108年度裁字第997號｜行政：建築法｜裁判日期：108 年 07 月 11 日

最　高　行　政　法　院　裁　定 108年度裁字第997號上訴人　周佑蒼周山林共同訴訟代理人　詹連財　律師被上訴人　新北市政府工務局代　表　人　朱惕之上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國108年3月20日臺北高等行政法院107年度訴字第1031號判決，提起上訴，本院裁定如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。二、緣上訴人民國104年間購入坐落門牌號碼新北市○○區○○ 路0段000巷0號10樓之建築物，登記為上訴人周佑蒼所有，其中內含挑高使用之10、11層樓地板使用面積，且該兩層因分隔使用並各有獨立門戶，經被上訴人與戶政機關同意，已於104年12月29日增編同號11樓之門牌號碼（同號10樓、11 樓建物，下合稱系爭房屋）。該房屋前經改制前被上訴人即臺北縣政府工務局於96年間核發96永建字第818號之建造執照（下稱系爭建照）施工興建，並於98年間核發98永使字第668號使用執照（下稱系爭使照）核准使用。後被上訴人發現系爭房屋未經核准擅自變動外牆及分戶牆，違反建築法第73條第2項及「建築物使用類組及變更使用辦法」第8條第1 項第8款規定，依建築法第91條第1項第1款規定，以106年9 月7日新北工使字第1061739605號行政處分書（下稱被上訴人對違法填平挑空之裁罰處分），裁處系爭房屋所有權人暨使用人即上訴人周佑蒼新臺幣（下同）6萬元之罰鍰，並限期改善。上訴人認其權益受損，均因被上訴人違法核發系爭建照及系爭使照所致，故提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應賠償上訴人4,500萬元；被上訴人應協助上訴人將系爭房屋變成合法建築物。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。三、上訴意旨雖主張：㈠內政部84年12月14日臺內營字第8483175號函釋命令（下稱84年函釋）在程序上並未發布給建築業者或一般民眾，本屬對其他業者或一般民眾尚未發生拘束之效力，另於實體上其亦逾越「建築技術規則」中挑空定義規定之範圍，而有「子法逾越母法」之違誤。以致被上訴人適用無效之內政部84年函釋而為系爭建照之處分，乃顯有違誤。被上訴人僅就司法院釋字第287號解釋中有關「效力溯及自法規生效之日」之部分，為斷章取義，而漠視解釋函令須經「發布」之生效前提要件，即遽謂內政部84年函釋為解釋函令，其效力係附屬於法規，應自法規生效之日起有其適用云云，顯見被上訴人適用尚未對上訴人生效之內政部84年函釋，即為適用法令顯有錯誤。建築法第97條規定僅概括就有關建築規劃、設計、施工、構造、設備等細節性、技術性事項授權訂定建築技術規則，並無授權訂定挑空之管制，故其下位規範建築技術規則建築設計施工編第164條之1訂定挑空部分之規定顯然逾越母法授權之規定，亦有違法律保留原則。再者，系爭使照與建築圖所示10樓樓地板面積僅269.8平方米，上訴人認系爭房屋所在建案大樓挑空處面積合計超過10樓樓地板面積10分之1（即26.98平方米），明顯違反建築技術規則建築設計施工編第164條之1第1項第2款規定。該規定之解讀應係為「惟其挑空各處面積用途之總樓地板面積也就是指本案之10樓之總樓地板面積」始「符合比例原則」，顯見此立法與實際社會現實有違，顯然不符合比例原則。㈡系爭建築物與對面加蓋建築物之路寬僅3.5米，根本未達6米，影響景觀及交通車輛出入尤其是影響公益及安全消防車隊進出施救通道甚鉅。再者，由於面臨之巷道未達6米，就本件挑空部分之前方採光、在視野條件上亦未較佳，因此被上訴人局部放寬住宅室內樓層高度之限制，根本未能增進客廳或客餐廳居室之採光、視野，顯見當初挑空設計之審查存有瑕疵。系爭建照之核發，確實存有違法疑義，顯然違反建築技術規則建築設計施工編第164條之1規定。對於此重要爭點，原審未見有調查事項，是否係因原起造人提供錯誤之巷道寬度等不正確資料或當初做成不完全之陳述，若果，其信賴即已無保護之必要，則被上訴人當然有職權可以撤銷違法之系爭建照，是核發系爭建照顯有違法之情形。對於「未面臨6米寬道路、公園或綠地等法定空地或其他永久性空地」之重要爭點，原審未見有職權調查事項，核發系爭建照顯有違法之情形，應於判決理由中記載，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，即構成判決不備理由之違法。又建築法係為實施建築管理所制定之規範，依建築法第97條暨建築技術規則建築設計施工編第164條之1規定可知，其目的寓有保障鄰人及建築基地周遭土地、房屋所有權人生命、財產安全之意旨，徵諸建築法第26條第2項規定益明。原判決認為挑空反而足以減輕建築物本身構造物靜載重與空間使用之活載重量，實在會造成房屋使用人之生命安危，肯定將對上訴人有危及安全或財產之虞，因此上訴人對被上訴人核發系爭建照，自亦有法律上利害關係，得請求撤銷。㈢原審未曉諭上訴人應改以行政訴訟法第7條規定提出請求，顯未盡闡明義務之違法。有關行政處分違法侵害人民權利之案件，必先待行政爭訟程序撤銷「違法行政處分」後，方有可能請求國家賠償，即第2次權利保護，然而本件既然就系爭建照尚未審酌是否違法，則國家賠償訴訟，即無所謂罹於時效之問題。被上訴人以106年9月7日新北工使字第1061739605號行政處分書，裁處系爭房屋所有權人暨使用人即上訴人周佑蒼6萬元之罰鍰，並限期改善。上訴人當初認為權益受損，均因被上訴人違法核發系爭建照及系爭使照所致，始向原審提起行政訴訟。因此，計算2年國家賠償之時效，若不能以本件行政訴訟確定時起算，退步言之，也應自106年9月7日起算，始為正確。上訴人既然請求行政處分之損害賠償未逾時效，則原審就損害部分進行判決，自有判決不附理由之違背。依新保護規範理論，上訴人即具有公法上請求權，依照情況判決命令被上訴人應協助上訴人將系爭房屋變更為合法建築物，使本件挑空之部位得以變更建造執照，以進行施工，因此原審所述並無理由等語。四、惟查原判決理由已論明：㈠按住宅、集合住宅等類似用途建築物樓板挑空設計者，挑空部分每處面積不得小於15平方公尺，各處面積合計不得超過該基地內建築物允建總容積樓地板面積10分之1，建築技術規則建築設計施工編第164條之1 第1項第2款定有明文，且所謂「該基地內建築物允建總容積樓地板面積」不同於「各該樓層樓地板面積」，此對照同條項第2款與第5款規定即明。依此，系爭房屋所在建案大樓依系爭建照施工並取得系爭使照啟用時，其所設計之挑空處面積合計50.12平方米，實際上並未超過該基地內建築物允建總容積樓地板面積10分之1即186.89平方米，當可確認無誤。上訴人主張系爭房屋所在建案大樓挑空處面積合計超過該樓層樓地板面積10分之1，違反建築技術規則建築設計施工編第164條之1第1項第2款部分，系爭建照或系爭使照因此在核發與施工監督審查上有所違法，實屬上訴人對上開建築技術規則規範意旨之誤會，已如前述，則上訴人以此為由，請求被上訴人應協助上訴人回復系爭建照、使照違法發照使用前之狀態，而將挑空部分填平，自乏所據，而無理由。㈡建築技術規則建築設計施工編有關挑空之規範，就其整體結構、適用對象、所欲產生規範效果與社會發展等因素綜合判斷，其規範目的僅在其規範實質效果減輕整體建築物載重、不致增添結構安全負擔之前提下，就前方採光、視野條件較佳之建築物，局部放寬住宅室內樓層高度之限制，以增進客廳或客餐廳居室之採光、視野，促進室內空間設計與使用上之多樣性。就其規範目的而言，雖在求取前述建築物室內空間使用上之正面積極效應，但反面而言，尤其考量挑空部分填平蓋滿樓地板之變更設計與裝修施工，必增加樓地板面積與容積使用量，勢將肇致建築物載重量並影響建築物原結構安全之設計，有待重新申請建築執照由建築主管機關重新就其變更設計而為考量，自不具有保護違法採行挑空設計與使用之建築物所有權人或使用人，得以將挑空部分逕予填平蓋滿樓地板，以增加其樓地板面積與容積使用量之效力。因此，不論上訴人有關系爭房屋所在大樓前方空地深度未達6米，依建築技術規則建築設計施工編規定，系爭房屋不該採挑空設計，被上訴人怠於系爭建照與使照之核發審查與施工監督等主張，究竟是否為真正，建築技術規則建築設計施工編第164條之1第1項第1款有關挑空設計之條件，或內政部84年函釋就辦公、住宅用途混合應受建築技術規則挑空規定限制之解釋等，經核都不具有保護規範之地位，得使系爭房屋之所有權人或使用人的上訴人，可以請求被上訴人有義務應同意，或應盡一切職權之努力，協助上訴人將挑空部分予以填平，增蓋系爭房屋11樓之樓地板，以增加其容積使用量。至於內政部營建署網站上為避免消費者遭受建商不實或引人錯誤廣告之誤導影響，致購買挑空部分違法加蓋樓地板之夾層屋而受有損害，所公告諸多消費者保護導向之處理措施，性質上僅是本於建築法中央主管機關，協助促進建築物買賣交易之消費者保護成效的政策性宣示，就其資訊內容整體結構綜合判斷，並不具羈束建築法縣市政府主管機關如被上訴人，負有作為義務而無不作為空間之規範效力，更不具有保護規範之地位，得使系爭房屋之所有權人或使用人的上訴人，得以請求被上訴人應盡一切職權努力，協助上訴人將挑空部分填平，增蓋系爭房屋11樓之樓地板。綜上所述，本件上訴人並無公法上請求權，得以請求被上訴人應協助上訴人將其違法填滿系爭房屋挑空而增蓋樓地板部分，變更為合法建築物，其聲明請求被上訴人應協助上訴人將系爭房屋違法夾層變更為合法建築物，自無理由，應予駁回。㈢「所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準。」（最高法院94年度台上字第1350號民事判決可資參照）。上訴人於104年間確已知悉其所主張系爭使照、系爭建照違法容許挑空設計之原因事實，及因此導致其錯誤購入系爭房屋受有損害的事實。然上訴人卻遲至提起本件行政訴訟，經原審審判長於107年8月23日裁定補正起訴狀表明訴之聲明，並就聲明事項為原因事實及法律上陳述後，才於107年9月10日提出訴訟補正狀，表明向被上訴人請求國家賠償3,680萬元之意旨（後擴張訴之聲明至4,500萬元），顯已逾2年時效期間，被上訴人既已當庭抗辯上訴人國家賠償請求權時效已完成，參酌關於國家賠償法第8條第1項前段規定之說明，應認上訴人合併國家賠償請求權已罹於時效消滅，故上訴人聲明請求被上訴人賠償上訴人4,500萬元部分，於法無據，也應駁回等語，即已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解及系爭建照是否違法之爭議，對原審適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第 95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　7　　月　　11　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鄭　小　康法官　沈應南法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　7　　月　　12　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度裁字第997號

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