最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1159號
關鍵資訊
- 裁判案由協議價購
- 案件類型行政
- 審判法院最高行政法院(含改制前行政法院)
- 裁判日期112 年 10 月 26 日
- 當事人台灣糖業股份有限公司、楊明州、臺南市政府、黃偉哲
最 高 行 政 法 院 判 決 109年度上字第1159號 上 訴 人 台灣糖業股份有限公司 代 表 人 楊明州 訴訟代理人 凃嘉益 律師 被 上訴 人 臺南市政府 代 表 人 黃偉哲 訴訟代理人 楊丕銘 律師 上列當事人間協議價購事件,上訴人對於中華民國109年9月30日高雄高等行政法院108年度訴字第340號判決,提起上訴,本院判決如下: 主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、上訴人代表人原為陳昭義,嗣變更為楊明州,茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟,核無不合。 二、被上訴人為辦理「國道1號永康交流道聯絡道路工程-安南區4-11-40M都市計畫道路工程」(下稱系爭工程),於民國107年8月1日邀集土地所有權人,召開系爭工程用地協議價購 會議(下稱107年8月1日協議價購會議),該次會議結論略 以:「所有權人若接受本案之協議市價及同意協議價購者,請於107年8月13日前出具協議價購同意書,未在規定期限內出具者,視為不同意協議價購,由本府續辦徵收作業」等語。上訴人為臺南市○○區(下同)○○段000至000、000、0000 、0000-0地號土地(下稱系爭○○段6筆土地)及○○段00、00 、00至00、00至00、00至00、00至00、00、00地號土地(下稱系爭○○段16筆土地,以下與系爭○○段6筆土地合稱系爭22 筆土地)之所有權人,其基於公司土地出售作業程序規定,與被上訴人另訂於107年11月1日進行系爭工程用地取得協議價購會議(下稱107年11月1日協議價購會議),該次會議結論略以:「(一)土地價款:雙方同意○○區○○段000號等6筆 土地按每平方公尺新臺幣(下同)33,000、36,700元計價,○○段00號等16筆按每平方公尺46,300、47,800、47,900、50 ,900元計價,合計總地價619,541,135元。(詳附表)……( 六)本協議紀錄需俟雙方陳報上級核准後生效。」等語。嗣後,上訴人台南區處雖以108年1月16日南善資字第108484000672號函(下稱108年1月16日函)知被上訴人,其董事會已核定同意辦理讓售;惟被上訴人以108年1月18日府工新三字第1080081077號書函(下稱108年1月18日函)復略以,系爭○○段16筆土地非道路新闢拓寬,歉難核發用地補償費用,另 系爭○○段6筆土地位屬本次道路拓寬範圍,仍將續向上訴人 辦理協議價購作業事宜等語。上訴人不服,遂向原審提起行政訴訟,聲明:被上訴人應給付上訴人619,541,135元。經 原審判決駁回,上訴人遂提起上訴。 三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯,均引用原判決所載。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以: ㈠土地所有權人如參考被上訴人107年8月1日協議價購會議之地 價表及價金表而於會後提出同意書,仍需得被上訴人作成同意與否之決定,被上訴人107年8月1日協議價購會議提出之 地價表及參考價金並非要約之意思表示。被上訴人參與107 年11月1日協議價購會議之出席人員,為所屬工務局之約用 人員,就協議價購內容均無決定權限,上述會議協議內容真意,係約定需經雙方各自具決定權限層級核准後始生效力,並非僅需上訴人單方陳報董事會核准即可。依該會議紀錄結論第6點之約定,該協議價購會議紀錄未獲被上訴人上級核 准,協議內容尚未發生效力。雙方對協議價購之標的範圍存有歧異,遲未能對協議價購系爭22筆土地達成意思合致,被上訴人亦未對系爭22筆土地簽定書面契約,與土地徵收條例第11條第2項及行政程序法第139條規定之行政契約書面要式不符,兩造間對系爭22筆土地之協議價購契約並未有效成立。至於上訴人與被上訴人另行召開協議價購會議及往來函文,僅屬協商過程,亦難謂上訴人有何信賴表現,與信賴利益保護之要件不符。 ㈡被上訴人以108年3月27日府工新三字第1080350270C號函,將 106年12月1日及107年2月9日公聽會會議紀錄之「事業計畫 之公益性、必要性、適當性及合理性評估報告」關於系爭工程涉及之私有土地,由原155筆更正為137筆,其中16筆土地即系爭○○段16筆土地因屬區段徵收範圍;其餘○○段000-0、0 00-0地號2筆土地,因屬市地重劃範圍,均無法以一般徵收 方式辦理,致予剔除。系爭○○段16筆土地雖坐落在安南區4- 11-40M都市計畫道路範圍內,然因土地開發方式屬區段徵收之限制及道路現況已40公尺全寬開闢,經被上訴人認定不具徵收土地之妥適性及必要性,未能同意協議價購系爭○○段16 筆土地,核屬正當,並非恣意對上訴人為差別待遇,與司法院釋字第400號解釋(下稱400號解釋)意旨無違。系爭○○段 6筆土地業經內政部以108年10月9日臺內地字第1080265619 號函核准徵收,上訴人主張系爭○○段6筆土地之協議價購已 有效成立,顯不可採等語,駁回上訴人於原審之訴。 五、本院按: ㈠公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之;行政契約之締結,除法規另有其他方式之規定外,應以書面為之;又行政程序法如就行政契約未有規定者,係準用民法相關之規定,分別為行政程序法第135條前段、第139條及第149條所規 定。又需用土地人申請徵收土地或土地改良物前,依土地徵收條例第11條規定與所有權人達成價購之合意而訂定之協議價購書面契約,其性質為行政契約。而契約之要約人,因要約而受拘束。但要約當時預先聲明不受拘束,或依其情形或事件之性質,可認當事人無受拘束之意思者,不在此限,民法第154條第1項定有明文。是依客觀情形判斷,當事人就其表示並無受拘束之意思,即不應解為要約,相對人自無對之為承諾而使契約成立可言。 ㈡查被上訴人為辦理系爭工程所需用之土地,於106年12月1日及107年2月9日辦理公聽會,繼於107年8月1日邀集土地所有權人召開協議價購會議,該次會議資料檢附協議價購土地地價表、地上物查估清冊及協議價購說明書等係供所有權人參考,旨在瞭解所有權人對用地取得方式之意見,後續仍待雙方就標的與價格磋商。上訴人自承依上訴人出售土地作業之程序規定,其台南區處之協議,需報奉上訴人公司核定處理,並以107年10月29日南善資字第1074805806號函通知被上 訴人另訂107年11月1日協議價購會議,可見被上訴人107年8月1日提出之地價表及參考價金並非要約之意思表示。被上 訴人所屬工務局人員雖於107年11月1日協議價購會議與上訴人就系爭○○段6筆土地與系爭○○段16筆土地為標的進行協議 價購程序,預計以每平方公尺33,000、36,700元價購系爭○○ 段6筆土地,及以每平方公尺46,300、47,800、47,900、50,900元價購系爭○○段16筆土地,合計總地價619,541,135元, 然於該會議紀錄結論第6點約定上開協議紀錄需俟雙方陳報 上級核准後生效;嗣上訴人台南區處以108年1月16日函知被上訴人,其董事會已核定同意讓售,被上訴人則以108年1月18日函知上訴人僅就系爭○○段6筆土地與上訴人續辦協議價 購作業;雙方繼於108年1月30日召開協議價購會議,上訴人於會議中表示其係同意讓售系爭22筆土地,被上訴人僅辦理系爭○○段6筆土地協議價購,並剔除系爭○○段16筆土地一節 ,業經上訴人前於108年1月23日南善資字第1084800296號函復不同意在案。其後,被上訴人陸續以108年4月24日府工新三字第1080473743號函、108年5月17日府工新三字第1080576581號函請上訴人限期辦理系爭○○段6筆土地過戶及協議價 購補償款領取手續,並告知如未達成協議價購者將依土地徵收條例相關規定辦理徵收,惟遭上訴人先後以108年5月2日 南善資字第1084802322號函、108年5月28日南善資字第1084802925號函復被上訴人,略以被上訴人僅通知領取系爭○○段 6筆土地地價款,顯有錯誤,被上訴人不依法核發系爭22筆 土地計619,541,135元地價款及辦理產權移轉,當另循法律 途徑救濟,並就被上訴人擬就系爭○○段6筆土地申請徵收, 表達有違土地徵收條例第11條規定等語,以及兩造始終未簽定系爭22筆土地協議價購書面契約等事實,為原判決合法所認定。足見上訴人與被上訴人之工務局於107年11月1日協議價購會議之表示,僅係交換雙方意見,並均預先聲明不受該會議紀錄拘束,仍待一方提出要約,並待另一方決定是否接受該要約而為承諾之意思表示,自難解為被上訴人於107年11月1日已由其工務局對上訴人為價購系爭22筆土地之要約,並經上訴人同時於當日對被上訴人為承諾之意思表示。嗣上訴人雖以108年1月16日函知被上訴人讓售系爭22筆土地之要約,惟被上訴人表示僅願價購系爭○○段6筆土地,此亦再遭 上訴人表示其讓售標的為系爭22筆土地,拒絕僅讓售其中即系爭○○段6筆土地,則兩造就契約內容並無合致之意思表示 可言,原判決因認兩造並未達成協議價購之合意,亦無簽定符合行政程序法第139條之書面要式協議價購契約,上訴人 主張之協議價購契約並未成立,其請求被上訴人給付其讓售系爭22筆土地價款619,541,135元,要屬無據,而為上訴人 敗訴之判決,經核於法並無違誤。至原判決贅列之其他理由,無論當否,要與裁判之結果無影響。又本件係因兩造就價購土地範圍有所歧見致未能達成價購之協議,並非因市價之爭議協議不成,是上訴人主張其對於被上訴人提出之協議市價無討價還價之餘地,本件有使土地徵收條例第11條第1項 規定形同具文之不適用法規情形云云,並不可採。上訴論旨猶執107年8月1日協議價購會議紀錄,主張如土地所有權人 同意為承諾之意思表示,協議價購契約應即成立生效,雖因類此協議價購案件,均需待其董事會同意始接續進行相關價購事宜,致未依期限於107年8月13日出具同意書,但上訴人已先在107年10月29日將此情函知被上訴人,而被上訴人既 未於107年11月1日召開之協議價購會議撤回其前於107年8月1日所提價購資料之要約,故本件於上訴人台南區處以108年1月16日函知被上訴人同意讓售時,系爭22筆土地之協議價 購契約已有效成立,不受被上訴人後續毀約致有兩造後續函文往來爭議之影響,被上訴人拒絕價購系爭○○段16筆土地, 違反行政程序法第6條及第8條之平等原則、誠信原則及400 號解釋意旨,且系爭○○段16筆土地何以應循區段徵收而非一 般徵收,均未見原審詳加調查等詞及其他與判決基礎無涉之理由,復就原審取捨證據、認定事實之職權行使等節,指摘原判決違背法令,聲明廢棄,為無理由,應予駁回。 六、結論:本件上訴為無理由。 中 華 民 國 112 年 10 月 26 日最高行政法院第三庭 審判長法官 陳 國 成 法官 王 碧 芳 法官 蔡 如 琪 法官 陳 文 燦 法官 簡 慧 娟 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 112 年 10 月 26 日書記官 蕭 君 卉