最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1157號｜法律人

最高行政法院判決 109年度上字第1157號上訴人吳瑞北訴訟代理人邱雅文律師黃郁炘律師洪偉勝律師被上訴人教育部代表人潘文忠訴訟代理人黃旭田律師侯宜諮律師參加人管中閔訴訟代理人陳信宏律師輔助參加人國立臺灣大學代表人管中閔訴訟代理人俞大衛律師上列當事人間大學法事件，上訴人對於中華民國109年10月8日臺北高等行政法院108年度訴字第496號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟概要：㈠輔助參加人國立臺灣大學（下稱臺大）為遴選該校校長，組成校長遴選委員會（下稱遴委會）於民國107年1月5日選出參加人為新任校長當選人後，以107年1月10日校人字第1070001032號函報請被上訴人聘任。經被上訴人107年5月4日臺教人㈡字第1070028618號函臺大略以，參加人自106年6月14日起，即出任台灣大哥大股份有限公司（下稱台哥大公司）獨立董事、審計委員會及薪資報酬委員會等職，遴委會委員蔡明興（下稱蔡君）亦係台哥大公司董事兼副董事長，於遴選程序中為該2人所明知，並為臺大已知之事實，而參加人於台哥大公司之職權，具有監督董事會運作及核定一般董事薪酬之任務，足認該2人間於法律及經濟方面均具有特殊之重大利害關係，由蔡君決定參加人是否具有出任校長資格，並為審議及議決，顯然有失公正，惟上述重大利害關係未於遴選過程中揭露，俾其他候選人決定是否申請迴避，遴委會亦無從具體審認蔡君是否構成法定迴避事由，影響遴委會之適正性及遴選程序之公正性，於候選人間形成不公平競爭，遴委會之組成及遴選程序難認與正當行政程序原則相符，且遴委會及臺大校務會議（下稱校務會議）均未實質處理校長遴選程序瑕疵相關爭議，請臺大迅依相關遴選規定重啟遴選程序，並依該函說明事項辦理等語。被上訴人復以107年9月17日臺教人㈡字第1070160551號函（下稱被上訴人107年9月1 7日函）及107年10月19日臺教人㈡字第1070173946號函就瑕疵補正之處理原則，請臺大妥處。㈡嗣臺大就被上訴人要求遴委會重啟遴選程序並補正瑕疵一案之處理結果，迭次函復被上訴人後，被上訴人乃以107年12 月25日臺教人㈡字第1070227963號函（下稱原處分1）通知臺大，所報請聘任參加人為新任校長一案，勉予同意；遴選過程凸顯相關業務規範及執行未盡周妥，併應於文到3個月內擬具精進檢討報告送被上訴人。臺大據於107年12月25日以校人字第1070112453號函被上訴人略以，為利校務發展，新任校長擬於108年1月8日起就任，爰請被上訴人致發校長聘書並派員監交。經被上訴人於107年12月28日以臺教人㈡字第 1070228689號函（下稱原處分2）復臺大，以臺大新任校長即參加人任期一任4年，自108年1月8日起至112年1月7日止，並由被上訴人常務次長前往監交及致送108年1月8日臺教人㈡字第1070227963號聘書（下稱系爭聘書）。上訴人分別對原處分1及原處分2、系爭聘書提起訴願，經行政院以108 年4月9日院臺訴字第1080170245號訴願決定（下稱訴願決定1）駁回原處分1部分及不受理原處分2部分，另以108年4月10日院臺訴字第1080170246號訴願決定（下稱訴願決定2）不受理系爭聘書部分。上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定1、訴願決定2、原處分1、原處分2及系爭聘書均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第496號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，暨參加人及臺大之陳述，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠審酌公立大學是被上訴人或各級政府依法令設置實施教育之機構（大學法第4條第2項參照），具有機關地位，大學校長除綜理校務，負校務發展之責外，並對外代表大學（大學法第8條第1項參照），被上訴人依大學法第9條第1項規定所為之聘任，具有使公立大學校長當選人取得具公法勤務關係之公務員身分之法律效果，應屬行政處分。觀諸原處分1之主旨，固然已表明就臺大報請被上訴人聘任參加人為新任校長一案勉予同意，使參加人取得具公法勤務關係之公務員身分的法律效果。惟原處分1之說明三尚記載：「有關新任校長就任日期請即報部，以憑辦理後續聘任事宜。」依此可知，原處分1尚未確認參加人之聘任期間究係自何時起算。再細觀原處分2之記載可知，原處分2函復臺大有關新任校長任期自108年1月8日起至112年1月7日止，係使被上訴人與參加人間產生公法上聘任關係之任期4年的起迄期間得以確認，該任期期間經確認後，方足以使臺大確認其須依大學法第9條第1項規定產生下一任校長之遴選程序之期程為何，亦方足以使參加人確知其聘任起迄期間及若其於任期期滿得以續聘，該續聘之始日為何。是原處分1及原處分2分別表示「勉予同意」聘任、「新任校長管中閔先生任期一任4年，自108年1月8日起至112年1月7日止」，係使參加人在上開期間取得具公法勤務關係之公務員身分的法律效果，堪認被上訴人作成之原處分1及原處分2均為行政處分。㈡臺大於106年10月21日召開106學年度第1學期第1次校務會議，決議校務會議進行校長候選人推薦投票注意事項及補充規定（下稱補充規定）、選票樣式及推薦投票日期等事項，補充規定已明文開票時凡累計已足全體校務會議代表3分之1以上推薦票數（即58票）之候選人即停止開票及計票。校務會議程序委員會於106年11月29日依上開校務會議之決議，作成校務會議推薦投票日期為106年12月23日之決議。臺大即於106年12月23日召集全體校務會議代表參與106學年度第1 學期第1次臨時校務會議之推薦投票作業，而上訴人於該次校務會議所獲推薦票數為52票，未達全體校務會議代表3分之1以上推薦票數，則上訴人因校務會議代表於校務會議中分別對個別校長候選人投推薦票之結果，並未取得校務會議對其作成推薦之意思表示，其即已不具備在下一階段及最後階段成為競選角逐由遴委會選出臺大校長之候選人資格，故上訴人僅取得「由遴委會在第1階段選出之校長候選人」資格，但並未取得「經由校務會議推薦之校長候選人」資格，則在遴委會下一階段及最後階段產生臺大校長之選舉競爭中，上訴人與通過校務會議推薦之校長候選人間，並未存有任何競爭關係；又蔡君雖為參加106年10月20日遴委會第3次會議之委員，惟該次會議係就被推薦人資格符合者進行個別投票，所選出8位被推薦「校長候選人」當中，上訴人即為其中1位，足徵上訴人經第1階段遴委會進行資格審查通過成為被推薦人，未因蔡君於遴委會執行職務時是否有應揭露而未揭露蔡君及參加人間之關係，抑或蔡君於對參加人為個別投票時是否有應迴避而未迴避之情由而受影響，亦即該階段遴選程序是否有瑕疵均不致對上訴人權益造成任何損害，且蔡君並非校務會議代表，自無於校務會議對個別校長候選人進行推薦投票時迴避之問題，校務會議代表在校務會議從「由遴委會在第1階段選出之校長候選人」資格者當中，進行個別投票時，衡情實難謂各校務會議代表有可能因蔡君及參加人未揭露2人之關係，而影響其在校務會議對於8位校長候選人（含上訴人）個別進行推薦投票時之公正性；縱原處分1 及原處分2確有瑕疵而遭原審撤銷致失其效力，至多僅係回復到被上訴人107年9月17日函要求臺大回到107年1月5日第4次遴委會會議重啟遴選作業狀態，即回到臺大於106年12月23日校務會議推薦之5名候選人後，須開始依法由遴委會委員進行遴選之狀態，惟上訴人並非校務會議所推薦的5名候選人之一，其自不可能在此遴委會選舉新任校長階段時，成為「受遴委會選出之得票數較高之前2名」候選人資格，更不可能具有在最後階段與他人競選角逐臺大校長職位之候選人資格，自無可能有成為校長當選人之機會，上訴人不會因本件訴訟結果而受影響，不會使上訴人因而取得得以競逐爭取臺大校長之資格，故上訴人提起本件撤銷訴訟訴請撤銷原處分1及原處分2部分，係欠缺權利保護必要；另原審107年度訴字第1187號事件（上訴人於108年1月15日撤回起訴）之訴訟標的係被上訴人107年9月17日函，與本件之訴訟標的不同，且上訴人在該事件保全程序（即原審107年度全字第93號裁定）主張被上訴人對臺大之要求由「重新（從頭）開始遴選程序」，退縮為「回到107年1月5日結果」，因此影響其接受公正程序遴選為臺大校長之權利，請求被上訴人撤回被上訴人107年9月17日函，該裁定因此認上訴人於該保全程序之本案訴訟具訴訟權能，且為適格當事人，然本件訴訟並非主張撤銷被上訴人107年9月17日函，縱使本件依上訴人主張撤銷原處分1、原處分2及系爭聘書，被上訴人107年9月17日函仍存在，故本件訴訟結果並不會改變上訴人已非校長候選人之事實狀態，堪認上訴人並無提起本件訴訟之利益，不具利害關係人之地位。㈢行為時（即108年8月1日修正發布前，下同）國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法（下稱遴委會運作辦法）第3條第1項規定，遴委會應本於獨立自主之精神予以執行任務，包括決定候選人產生方式、決定遴選程序、審核候選人資格及其他有關校長遴選之相關事項。遴委會於106年10月13日第2次會議修正通過（下同）國立臺灣大學校長遴選委員會作業細則（下稱臺大遴委會作業細則）第1點既有明文規定遴委會辦理校長遴選作業，係依104年1月16日發布（下同）國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點（下稱臺大遴委會運作要點）而訂定該細則，且臺大遴委會運作要點第17點及臺大遴委會作業細則第7點均有明定遴委會係對「個別校務會議推薦校長候選人」進行投票，每位委員至少圈選2人，先選出2名得票數較高之候選人，再以每位委員圈選1人方式，以獲出席委員過半之支持者為校長當選人。故遴委會從「校務會議代表投票推薦校長候選人」選出臺大新任校長當選人，乃屬遴委會自行決定之產生校長候選人方式及遴選校長程序，遴委會遵循上開規範執行其遴選任務，於法並無違誤；又校務會議之組成員於106年12月23日當天到場係為參與推薦校長候選人之投票作業，並非為召開會議審議或決議提案或校長提議事項，自無106年9月30日發布（下同）臺大組織規程第38條第2項、第4項或臺大校務會議規則第13條之適用餘地，亦無校務會議代表列席是否過半數而得召開之問題，上訴人主張106年12月23日校務會議並未在校務會議代表列席過半數時召開，各校務會議代表自行投票後即離席，該校務會議開議程序有瑕疵云云，容有誤解。㈣系爭聘書僅記載參加人擔任臺大校長，聘期自108年1月8日起至112年1月7日止，核其內容僅單純就原處分1及原處分2所產生法律效果之事實為敘述，而將該事實通知參加人，亦即系爭聘書之發給，未變更原處分1及原處分2之法律效果，亦未對參加人或第三人創設任何具體之法律上權利義務，其性質屬觀念通知，非行政處分，則上訴人訴請撤銷系爭聘書部分，於法不合。縱依上訴人主張認系爭聘書屬行政處分，上訴人對於系爭聘書提起撤銷訴訟，並不會使其因而取得「經由校務會議推薦之校長候選人」進而得以競逐爭取臺大校長之資格，故上訴人提起此部分撤銷訴訟亦欠缺權利保護必要等語，為其論據，因而認訴願決定1以原處分2非訴願法所稱之行政處分而為訴願不受理，係有未洽，惟其結論並無二致，無撤銷之必要，爰將訴願決定1、訴願決定2及原處分1、原處分2均予維持，而系爭聘書非屬行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，為不合法，併予駁回上訴人於原審之訴。四、本院查：㈠依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟者，係以行政處分損害其權利或法律上之利益為要件。基於憲法保障人民基本權之防禦功能，人民對於違法且侵害其權利或法律上之利益的行政處分，原本即享有排除侵害之公法上權利。人民為不利行政處分之直接相對人者，具有提起撤銷訴訟之訴訟權能，若非不利行政處分之直接相對人者，則該第三人提起撤銷訴訟是否具備訴訟權能，須藉由保護規範理論，探求其主張行政處分違反之法規範目的，是否兼及保護該第三人的利益。有訴訟權能者，方具備原告適格之實體裁判要件。㈡關於新任國立大學校長之產生，是由學校組成校長遴委會，經公開徵求程序遴選出校長後，由被上訴人聘任之（大學法第9條第1項）；其遴委會之組織、運作及其他應遵行事項之辦法，國立者，由被上訴人定之（大學法第9條第3項）。而被上訴人依大學法第9條第3項的授權訂定之遴委會運作辦法第3條第1項規定，遴委會應本獨立自主之精神，執行包括決定候選人產生方式、決定遴選程序、審核候選人資格、選定校長人選由學校報被上訴人聘任及其他有關校長遴選之相關事項。又臺大依大學法第36條的授權訂定之臺大組織規程「第二章組織」之「第一節校長、副校長」第8條規定：「（第1項）本大學校長遴選委員會，應於校長任期屆滿10個月前或因故出缺後2個月內成立。（第2項）校長遴選委員會置委員21人，由校務會議推選之學校代表9人、學校推薦之校友代表及社會公正人士9人、教育部遴派之代表3人組成，主席由委員互選產生之。委員會組織及運作要點，由校務會議另訂之。（第3項）校長遴選委員會應於校長任期屆滿日之3個月前或出缺後7個月內，完成校長遴選程序。」及臺大據此而訂定之臺大遴委會運作要點第15點規定：「（第1項）本會於公開徵求截止後，應就被推薦人資料進行資格審查；必要時，得請被推薦人提供補充資料或說明。（第2項）凡資格符合者，由本會進行個別投票，獲全體委員3分之1以上推薦票數者至少2人為校長候選人。」（臺大遴委會作業細則第2點明定其校長候選人之資格條件、徵求程序及推薦應備資料；第3點明定辦理推薦之受理及審查事項；第4點則同臺大遴委會運作要點第15點第2項規定）、第16點第1項及第2項規定：「校長候選人產生後，本會應就候選人之條件或事蹟對相關人士進行訪談，分別邀請候選人於校內公開作治校理念說明，並安排時間逐一面談。」「面談完成後，由校務會議對個別校長候選人進行推薦投票，獲全體校務會議代表3分之1以上推薦票數者為校務會議推薦校長候選人，校務會議推薦校長候選人至少應產生2人。校務會議推薦投票時每一候選人均單獨列名1張推薦票，開票時凡累計已足全體校務會議代表3分之1以上推薦票數之候選人即停止計票。」（同臺大遴委會作業細則第5點第1項及第6點規定）、第17 點第1項規定：「本會應對個別校務會議推薦校長候選人進行投票。先選出2名得票數較高之候選人，再以每位委員圈選1人方式，以獲出席委員過半之支持者為校長當選人。」（同臺大遴委會作業細則第7點第1項規定）、第19點規定：「校長當選人確定後，本會應即公告並由本校報請教育部聘任之。」（同臺大遴委會作業細則第8點規定）準此可知，臺大之遴委會於公開徵求校長人選截止後，應就被推薦人資料進行資格審查，再由遴委會就符合資格者進行個別投票，獲全體委員3分之1以上推薦票數者，即成為遴委會在第1階段選出之校長候選人，此階段之校長候選人名額只設有不得低於2名之下限（未設有上限），亦即在第1階段經遴委會審查資格通過之被推薦人，彼此之間沒有任何替代或排擠關係，不會因其中一位被推薦人獲選為校長候選人而導致另一位被推薦人即失去獲選為第1階段之校長候選人的機會；第1階段之校長候選人產生後，於遴委會進行訪談、邀請校長候選人於校內公開作治校理念說明並逐一面談完成後，即進入第2階段之投票，而此階段則由校務會議代表就個別校長候選人進行單獨列名之推薦投票，獲全體校務會議代表3分之1以上推薦票數者為校務會議推薦校長候選人，其名額亦只設有不得低於2名之下限（未設有上限），亦即在第2階段之個別校長候選人，彼此之間亦無任何替代或排擠關係，不會因其中一位校長候選人獲選為校務會議推薦校長候選人而導致另一位即失去獲選為第2階段的校務會議推薦校長候選人之機會；在第2階段之校務會議推薦校長候選人產生後，即進入第3階段之投票，此階段係由遴委會對個別校務會議推薦校長候選人進行投票，先選出2名得票數較高之候選人，再以每位委員圈選1人方式，以獲出席委員過半之支持者為校長當選人；在校長當選人確定後，遴委會應即公告並由臺大報請被上訴人聘任之。申言之，倘若未在第2階段獲選為「校務會議推薦校長候選人」者，即不可能獲有參加第3階段與其他獲選為「校務會議推薦校長候選人」者競選臺大校長當選人之機會，當亦不可能因被上訴人聘任在第3階段所產生之臺大校長當選人即參加人（原處分1）以及確認其聘任起迄期間（原處分2）而受有何權利或法律上利益之損害，自不具有法律上利害關係，是其提起訴訟，即非適格之當事人。㈢經查，上訴人並未在臺大校長遴選程序之第2階段獲選為「校務會議推薦校長候選人」，為原審依法確定之事實，核與卷內證據尚無不符，原審因而認上訴人並非原處分1及原處分2之法律上利害關係人，即非本件訴訟之適格當事人，爰駁回此部分之訴，洵無違誤。原判決並且論明：原處分1所為「勉予同意」聘任，及原處分2確認「新任校長管中閔先生任期一任4年，自108年1月8日起至112年1月7日止」，係使參加人在上開期間取得具公法勤務關係之公務員身分的法律效果而均屬行政處分，系爭聘書則未變更原處分1及原處分2之法律效果而僅就其法律效果為事實敘述，並非行政處分等情，爰併予駁回此部分之訴，核亦無違誤。上訴意旨主張：依本院108年度裁字第447號裁定內容可知，上訴人為臺大校長候選人之一，對於遴選程序及遴選結果具有法律上利害關係，可聲請停止執行，自可對原處分1及原處分2提起訴願及行政訴訟；另依原處分1說明三所載「有關新任校長就任日期請即報部，以憑辦理後續聘任事宜」及原處分2之受文者為臺大，可知終局發生法律效果並送達參加人之聘任處分為系爭聘書，原判決誤認系爭聘書僅為觀念通知，顯有違誤云云。惟查本院108年度裁字第447號裁定係以「相對人（即被上訴人，下同）所為聘任管中閔為臺大校長的處分縱令停止執行，並不當然發生遴委會重新組成及重啟遴選程序的法律效果，仍須俟本案訴訟結果，如果確認該聘任處分是因為遴委會組織及其遴選程序不合法以致違法，始有重新組成遴委會並重啟遴選程序可言。因此，抗告人（即上訴人，下同）主張的損害，顯然不是因為相對人聘任管中閔為臺大新任校長的行政處分所造成，抗告人既然不會因為上開處分的執行而受有其所主張的難以回復損害，自與『原處分的執行將發生難於回復損害』的停止執行要件不符」為由而駁回上訴人就該案原審駁回聲請停止執行之抗告，上開本院裁定並未認定上訴人為原處分1及原處分2之法律上利害關係人，上訴意旨無非係執其個人主觀之見解，而主張其為原處分1及原處分2之法律上利害關係人以及系爭聘書屬行政處分，所訴並無可採。㈣司法院釋字第380號解釋理由書闡示：「憲法第11條於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。憲法162條規定：『全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。』大學法第1條第2項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。』是教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第23條規定之法律保留原則。……」足知為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，使大學享有組織經營之自治權能，確保大學組織及其他建制方面之制度性保障。職是，被上訴人依大學法第9條第3項之授權所訂定遴委會運作辦法第3條第1項即規定，遴委會應本獨立自主之精神，執行包括決定候選人產生方式、決定遴選程序、審核候選人資格、選定校長人選由學校報被上訴人聘任及其他有關校長遴選之相關事項；臺大並且依大學法第36條之授權，訂定臺大組織規程，於「第二章組織」之「第一節校長、副校長」第8條第2項復規定遴委會組織及運作要點，由校務會議另訂之；臺大據此訂定臺大遴委會運作要點、臺大遴委會作業細則，作為其遴選校長之準據，而享有組織經營之自治權能，確保其組織及其他建制方面之制度性保障。承前所論，臺大遴選其校長之程序，依序由第1階段成為「校長候選人」後，再經第2階段成為「校務會議推薦校長候選人」後，方始具有第3階段之競選臺大校長當選人的機會，此乃臺大組織經營之自治權能，符合司法院釋字第380號解釋意旨、大學法第9條第3項、遴委會運作辦法第3條第1項，以及上開臺大組織規程、臺大遴委會運作要點、臺大遴委會作業細則之規定。上訴意旨主張：「校務會議推薦程序」之規定違反大學法第9條第3項及遴委會運作辦法之規定，依司法院釋字第137號及第524號解釋意旨，自屬無效，而應重啟遴選程序云云，無非係執其一己主觀之法律見解而為爭議，所訴要無足取。另上訴人執被上訴人106年9月編印之「國立大學校長遴選作業參考彙編」第六章「校長遴選作業流程圖（參考用）」，主張臺大自行創設「校務會議推薦程序」而違反平等原則，並且違反大學法第9 條第3項及遴委會運作辦法之規定而無效云云，除上開「校長遴選作業流程圖」非屬法律以外，且該流程圖僅供參考之用，無法執為有利於上訴人之論據。上訴意旨復以：上一屆臺大校長遴選程序中，校務會議推薦程序僅有參考性質，未有拘束遴委會之效力，原審未查明此攸關原判決是否有正確適用遴委會運作辦法之前提事實，亦有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及不備理由之違法云云，惟如前述，上訴人尚非本件訴訟之適格當事人，且上一屆臺大校長之遴選程序是否適法，亦非本件訴訟所應加以審論，而如何正確適用法律乃法院之職權，不受他案之拘束，自難執此為有利於上訴人之認定。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，核無違誤。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　15　　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　蕭　惠　芳法官　林　惠　瑜法官　梁　哲　瑋法官　曹　瑞　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　15　　日書記官　莊　子　誼

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1157號

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