108年度裁字第722號｜行政：菸害防制法｜裁判日期：108 年 05 月 02 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 108年度裁字第722號上訴人　嘉富堡國際有限公司代　表　人　呂泯震訴訟代理人　葉慶人律師被上訴人　基隆市政府代　表　人　林右昌上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對於中華民國107年12月20日臺北高等行政法院107年度訴字第1057號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。二、緣上訴人輸入之「勝利圓角包9號」菸品（下稱系爭菸品）外包裝盒上有「CHARCOAL FILTER」「ADVANCED FILTRATIONSYSTEM」與「活性碳濾嘴」等文字及標示（下稱系爭菸品標示），經民眾於106年10月5日向高雄市政府衛生局檢舉，該局移由被上訴人審認系爭菸品容器之正、反及側面，分別有系爭菸品標示，與菸害防制法第6條第1項規定不符，爰依同法第24條第1項規定，以107年2月14日府授衛企罰貳字第1070350061號行政處分書（下稱原處分），裁罰新臺幣（下同）100萬元，並令於107年5月14日前回收。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。三、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人於系爭菸品容器上標示菸支主要成分，外包裝正面標示「CHARCOALFILTER」、「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」、其側面標示「活性碳濾嘴」等圖文，僅係客觀描述施用系爭菸品之媒介及菸支之組成，俾利消費者立於資訊對等、透明之地位下，自由進行選擇商品，均符合商品標示法及消費者保護法之規範旨趣，屬事實性描述。觀諸消費者保護法及商品標示法所揭示之普通法精神，及本院91年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，非屬菸害防制法明文禁止或強制標示之商品標示方式，均有商品標示法之適用。原判決無視商品標示法第2條所揭櫫之普通法原則，亦未說明不採納之理由，逕自排除消費者保護法、商品標示法之適用，有消極不適用法規及判決不備理由之違法。㈡被上訴人空言指摘「活性碳」為廣泛使用於所有的國民經濟部門及人們的日常生活，可應用於液相脫色、脫臭精製、上下水淨化或氣相吸附、溶劑回收及空氣淨化之功能，亦即在國人一般日常用語中，活性碳乃用以去除有害物質之用，故有將產生可以吸附菸品燃燒後之有害物質之虞而產生誤認吸食本菸品之危害較低云云，惟並未舉證以實其說，顯係其單方臆測性言論。原判決在無論理及依據下，逕予採納被上訴人此主張，並進一步認定上訴人主觀上有應注意而不注意之過失情形，顯有認定事實未依證據、未盡職權調查證據等違誤。㈢依菸害防制法第8條及第25條與菸品資料申報辦法第9條可知，菸品製造及輸入業者須依主管機關及審查單位要求提出申報相關資料，倘相關資料未提出則以未申報論，並須依菸害防制法第25條規定受裁罰。而依「104年度衛生福利部國民健康署（下稱健康署）菸品資料申報說明會」及「105年度健康署菸品資料申報說明會-菸品申報附件要求說明」等資料可知，健康署就菸品製造及輸入業者應申報項目，嚴格要求於申報時須提出菸盒外觀（前後左右，共4面）之電子檔（以清楚辨識文字、圖案、條碼為原則）。復依業者申報時所下載之「菸品品項識別文件」之規定，亦可知主管機關除要求菸品製造及輸入業者填寫菸品之基本資料外，更細部要求業者應提供菸品容器外觀「正面、反面、側面一、二、上面、底面，及菸支外觀，共7個圖像」，更須附上印有健康警示圖文之菸品容器，又健康警示圖文係菸害防制法第6條第2項所規定，當難認菸品容器標示非屬菸品申報之審查範圍，而無信賴保護原則之適用，原判決逕謂健康署107年1月31日國健教字第1079900789號函（下稱健康署107年1月31日函）及菸害防制法第8條、第25條規定僅關於菸品成分、添加物、排放物，而無涉菸品容器審查云云，不僅未說明理由，亦有認定事實未憑證據之違法。另上訴人自進口系爭菸品以來，均依法詳實申報，合理信賴主管機關委託單位歷年來之事前審查結果均為通過，系爭菸品並據此合法於市面上流通販賣多年，上訴人並已提出諸多菸商大廠之菸品多年來均印有與上訴人相同之濾嘴標示，難認上訴人有何故意或應注意能注意而不注意之過失。原判決不察，逕認「105年度健康署菸品資料申報說明會-菸品申報附件要件說明」及「健康署菸品成分資料網」所下載之「菸品品項識別文件」，無關菸害防制法第8條之申報，且不申報不會發生菸害防制法第25條之處罰，當然不能因此主張有信賴保護原則之適用云云，顯係對於菸害防制法第8條規定及其相關法令解釋及適用有所誤解等語。四、本院查：原判決業已依卷證資料敍明：㈠上訴人對於系爭菸品之容器（包裝）加註「CHARCOAL FILTER」、「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」、「活性碳濾嘴」等字樣，英文文字翻譯成中文為「活性碳濾嘴」及「進階過濾裝置」，側標上則有中文「活性碳濾嘴」等商品標示，並無爭議。而吸菸有礙健康，故菸害防制法第6條第2項規定，菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積35％，故同條第1項本文「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。」之規定，菸品容器不得使用或加註可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，在解釋其規範意旨「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」應以其「可能致人誤認」為判準，換言之有誤認之虞者，即足以當之。而所謂「進階過濾裝置」是指效果比較好的過濾裝置，亦即過濾菸品中尼古丁的裝置是進階而更有效果的，這樣的描述就已經該當「可能致人誤認（吸菸無害健康或危害輕微）」的程度。至於「活性碳濾嘴」是針對濾嘴的材質或屬性所為之敍述，活性碳是疏水性的吸附劑，廣泛應用於幾乎所有的國民經濟部門和日常生活，粉末碳可用於液相脫色，脫臭精製，水質淨化，粒狀碳應用於氣相吸附，溶劑回收，空氣淨化，以及應用於香菸之濾嘴，而其類似之功能就是就像「水質淨化、空氣淨化」，也就足以該當「可能致人誤認（吸菸無害健康或危害輕微）」的程度。故從吸菸有礙健康之觀點出發，菸害防制法第6條第1項之規定，菸品容器不得使用或加註可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，是該以一般社會通念為標準（如同行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第278條，顯著之事實無庸舉證），故上訴人於菸品容器使用或加註不得使用之標示，自屬應注意能注意而不注意之過失。而被上訴人已就「活性碳濾嘴在一般市面上本即為讓人有過濾毒性物質聯想的詞彙，不論其實際上有無過濾功能，只要可能導致誤認危害輕微的文字及標示，即不得使用」為相關「可能致人誤認」之敍述及論證，原處分並無違誤。㈡菸害防制法第8條第1項規定，菸品製造及輸入業者應申報「菸品成分、添加物及其相關毒性資料」及「菸品排放物及其相關毒性資料」，乃針對菸品成分、添加物、排放物及其相關毒性資料而設計，而與品牌名稱及菸品容器無涉。故健康署107年1月31日函：「菸品製造及輸入業者所提供菸品申報資料，僅係供受託單位依菸害防制法第8條及菸品申報辦理菸品成分、添加物、排放物及其毒性資料之申報審查之用，未及於本法及其他法規合法性之審查」之內容，合於菸害防制法第8條第1項之規範意旨，也與一般法律解釋學所示之方法不生衝突。換言之，由菸害防制法第8條第2項而言，如為申報，則申報資料，中央主管機關應定期主動公開該申報資料；必要時，並得派員取樣查驗。如違反第8條第1項規定者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令限期申報；屆期未申報者，按次連續處罰；規避、妨礙或拒絕中央主管機關依第8條第2項規定所為之取樣查驗者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰（參見菸害防制法第25條）。故健康署107年1月31日函及菸害防制法第8條與第25條規定僅關於菸品成分、添加物、排放物，而無涉於菸品容器，更與菸品容器上應標示「吸菸有害健康」，不應標示「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」等文字及標示不勝關聯。因此，上訴人就「105年度健康署菸品資料申報說明會-菸品申報附件要求說明」，及於「健康署菸品成分資料網」所下載之「菸品品項識別文件」，無關於菸害防制法第8條之申報，而僅屬品項名稱、菸品類別、包裝形式、外觀圖像等（不申報不會發生菸害防制法第25條之處罰效果），當然不能因此而主張有信賴保護原則之適用，而主張自己違反菸害防制法第6條第1項禁止規定之標示，而無故意或過失。㈢防制菸害維護國民健康乃公益事項，而上訴人之營業自由與言論自由則屬私人利益，是以菸害防制法第6條第1項規定尚無不當限制上訴人之營業自由與言論自由。另被上訴人裁罰上訴人100萬元罰鍰，乃菸害防制法第24條所定違反同法第6條第2項最輕度之處罰，而其規定「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」內容，並非以抽象概念表示，而為清晰簡易的文字表達，其意義須易於理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，完全符合明確性原則（參司法院釋字第491號解釋）；是無需經由行政指導始得呈現其意義之規範，或經行政指導始得以落實執行之規範。上訴人所稱未經行政指導而裁罰是違反比例原則者，當無足採。㈣上訴人所訴各節，均非可採，原處分（含復查決定）並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等情，據以駁回上訴人之訴（詳參原判決事實及理由五）。上訴人雖以原判決違背法令為由，惟核其上訴理由，無非係不服原判決所為上開事實認定為爭議，核屬就原審取捨證據及認定事實職權之行使為指摘，泛言其不適用法令及違背法令，對於原判決所敍理由，則未具體指出有何不適用法規或適用法規不當之情形，或合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對於原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。另本件原判決僅審究上訴人之行為是否該當菸害防制法第6條第2項之規定，與商品標示法及消費者保護法無涉，上訴人於上訴審提出該主張核屬新攻擊方法，於法不合，併予敍明。五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　5　　月　　2　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　胡方新法官　黃　淑　玲法官　林　欣　蓉法官　姜　素　娥以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　5　　月　　2　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度裁字第722號

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