則並不具創設性，是該解釋性行政規則乃透過解釋之方式，將法律予以具體化，以闡釋或補充其意涵。查其意旨並無違反保險法第149條第3項第1款規範意旨，原判決因認該函與立法目的相符，並未違反法律保留原則之論述，亦無不合。上訴意旨主張被上訴人104年6月4日函性質係被上訴人擅自發布之職權命令，非僅為執行法律之補充性、細節性、技術性規定，更非對人民權益僅生不便或輕微影響，應由法律加以規定，據以指摘原判決有適用法規不當及判決不備理由之違法云云，核屬其歧異之法律意見，亦難認可採。至原判決誤引中央法規標準法第18條規定予以說明部分，固有未洽，惟與本件結論並不生影響，自難認有適用法規不當之違誤。 (五)又本件係依保險法第149條第3項第1款規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關就該規定為處分時，得就其情節，選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，而於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據。且查，本件被上訴人係依保險法第149條第3項第1款規定予朝陽人壽為「接管處分」，查依前揭規定觀之，接管處分相較於同款規定之「勒令停業清理」或「命令解散」處分，已屬較輕之處分，亦難認原處分違反比例原則。又該款規定並無所謂「監管處分」，原判決就「監管處分」之論述，乃屬贅論。又原判決敘明依卷內證據資料顯示，朝陽人壽客觀上已未於104年12 月31日前完成資本適足率至少達50％之原核定計畫，縱使朝陽人壽大股東富有公司有增資朝陽人壽之規劃，惟因無從認定資金來源是否符合我國法令，亦無法認定其未來能否因應增資需求，經被上訴人以105年1月25日函復說明該增資可行性難以確認，是朝陽人壽既一再因增資不足，迄104年底均未完成原計畫已定之增資事項，故其未依被上訴人規定期限完成增資及財務業務改善計畫之事實明確；又人身保險多屬長期性保障契約，朝陽人壽已失去清償風險能力，無法確保保戶之權益，朝陽人壽始終未能補足所虧損之淨值缺口或法定應增資之金額，甚至連50％資本適足率均無法達成，故為被上訴人所為接管處分於法並無不合，亦與比例原則無違之論述，並無違誤。上訴意旨主張朝陽人壽接管人保險安定基金已於106年1月16日上午將朝陽人壽之部分資產及負債，以賠付2億元標售予南山人壽，本件已無資本適足率嚴重問題存在乙節，核係本件原處分之後，接管人所為之處置，核與原處分之適法性無涉，上訴意旨據以指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違誤，自屬其誤解。另上訴人主張被上訴人就有關宏泰人壽保險股份有限公司資產作價增資案，所為處理與朝陽人壽有差別待遇之情云云，惟上訴人就情形並非相同之不同個案，據以指摘原處分違反平等原則及行政自我約束原則，進而指摘原判決理由不備及適用法規不當云云，亦難認為有理由。 (六)本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定的事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文。上訴人依法不得提出新事實及新證據，是上訴人於本件上訴後，始提出臺灣臺中地方法院檢察署檢察官106年度偵字第32036號不起訴處分書、臺灣高等法院臺中分院檢察署107年度上聲議字第640號處分書及臺灣臺中地方法院106年度重訴字第72號民事判決等件，即屬於法不合，本院無從審究，併此敘明。(七)綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在第一審之訴，尚無違誤。上訴人其餘就原審取捨證據、認定事實之職權行使之指摘其為不當，均難認有理由。是以原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　4　　月　　25　　日最高行政法院第二庭審判長法官　吳　東　都法官　胡　方　新法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　陳　秀　媖以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　4　　月　　26　　日書記官　蔡　健　忠

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第213號

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