最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第540號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第540號上訴人　樺棋營造股份有限公司代　表　人　蔡清良訴訟代理人　李家慶　律師蕭偉松　律師馮基源　律師被上訴人　交通部高速公路局（原名：交通部臺灣區國道新建工程局）代　表　人　趙興華訴訟代理人　孔繁琦　律師謝錦仁　律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國108年1月24日臺北高等行政法院102年度訴字第1263號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件事實概要： (一)緣上訴人參與被上訴人（原名「交通部臺灣區國道新建工程局」，民國107年2月12日與「交通部臺灣區國道高速公路局」整併為「交通部高速公路局」《即被上訴人》，下稱被上訴人）所辦理之「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」（下稱系爭工程）採購案（下稱系爭採購案），於101年3月12日第2次開標，計有3家廠商投標，第三人榮工工程股份有限公司（下稱榮工公司）以被上訴人辦理系爭採購案，上訴人投標文件不符合招標公告所定應有之橋樑工程實績，亦不符合招標公告所揭示之單次工程契約金額不低於招標公告預算之2/5，即新臺幣（下同）2,860,490,000元之規定，被上訴人卻決標予上訴人，有違行為時即裁處時政府採購法（即108年5月22日修正公布前之政府採購法，下稱採購法）第50條第1項第2款規定，經向被上訴人提出異議，被上訴人以101年3月26日國工局工字第1010003553號函之異議處理結果，維持上訴人符合系爭工程實績規定，榮工公司續向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴（案號：訴0000000號），案經工程會於同年11月16日作成申訴審議判斷書，認上訴人所出具之工程實績證明，是將兩件工程契約金額之加總，尚難認即為單次工程契約金額，核與系爭工程實績規定未合，被上訴人認定上訴人為資格符合廠商，已違反採購法第50條第1項第2款及第51條第1項規定，而撤銷原異議處理結果，其餘申訴不受理。 (二)嗣被上訴人於101年12月11日以國工局工字第1010014860號函通知上訴人撤銷決標資格，另以同日國工局工字第1010014861號函知終止系爭契約，不予發還履約保證金，並以102 年1月28日國工局工字第1020001059號函（下稱原處分）通知上訴人，擬依採購法第101條第1項第12款規定將其刊登政府採購公報。上訴人不服原處分，向被上訴人提出異議，經以102年2月21日國工局工字第1020002016號函維持原決定之異議處理結果。上訴人繼向工程會提出申訴（案號：訴0000000號），案經工程會於102年6月14日作成申訴審議判斷結果就通知將刊登政府採購公報部分申訴無理由，其餘申訴不受理。 (三)上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起撤銷訴訟，原聲明求為判決：撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。惟被上訴人刊登公報自102年7月4日生效至103年7 月3日止，原處分已執行完畢而無回復原狀之可能，上訴人遂變更訴之聲明為：確認原申訴審議判斷及原處分所為刊登政府採購公報之通知暨原異議處理結果均違法。經原審102 年度訴字第1263號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)按採購法第101條第1項明訂對於廠商有違法與重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關處理其他採購案時，於招標文件規定該案廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致採購契約被解除或終止，即該當於同條第1項第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大及符合比例原則。 (二)查系爭採購案招標公告載明公告預算金額為7,151,239,011 元，採購金額級距乃巨額金額以上；依其附加說明一、2.特定資格及投標須知15.投標就工程實績之規定，可知系爭採購案投標廠商所提出之工程實績，除須為橋樑工程外，倘為單次工程契約，其結算金額須超過2,860,490,000元，如為累計工程契約金額，則須不低於公告預算金額即7,151,239,011元。系爭採購案招標公告附加說明文字「單次工程契約」金額，即依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第5 條第1項第1款之用詞「單次契約金額」而來，且就數契約之情況亦有累計方式之規定。故系爭採購案招標公告之「單次工程契約」應指「單次契約」金額。此見「投標廠商證件審查表」中「工程實績證明文件」欄，即分「採用單次契約結算金額」及「採用累計契約結算金額」兩類亦明。上訴人主張單次工程契約金額係單次工程之契約金額云云，自非可採。 (三)上訴人於「投標廠商證件審查表」中勾選「採用單次契約結算金額」作為工程實績，並提供「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」工程結算驗收證明書作為工程實績證明。惟查高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」之工程名稱公開招標，由上訴人得標並完成簽約，所餘3個單元，高明公司另以「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程名稱，與上訴人辦理議價並完成簽約；兩者之開工日期、竣工日期、開始驗收日期皆不同，僅驗收完成日期為同日，且分別辦理驗收，分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明書，有標的名稱為高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」之工程結算驗收證明書及標的名稱為高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元新建工程」之工程結算驗收證明書及驗收紀錄可稽，足徵其確為兩個不同之工程契約，並非如上訴人主張係經追加為同一工程之情形。至於上訴人提出其簽證會計師出具之聲明書，固稱其針對上訴人就高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭」之工程，於內部會計作業上均當作一個工程製作會計表冊，雖有兩份合約書及兩份結算驗收證明書，然基於會計準則，仍屬經濟實質上同一之工程，並彙整於資產負債表上等語。惟此僅為上訴人內部會計如何表達之問題，與系爭採購案招標公告所訂定之投標廠商特定資格無涉，尚難據為有利上訴人之認定。 (四)上訴人承建高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」，係兩個獨立之工程契約，結算金額均不符合招標文件所定單次工程契約金額不低於2,860,490,000元之要求，亦無從將該2工程契約金額加總為單次工程契約之金額。再者，該2工程契約金額累計額，亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不低於公告預算金額之規定。是上訴人勾選「採用單次契約結算金額」作為工程實績，填載金額為3,030,743,252元，即有投標文件內容不符合招標文件之規定之情形。 (五)工程會為釐清上訴人所提供之投標文件是否符合投標須知規定，向高明公司函詢，該公司以101年8月13日高明字第101000124號函復略以：「說明二、旨揭兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』（即上訴人）分別於99年9月份請求本公司出具兩工程案之各別工程結算驗收證明書，以及隔（100）年6月份該公司以內部財務管控所需為由，請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書。」等語，足見上訴人於99年9月亦認該等工程為分別獨立之2工程契約，高明公司自始認其為2工程契約，縱高明公司嗣應上訴人要求而出具一紙合併之結算驗收證明書，亦無從改變其原為獨立兩個工程契約之事實。故被上訴人認上訴人刻意隱瞞高明公司於99年9月間係分別出具2份工程結算驗收證明書之事實，洵屬有據。則上訴人之投標文件（工程實績證明文件）內容不符合招標文件之規定，係於系爭採購案決標簽約後才發現，要無疑義。 (六)再查，榮工公司亦參與系爭採購案投標，其不服被上訴人審標及決標結果，提出異議，經被上訴人異議處理結果維持，提出申訴，經工程會101年11月16日訴0000000號採購申訴審議判斷將上開原異議處理結果撤銷，其餘申訴不受理。嗣被上訴人以101年12月11日國工局工字第1010014860號函撤銷上訴人就系爭採購案之決標資格。上訴人對上開工程會申訴審議判斷關於撤銷原異議處理結果部分不服，而以利害關係人身分，提起撤銷訴訟，案經原審101年度訴字第1962號判決駁回，本院103年度判字第225號判決駁回上訴而告確定。上訴人亦不服被上訴人以上開第1010014860號函撤銷其決標資格，所提異議、申訴，均未獲變更，提起行政訴訟，經原審102年度訴字第1262號判決駁回，本院104年度判字第101 號判決駁回上訴而告確定。上開2確定判決均認定，上訴人於系爭採購案投標時所出具之實績證明，與招標文件之規定不符，且上訴人未提出新訴訟資料足以推翻原判斷，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。依採購法第50條第2項規定，被上訴人於決標簽約後，發現上訴人於決標前之招標文件內容不符合招標文件之規定，得先作成撤銷決標資格之處分，再依契約性質終止契約，核無不合。 (七)是以，上訴人參與投標系爭採購案所提實績證明金額係將上開2契約合併，顯非單次工程契約而不符合招標公告「採用單次契約結算金額」之規定；上訴人請求高明公司將2契約合併出具一紙證明書，是該投標文件內容不符合招標文件之規定係可歸責於上訴人，且違約情節重大，堪以認定。從而，被上訴人依採購法第50條第2項終止系爭採購契約，及依採購法第101條第1項第12款規定通知刊登採購公報，即無不合。查兩造於101年4月23日以總價6,560,000,000元簽訂契約，於101年12月14日終止契約，其間被上訴人必須耗費金錢及人力進行工程監督，衡情撤銷決標後重新招標亦有損失，上訴人違約情節相當重大，上訴人不符合招標文件所定資格，其違規行為實已破壞政府採購之公平性，被上訴人以原處分通知上訴人將刊登政府採購公報，應屬為達到採購法之立法目的，建立良好之採購秩序，所為之合理必要手段，要與比例原則無違。 (八)依系爭採購案投標須知第10條規定，被上訴人機關人員對外表示之意見均屬個人意見，無拘束招標機關之法律效力，則有關兩造間之權利與義務，當以合約為依據。至於被上訴人機關人員與上訴人間相互口頭表示或共識，若未獲得被上訴人事前授權或事後同意，對被上訴人亦無拘束力，亦難為上訴人有利認定。 (九)末按，原審審判長於言詞辯論期日已闡明確認訴訟標的範圍之實務見解，上訴人訴訟代理人堅持：「申訴審議判斷就原處分及異議處理結果有認定，故上訴人認為申訴審議判斷亦在確認訴訟標的範圍內。」則就關於確認申訴審議判斷違法部分於法無據，訴不合法，應予駁回。 (十)綜上，被上訴人因可歸責於上訴人之事由，致終止契約，有採購法第101條第1項第12款情形，將上訴人刊登政府採購公報停權，核無違誤。上訴人請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回；關於確認申訴審議判斷違法部分則不合法，爰以較慎重之判決併予駁回，而判決駁回上訴人之訴。四、上訴意旨略謂： (一)依本院101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議及103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，可知採購法第101條第1項第12款規定之停權事由，應僅限於契約簽訂後之「違反契約義務內容」事由（即履約階段之違約事由），而不包括因廠商投標資格不符而依採購法第50條第2項規定終止或解除契約等招投標階段之事由，且該事由應係指廠商欠缺履約之意願及能力、或嚴重未履行契約所定之給付義務，並應全部可歸責於廠商。本件被上訴人既係以系爭採購案違反採購法第50條第1項第2款「投標文件內容不符合招標文件之規定」，據以依同條第2項規定終止系爭採購案契約，而非上訴人有任何違反契約義務致其終止契約之情形，是上訴人自應無採購法第101條第1項第12款規定之停權事由，故被上訴人所為不良廠商通知，於法顯有未合。再者，採購法第101條第1項第12款規定，係就廠商違反契約義務內容所為之規範，倘將該款事由任意擴張解釋，而認定包括機關依採購法第50條第2項規定以廠商有同條第1項第1款或第2款情事而終止契約之情形，有違明確性原則之要求。 (二)原審審理本案時，至少應就採購法第101條第1項第12款規定之內涵、適用範圍、被上訴人之不良廠商通知、原異議處理結果、原申訴審議判斷是否符合上開規定之要件、是否已考量情節重大與比例原則、被上訴人所為主張不可採信理由等分別予以敘明。惟原判決僅援引大量民事法院判決，說明上訴人主張不可採，然就該等判決並未援引相關內容進一步說明；或係以終止契約後被上訴人可能承受之金錢與人力損失，認定上訴人違約情節重大，且就是否符合比例原則部分幾近無論述，實已錯誤適用採購法第101條第1項第12款規定，亦有多處理由不備，而有判決當然違背法令情形。 (三)上訴人於原審分別就系爭採購案之招標、審標、簽約及履約過程，提出諸多證據，主張被上訴人確實於決標前即知悉上訴人之工程實績，並於申訴過程中多次重申上訴人之投標資格，更於上訴人履約後，表示會基於公益繼續由上訴人進行工程之施作等，足證上訴人自招標階段即信賴被上訴人所為承諾與行為，與被上訴人簽約後，更依被上訴人之多次指示與要求，戮力趕工並為各項採購及施工之安排，惟被上訴人率爾終止系爭採購案契約，實有違誠信，並構成權利濫用。原判決未察上情，顯有理由不備及判決違背法令之情形。 (四)上訴人於原審亦提出多位證人之證述，主張被上訴人在本件標案之審標時，就上訴人是否符合「單一工程契約金額」之實績認定，有明顯之疏失，更甚者於簽約前之查證，亦有明顯重大過失等。原判決僅援引系爭採購案投標須知第10條規定，率認被上訴人所屬人員對外表示之意見均屬個人意見，無拘束招標機關之法律效力，全盤否定上訴人提出之證人證詞，原審未盡調查義務，違反證據法則，導致判決理由不備，並有當然違背法令之情形等語。五、本院查： (一)按採購法第101條第1項第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」第103條第1項第2款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：……二、有第101條第7款至第14款情形……，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」第50條規定：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。……七、其他影響採購公正之違反法令行為。（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。……」 (二)由上開規定可知： 1.採購法第101條及第103條之立法目的，在於對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。 2.採購法第50條之立法目的，則在於以第1項詳列各種投標廠商於投標時影響採購公正之違反法令行為之類型，用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，並於第2項明定，決標或簽約後方發現有第1項各款情形時之處置方式，包括撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。 3.採購契約之終止事由，並不侷限於履約階段之各種法定或約定事由，亦可能基於違反採購法之規定，即有該法第50條第1項各款之一，逕依同條第2項之規定予以撤銷決標並終止契約。而對於有上開情事，即因有採購法第50條第1項各款違法情事之一，予以撤銷決標，並以此為由而予以終止契約時，自可認定係因可歸責於廠商之事由，致終止契約，而此種廠商正係採購法所欲杜絕及防範者之一。 4.決標或簽約後發現得標廠商於決標前有採購法第50條第1項各款情事之一，原則上應予以撤銷決標，如已簽約，原則上亦應終止契約或解除契約，此即公共利益追求之表現；除非於考量撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准之情形，始得例外處理。又如經考量撤銷決標不致反不符公共利益，則於已簽約之情形，自應繼續處理終結契約關係，予以解除契約或終止契約。 (三)本院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱『因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限』，或第12款所稱『因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約』，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照政府採購法第101條之立法理由）及符合比例原則。」旨在處理採購契約成立後，廠商如未依債務本旨為給付，而有延誤履約期限，或遭解除或終止契約者，關於「因可歸責於廠商之事由」要件之認定及符合比例原則之審查；非在於處理採購契約成立前，廠商於投標階段有採購法第50條第1項各款事由而遭依同條第2項終止契約之問題。上訴意旨執之以主張採購法第101條第1項第12款之事由，應僅限於履約階段云云，自非可採。 (四)又按採購法第36條規定：「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。……（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第5條第1項第1款規定：「機關辦理特殊或巨額採購，除依第2條規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件：一、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前5年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量之5分之2，或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證明。」第8條第1款規定：「採購金額在下列金額以上者，為巨額採購：一、工程採購，為新臺幣2億元。」查本件巨額採購案，上訴人參與投標所提工程實績證明文件有不符合招標公告之規定，經被上訴人予以撤銷決標一節，此業據原判決論述綦詳，核無違反證據法則、經驗法則及論理法則之情事；且查被上訴人據上開事由所為之撤銷決標處分，上訴人不服，提起行政訴訟請求撤銷，經原審102年度訴字第1262號判決駁回，並經本院104年度判字第101號判決維持在案，上開2判決對於本件上訴人有採購法第50條第1項第2款之撤銷決標事由同此認定，並認定撤銷決標並無違反公共利益。上訴意旨猶主張就本件有採購法第50條第1項第2款之事由，原審未盡調查義務，違反證據法則云云，自無可採。另承前所述，本件既經合法撤銷決標，則被上訴人依法自無不終結契約關係之空間，被上訴人乃予以終止契約，於法有據，上訴意旨指摘原判決就被上訴人率爾終止契約情事未察，有理由不備及判決違背法令之情形，亦無可採。 (五)末查，本件係公告預算金額為7,151,239,011元(最後簽約金額總價6,560,000,000元)之巨額採購案，基於其特性及實際需要，招標文件乃特別要求投標文件須具備工程實績證明書，上訴人請求訴外人高明公司將2契約合併出具1紙工程實績證明書，藉此取得合法投標資格，其情節自屬重大，且於決標及簽約後，被上訴人因此違法事由撤銷決標及終止契約，另須勞費重新招標，政府採購之公平性顯遭破壞，原處分通知刊登政府採購公報，應屬為達到政府採購法之立法目的，建立良好之採購秩序，所為之合理必要手段，與比例原則尚無違背。原判決於理由五、(四)7.亦已詳論（除將投標文件誤載為招標文件，復將違法情節重大，誤載為違約情節重大）。上訴意旨指摘原判決錯誤適用採購法第101條第1項第12款，且理由不備之情事，尚非可採。六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴關於原處分部分，核無違誤。上訴人或對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人歧異之法律見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人就原判決駁回確認申訴審議判斷部分提起上訴，並未依行政訴訟法第242條規定主張原判決於此究違背何項法令條款及其具體情事，是上訴人此部分上訴為不合法，爰併以判決駁回。七、據上論結，本件上訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　11　　月　　21　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官高愈杰法官　林　玫　君法官　蘇　嫊　娟法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　11　　月　　21　　日書記官　蘇　婉　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第540號

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