108年度判字第328號｜行政：保險法｜裁判日期：108 年 07 月 05 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第328號上訴人　栗志中訴訟代理人　張睿文　律師被上訴人　金融監督管理委員會代　表　人　顧立雄訴訟代理人　談虎　律師楊智全　律師劉純斌上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國107年1月18日臺北高等行政法院106年度訴字第681號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人以朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽公司）資本適足率等級為嚴重不足，且未依被上訴人規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，於民國105年1月26日以金管保財字第10502501262號函（下稱105年1月26日函）該公司，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，自同日下午5時30分起予以接管，委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，並以上訴人於最近3年內曾擔任該公司董事長，依保險法第149條之6規定，於同日以金管保財字第1050250126F號函通知上訴人，自105年1月26日下午5時30分起至105年4月25日止，限制其財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境，並諭知被上訴人認有必要時得予延長限制期間，另副知相關機關（下稱第1次限制處分），嗣分別於105年4月25日以金管保財字第10502502001號函（下稱第2次限制處分）、105年7月22日以金管保財字第10502503401號函（下稱第3次限制處分）上訴人，續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境至105年7月25日、105 年10月25日止，繼以105年10月21日金管保財字第10502504381號函（下稱原處分），自105年10月26日起至106年1月25 日止，續予限制上訴人之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：㈠上訴人自99年1月19日起擔任興農人壽保險股份有限公司（下稱興農人壽公司）董事長，嗣興農人壽公司更名為朝陽人壽公司，至105年1月26日朝陽人壽公司被保險安定基金接管前，均在被上訴人所屬保險局之嚴密監督下，自無從事不法行為之可能，上訴人既未有重大違法嫌疑，亦無逃亡之虞，更無未履行之行政法上義務，是被上訴人對上訴人續予限制出境之處分，自屬違法。況被上訴人作成原處分前，並未依法通知上訴人陳述意見，原處分亦未記載具體理由，違反行政處分應附記理由之規定。㈡被上訴人自105年1月26日起至106年1月25日止，已限制上訴人財產為移轉、交付、或設定他項權利以及限制出境等達1年之久，惟接管人並未查出上訴人應負損害賠償責任，被上訴人未敘明理由而持續限制上訴人出境及財產處分，顯已違反正當法律程序及明確性原則。又接管人已對上訴人提起民事訴訟，而已選擇侵害較小之手段，是原處分已顯無實益而違反比例原則之必要性要件。㈢稅捐稽徵法第24條第3項及限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法第2條第1項規定，限制出境係以納稅義務人逾法定期限尚未繳納應納稅捐為要件，保險法第149條之6規定之「違法嫌疑」，應參酌刑事訴訟法第101條第1項及稅捐稽徵法第24條之要件，始能保障限制出境處分相對人之權益。㈣朝陽人壽公司之董事皆同受被上訴人限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境處分，且在上開民事訴訟皆列為被告，至106年4月20日被上訴人已解除江文國及其他董事之限制出境，惟對上訴人仍未附理由續以限制出境，顯係濫權恣意。㈤安侯建業聯合會計師事務所（下稱安侯建業事務所）不具有法律專業，顯非適格之法律查核單位，卻於105年3月19日出具朝陽人壽公司「經營管理階層之財務、法律查核及分析報告」（下稱查核報告），該查核報告關於法律意見之部分是否正確，要非無疑。被上訴人依據接管人委託安侯建業事務所出具之查核報告作為原處分之依據，未進行相關事證之調查，未給上訴人陳述意見之機會，堪認具有重大明顯之瑕疵，亦違反明確性原則等語，求為判決確認原處分違法。三、被上訴人則以：㈠保險法第149條之6係於90年7月9日新增，屬緊急性之保全處分，其立法目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員移轉財產或有逃匿之虞，以維護保戶及公司債權人之權益。被上訴人於105年1月26日對朝陽人壽公司為接管處分時，上訴人係朝陽人壽公司之董事長，依據保險法第7條及公司法第8條規定，為朝陽人壽公司負責人，故被上訴人依保險法第149條之6規定，得限制上訴人財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境。㈡原處分記載內容及理由甚為明確，已足供上訴人遵循或提起行政救濟，並無上訴人指摘有違反明確性原則之情事。㈢接管人依查核報告及法律責任評估，發現上訴人及訴外人林明智等人於執行職務時，涉有損害朝陽人壽公司權益等情事，包括就朝陽人壽公司辦理「台中市整體開發地區單元二開發計畫共同投資案」時，使朝陽人壽公司於100年12月31日與台中市黎明自辦市地重劃區重劃會（下稱黎明重劃會）及富有土地開發股份有限公司（下稱富有公司）另行簽訂協議書，拋棄原可獲得按出資比例分配之抵費地或出售抵費地所得價金之投資回饋利益等，爰對上訴人等人提起民事訴訟及刑事告發，於上訴人之民、刑事責任未經釐清確定前，為避免上訴人有未能配合調查或逃匿脫產之虞，被上訴人以原處分延續限制上訴人財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境，乃屬必要。是被上訴人作成原處分之理由，係因上訴人所涉民、刑事訴訟及相關保全措施程序仍在進行，至於查核報告並非被上訴人作成原處分之依據，無法以此認定原處分違反明確性原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人於朝陽人壽公司被接管最近3年內均擔任該公司董事長，且朝陽人壽公司財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被上訴人自接管處分後，先後於105年1月26日、105年4月25日、105年7月22日，乃至於105年10月21日以原處分續為上訴人禁止處分財產及限制出境，以利於接管人執行職務，衡情並非無據。㈡自被上訴人接管處分後，接管人即委由安侯建業事務所對朝陽人壽公司進行實地查核，並依查核發現上訴人疑涉不法情事，於105年6月27日代表朝陽人壽公司對上訴人提起保險法第168條之2第1項特別背信等罪之刑事告發。另因朝陽人壽公司辦理「台中市整體開發地區單元二開發計畫共同投資案」，原於97年6月20日與黎明重劃會及富有公司簽訂單元二開發計畫共同投資契約書，約定朝陽人壽公司可於第1次撥款日起第42個月內，先行取回新臺幣（下同）10億元之投資本金及9億元之最低保證獲利，並可於合約存續期間屆滿時，按出資比例分得抵費地或出售抵費地之價金。上訴人及訴外人蔡明隆等人卻使朝陽人壽公司於100年12月31日與黎明重劃會及富有公司另行簽訂協議書，致朝陽人壽公司於取得19億元後，無法再依前述共同投資契約書之約定，獲得按出資比例分配之抵費地或出售抵費地所得價金之投資回饋，顯使朝陽人壽公司拋棄原可獲得之投資利益，損害朝陽人壽公司權益，故接管人於106年1月20日代表朝陽人壽公司對上訴人提起民事損害賠償訴訟，現由臺灣臺中地方法院以106年度重訴字第72號審理中。因接管人對上訴人為刑事訴追及民事求償訴訟程序仍在進行中，在釐清上訴人相關法律責任及完成保全措施前，為達前開防止保險業負責人移轉財產或逃匿，以維護保戶及公司債權人之權益等行政目的，即有繼續對上訴人為保全及限制出境等處分之必要。㈢原處分主旨欄及說明欄已明確指出限制上訴人財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之旨，及據為上開處分之事實及理由，難謂有違反行政行為明確性之違法情事。又原處分已慮及上訴人基本生活所需，而允許上訴人就其存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被上訴人同意後，於累積提領總額不超過300萬元額度內提領，另限制出境亦非全面禁止，於上訴人基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，確有暫時出境之必要時，得個案向被上訴人申請核准出境，已先衡酌特殊情況並保留適當彈性，顯已採取對上訴人權益損害最少之方法，亦無違反比例原則。㈣上訴人就第1次限制處分並未提起訴願及行政訴訟而確定在案，原處分係本於接管處分及第1次限制處分，暨接管人依辦理朝陽人壽公司實地查核結果對上訴人所涉不法情事進行民、刑事訴追等基礎事實作成，此基礎事實於客觀上已明白確認，且係延續第1次限制處分為避免受處分人隱匿、移轉財產或潛逃出境之目的，故依行政程序法第103條第5款及第8款規定，被上訴人就原處分未給予上訴人陳述意見之機會，於法亦屬有據等語，判決駁回上訴人之訴。五、本院按：㈠按保險法第7條規定：「本法所稱保險業負責人，指依公司法或合作社法應負責之人。」第12條規定：「本法所稱主管機關為金融監督管理委員會。……」第149條第3項規定：「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。二、前款情形以外之財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定。若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有前述情事之虞者，主管機關得依情節之輕重，為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」第149條之1第1項、第2項規定：「（第1項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。……（第2項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。……」第149條之6規定：「保險業經主管機關依第149條第3項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」核保險法第149條之6立法理由揭示：「為防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，爰參考關稅法第25條之1及稅捐稽徵法第24 條，規定主管機關得通知有關機關或機構就保險業及其負責人或有違法嫌疑職員之財產禁止其移轉、交付或設定他項權利，並函請入出境許可之機關限制其出境。」是以保險業如因無法健全經營，而經主管機關依第149條第3項規定派員接管時，為落實公司治理制度，防止保險業負責人有違反忠實及善良管理人注意義務之情事時，藉由移轉財產或逃匿以規避其民、刑事責任，並保障股東、保戶及利害關係人之權益，法律乃賦予主管機關得對於保險業負責人禁止其財產為移轉、交付、設定他項權利，並限制其出境等保全措施，以為必要之行政管制，核其處分之性質並非裁罰性不利處分，故主管機關為上開不利處分時，並不以該負責人有違反行政法上義務為要件。㈡經查，上訴人於最近3年內為朝陽人壽公司之董事，朝陽人壽公司經被上訴人以105年1月26日函通知自該日下午5時30 分起被接管，被上訴人並委託保險安定基金為接管人，又保險安定基金接管朝陽人壽公司後，即委聘安侯建業事務所就朝陽人壽公司進行實地查核，經該會計師事務所查核發現上訴人於100年12月31日使朝陽人壽公司與黎明重劃會及富有公司另簽訂協議書，拋棄朝陽人壽公司在97年6月20日與黎明重劃會及富有公司簽訂投資協議所可取得之投資利益，損害朝陽人壽公司利益，接管人乃於105年6月27日代表朝陽人壽公司向臺灣臺中地方檢察署對上訴人提出違反保險法第168條之2第1項背信罪之刑事告發，嗣於105年7月7日復補呈刑事補充告訴理由狀表明告訴之旨，再於106年1月20日代表朝陽人壽公司向臺灣臺中地方法院對上訴人提起民事損害賠償訴訟等情，為原判決確定之事實，是原判決以：被上訴人以接管人就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現上訴人有涉及法律責任之情事為由，乃依保險法第149條之6規定，以原處分禁止上訴人自105年10月26日起至106年1月25日止為財產移轉、交付或設定他項權利及限制其出境，核屬必要之保全手段，用以達成防止保險業負責人移轉財產或逃匿，以維護保戶及公司債權人之權益等行政目的等情，依上述規定及說明，於法並無違誤。㈢公司法第8條第1項規定：「本法所稱公司負責人：在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。」第27條第1項、第2項規定：「（第1項）政府或法人為股東時，得當選為董事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。（第2項）政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人。代表人有數人時，得分別當選，但不得同時當選或擔任董事及監察人。」第208條第3項規定：「董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司。……」是法人股東得依公司法第27條第1項規定，當選為公司董事或監察人，並指定自然人代表行使職務，亦可推派代表人，由該代表人以個人名義依同法條第2項規定，當選為董事或監察人。經查，依上訴人於原審所提出之104年4月30日朝陽人壽公司董事、監察人姓名、任期及持有股份一覽表所示，朝陽人壽公司於102年6月27日所選任董事，除獨立董事外，其餘6席董事即上訴人、蔡明隆、黃文毅、林麗英、江文國及林世民6人，其等所代表之法人股東均係富有國際開發股份有限公司（下稱富有國際公司），顯見富有國際公司係依公司法第27條第2項規定，指派上訴人及訴外人蔡明隆、黃文毅、林麗英、江文國、林世民6人為代表人，且渠等係以個人名義分別當選為朝陽人壽公司董事，上訴人進而當選為董事長，並對外代表朝陽人壽公司，依法即為朝陽人壽公司之負責人。上訴意旨以：富有國際公司於102年6月27日當選朝陽人壽公司董事，並按公司法第27條第1項但書規定，指派上訴人擔任富有國際公司之法人代表，代表富有國際公司行使職務，上訴人並非以其個人名義當選為朝陽人壽公司董事，被上訴人以上訴人於朝陽人壽公司受接管前擔任該公司負責人，並依該錯誤之事實而為原處分云云，即非可採。㈣所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決既已說明：以朝陽人壽公司財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被上訴人自接管處分後，即先後於105年1月26日、105年4月25日、105年7月22日為第1、2、3次限制處分，復於105年10月21日以原處分繼續對上訴人為禁止處分財產及限制出境，以利於接管人執行職務，衡情並非無據。另因接管人對上訴人為刑事訴追及民事求償等訴訟程序仍在進行中，在釐清上訴人相關法律責任及完成保全措施前，為達防止負責人移轉財產或逃匿，以維護保戶及公司債權人之權益等行政目的，即有繼續對上訴人為保全及限制出境等處分之必要。職是，被上訴人於上開期間以原處分防止有違法嫌疑之上訴人移轉財產或逃匿之必要性，且有助於維護朝陽人壽公司保戶及相關債權人權益目的之達成，原處分並慮及上訴人之基本生活所需，而允許上訴人就其存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被上訴人同意後，於累積提領總額不超過300萬元額度內提領，另關於限制出境部分，亦非全面禁止上訴人出境，於上訴人基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，確有暫時出境之必要時，係得個案向被上訴人申請核准出境，已先衡酌特殊情況並保留適當彈性，顯已採取對上訴人權益損害最少之方法，自無違反比例原則等情，而敍明其判斷之依據及得心證之理由，所述理由亦足以支持其主文，自無理由不備之情事。又本件係因接管人已代表朝陽人壽公司對上訴人進行刑事訴追及民事求償，被上訴人為維護朝陽人壽公司股東、保戶及利害關係人之權益，乃採取保全措施，而對上訴人作成原處分，並非以安侯建業事務所出具查核報告作為依據，自無調查該查核報告之必要，縱原審就此未於判決理由中加以說明，惟尚不影響於判決之結果，而與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。上訴意旨以：本件明顯係依據安侯建業事務所查核報告之結論，而對上訴人提起刑事追訴及民事求償，並作成原處分，該查核報告實為攸關本案事實關係之重要事證，上訴人於原審已具狀及當庭請求命被上訴人提出安侯建業事務所之查核報告，惟原審未予調查，且未於判決內說明其不予調查或採納之理由為何，顯然構成判決不備理由之違法云云，亦非可採。㈤綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　7　　月　　5　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　蘇嫊娟法官　蕭　惠　芳法官　高　愈　杰法官　林　欣　蓉以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　7　　月　　5　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第328號

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