最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第201號｜法律人

最高行政法院判決 109年度上字第201號上訴人即被上訴人 (原審原告) 中國石油化學工業開發股份有限公司代表人陳瑞隆訴訟代理人李益甄律師葉伊馨律師（兼送達代收人）被上訴人即上訴人 (原審被告) 臺南市政府代表人黃偉哲訴訟代理人張喬婷律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國108年12月19日高雄高等行政法院107年度訴更一字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於維持訴願決定及原處分命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司繳納新臺幣5,301,807元部分（即原判決主文第二項）於超過新臺幣537,699元部分，暨命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔訴訟費用之裁判廢棄。上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司其餘上訴駁回。被上訴人即上訴人臺南市政府上訴駁回。上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴部分之上訴訴訟費用及第一審命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔訴訟費用部分，由上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔十分之一，其餘部分由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。被上訴人即上訴人臺南市政府上訴部分訴訟費用由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。理由一、本件行政訴訟上訴後，上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱上訴人中石化公司）代表人由林克銘變更為陳瑞隆，茲由新任代表人於民國109年3月9日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、緣上訴人中石化公司安順廠前身為臺灣鹼業股份有限公司（下稱臺鹼公司）安順廠，該廠曾於60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產。臺鹼公司與上訴人中石化公司於72年4月1日依公司法合併後消滅，上訴人中石化公司為存續公司。嗣經被上訴人即上訴人臺南市政府（下稱上訴人南市府）所屬環境保護局（下稱環保局）於90年間調查結果，安順廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，上訴人南市府依行為時（89年2月2日制定）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段（下稱○○段）000地號土地（地址：臺南市○○區○○街0段000號）公告為土壤污染控制場址，復於92年 12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠區（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：○○段000、000 -0、000-0、000-0、000-0、000-0地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（○○段000-0、000-0、000、000地號之全部土地及同段000、000、000地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣上訴人南市府於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3 月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人中石化公司安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請上訴人南市府依土污法辦理後續事宜。上訴人南市府另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區 ○○○○道路1K+800至2K+815段（即○○段000地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1 號公告修正：將單一植被區（即○○段000-0、000地號2筆土地）、海水貯水池（即○○段000地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路1K+800至2K+815段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區（以上控制場址、整治場址及管制區下稱為系爭場址）。其後，上訴人南市府委託第三人冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）執行「100 年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」（下稱系爭計畫），並由土壤及地下水污染整治基金（下稱土污基金）代為支付委辦費新臺幣（下同）26,708,494元，暨人事及業務費735,723元，總計27,444,217元，乃於103年2月6日以府環土字第1030098879號函（下稱原處分），依99年2月3日修正公布之土污法第43條第1項規定，命上訴人中石化公司於103年3月31日前將前揭費用繳入土污基金帳戶。上訴人中石化公司不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院103年度訴字第409號判決（下稱前判決），將訴願決定及原處分關於上訴人中石化公司應繳納費用超過153,657元部分均撤銷，並將上訴人中石化公司其餘之訴駁回。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起上訴，經本院107年度判字第38號判決（下稱發回判決）將前判決廢棄，發回高雄高等行政法院審理。嗣經高雄高等行政法院107年度訴更一字第5號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於上訴人中石化公司應繳納費用超過5,301,807元部分均撤銷，並將上訴人中石化公司其餘之訴駁回。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起本件上訴。三、上訴人中石化公司起訴之主張及上訴人南市府於原審之答辯，均引用原判決所載。四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人中石化公司應繳納費用超過5,301,807元部分，並駁回上訴人中石化公司其餘之訴，其理由略謂：㈠上訴人中石化公司自97年從事系爭場址整治工作以來，屢次遭受上訴人南市府連續性計畫之監督查核〔即「97年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」（下稱97年計畫）、「98年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」（下稱98年計畫）、系爭計畫及「102年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」（下稱102年計畫）〕，內容大同小異，然上訴人中石化公司於97、98、102年計畫費用之行政爭訟中從未主張上訴人南市府歷次處分有未載事實、理由及法令依據之違法，實難謂其單獨不知系爭計畫開啟之緣由及其所進行之行政程序，至其各項費用明細資料，或已於上訴人南市府102年8月6日府環水字第1020614598號函提出，或已提供上訴人中石化公司閱覽，縱使上訴人南市府於前審或本件訴訟進行期間陸續提出各項費用紙本明細及相關會議記錄，上訴人南市府既無增加請求原處分所指範圍以外之其他費用，自無礙於上訴人中石化公司訴訟中之攻擊防禦，按本院107年度判字第190號判決意旨，原處分當無違法瑕疵可指。乃上訴人中石化公司於本件後段訴訟程序始主張原處分未記載理由、事實及法律依據，係不斷於訴訟程序中始告知上訴人中石化公司相關理由、事實及法律依據，原處分顯於法有違云云，洵屬無據，不應採取。㈡發回判決指明：「依現行土污法第43條第1項規定，主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之要件，固限於依同法第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，具有『明示其一，排斥其他』的規範意旨；得申請由土污基金代為支應之費用則較廣，計有同法第28條第3項規定之12款用途，其中第1款尚包括上開主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之情形。然由於同法第15條第1 項規定之應變必要措施，除例示7款具體類型外，尚有第8款『其他應變必要措施』之概括規定，故同法第28條第3項規定整治基金之各種用途，除明顯不該當第43條第1項列舉規定要件者外，其餘用途之具體情形如同時符合第15條第1項規定之應變必要措施，自得依第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納。又主管機關依現行土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，且從公告為控制場址或整治場址時起至公告解除時止，只要係因應場址實際污染狀況之必要措施，即得為之，並不限於緊急應變措施。惟主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的具有關連性、必要性，始得依現行土污法第15條及第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納」等意旨。㈢土污法第15條第1項所稱之應變必要措施，僅規定需與「因應場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」有關即可，並未增加規範需屬減輕污染危害或避免污染擴大之直接措施或手段要件。況何謂「直接」之行政措施，端視其所欲達成之目的而定，如其行政目的係為有效減除污染來源及避免污染物增加並擴散，僅有土污法第15條第1項第1款及第7款可謂為直接之行政措施，其餘各款難謂為直接措施；如其行政目的係為維護場址鄰近居民之健康權利，土污法第15條第1項第2款後段、第3款、第4款、第6款則是已知且具體之管制方法；如其行政目的係為瞭解污染狀況、範圍、可能受污染之食物鏈，土污法第15條第1項第2款前段、第5款則是大致描述可以執行之調查及管制手段。換言之，上開行政目的均與土污法第15條第1項所稱之「因應場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」總原則有關，此即說明「因應場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」之原則可能衍生不同之行政目的，而個別之行政目的又有可能存在多種不同之行政措施，故立法者為免掛一漏萬，方有土污法第15條第1項第8款之概括規定，並以前揭總原則加以節制，此即發回判決所指目的關連性與手段必要性之要旨，參諸本院103年度判字第707號判決所表示之法律意見，亦同此要旨。㈣按土污法第12條第13項規定，主管機關邀集專家學者、相關機關參與監管作業，係為有效履行其法定監管義務，其既非出於減輕場址污染危害及避免污染擴大之政策目標，也不以達到場址污染危害減輕為必要，故主管機關邀集專家學者參與行政監管作業所生之費用，既係為履行自己之法定監管義務，本不得向污染行為人求償；反之，主管機關於邀集專家學者參與監管作業以履行法定監管義務之外，出於減輕場址污染危害及避免污染擴散之政策目標，委託專業之第三人執行該項行政措施，而該項行政措施之執行確有助於達成其擬定之政策目標而具備必要性時，該第三人受託執行之行政措施就可該當土污法第15條第1項各款規定所指之應變必要措施，而主管機關就委託第三人執行該項行政措施所生之費用，自得依土污法第43條第1項規定向污染行為人求償。㈤關於系爭計畫之委辦費26,745,277元部分（參原判決附表1）： ⒈南市府環保局先於99年10月間向土污基金提出100年度預計執行系爭計畫之說明，經環保署以99年10月15日環署土字第0990093500號函核可並同意撥給補助費用後，上訴人南市府即以經核定之系爭計畫內容為採購標的對外招標，經冠誠公司得標後，於99年12月7日起至101年10月6日止履行勞務採購契約項目並完成期末報告製作，上訴人南市府至遲於101年12月14日前已分5期將系爭計畫委辦費26,708,494元（原為26,745,277元，上訴人南市府另扣除36,783元之違約金）全數支付予冠誠公司。又南市府環保局99年10月製作之系爭計畫緣起、依據及目的觀之，系爭計畫主要為履行上訴人南市府依土污法第12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務，但另有為防堵夜間違法捕魚及因應臨時突發狀況等行政目的，而決定併規劃駐場人員巡守及辦理緊急應變措施及陳情案件之處置。南市府環保局前揭計畫說明已於工作內容具體表明法令依據主要為土污法第12條第13項規定，其中關於工作項目第1項污染整治相關計畫審查及監督查核、第2項污染整治監督驗證、第3項周界環境品質監測，就是為了配合上訴人中石化公司整治計畫（含上訴人中石化公司提出之污染監測計畫）作業內容執行，所進行整治施工期間之採樣監督驗證、整治工作完成後之驗證查核、監督驗證周界環境品質監測計畫。是其執行前揭工作之目的係為履行土污法第12條第13項規定所要求之行政監督管制作業義務，而其工作手段亦係配合上訴人中石化公司執行之整治及監測工作，再次進行複驗或周界監督驗證，則其目的與手段均未逸出上訴人南市府本應履行之法定監管義務範疇。再由證人即系爭計畫審查委員及土污基金審查委員葉琮裕於原審準備程序證述情節觀之，上訴人南市府或基於對上訴人中石化公司能否有效執行整治工作之不信任，為防範上訴人中石化公司因從事整治工作所造成之2次污染而加深影響居民健康，遂採取類似公共工程實務上之工程監造方式（上訴人南市府自述），就上訴人中石化公司所執行之整治工項乃至上訴人中石化公司已執行之周界環境監測工作，另增加細密性之監督管理，無論其所採取之監督管理手段是對上訴人中石化公司已查證之數據再次複驗，或是對上訴人中石化公司已執行監測之地點鄰近之周界再增加監測點位，其本質都還是上訴人南市府對上訴人中石化公司所執行整治工項進行驗證之措施，則上訴人南市府系爭計畫前揭3項工作內容，本質上仍是土污法第12條第13項所課予主管機關應從事對整治計畫進行審查、複驗或驗證等之監督管制作業，該等工項終究都不會成為污染行為人應為而未為之整治工作（污染行為人之整治工作猶如公共工程實務上之工程施作本身，亦即工程監造再細密，仍然無法取代工程施作之工作內容），縱使其亦能附隨發生減輕污染危害或避免2次污染之效果，並能有效完成整治計畫、解除場址列管，但此僅是上訴人南市府行政監管工作本質使然，尚不能將之歸類為上訴人中石化公司理應執行而未執行之整治工作，故上訴人南市府系爭計畫前揭3項工作之目的與內容，既非出於為因應系爭場址污染危害減輕或污染擴散防免所為，自非屬土污法第15條第1項所指之應變必要措施。至於南市府環保局系爭計畫說明關於第1項工作內所規劃之駐場人員巡守及第4項所辦理之緊急應變措施與陳情案件處理，其中關於駐場人員巡守部分，前揭說明書已敘明係延續先前計畫而持續進行系爭場址巡守管理、限制人為活動及其他相關監督工作；冠誠公司製作之期末報告則敘明其管理內容包含巡邏範圍包括海水貯水池、竹筏港溪北岸200公尺污染區域及停養區魚塭，工作重點則為查檢場址內污染暫存設施、制止或勸離於海水貯水池及停養區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區、巡視海水貯水池與竹筏港溪護堤之穩固性等，於巡守期間若發生緊急狀況時，即立即通報警察局、消防局、緊急聯絡人，以協助進行後續狀況之排除。審諸系爭場址及污染管制區之污染物戴奧辛及汞危害國民健康甚鉅，而污染管制區外竹筏港溪第二河段及緩衝區亦已受污染，是依系爭整治場址之實際狀況，於系爭場址設置圍籬及告示牌雖可以防止守法之民眾進入，但對於脫序之民眾尚難有效防止，且為有效杜絕食物鏈之影響，避免民眾於受污染水域或魚塭捕魚後將之販售，致危及不知情消費者之健康，造成污染危害擴大，暨隨時監視處理氣候或人為活動所可能造成之緊急狀況，足認設置場址管理人員巡視，嚴格管制人員不當活動，確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，且有其必要性，是此部分核屬土污法第15條第1項第6款、第8款規定之應變必要措施。乃上訴人中石化公司指稱此等措施與減輕污染危害或避免污染擴散無直接關連性，且無必要云云，尚無足取。益足證此等人員巡守措施是上訴人中石化公司應為而未為之整治工作。 ⒉另南市府環保局系爭計畫說明關於緊急應變措施及陳情案件處理乙節，已表明其執行依據為土污法第15條規定，但端視委辦單位在委辦期間實際遭遇之事件而定。而依冠誠公司製作之系爭計畫期末報告定稿本之說明，其就本次工項所執行之措施且實際有向上訴人南市府請領費用者，計有草叢區洗車台驗證作業、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業、監測井C16地下水採樣檢測作業、停養魚塭刺絲圍籬修繕、魚塭洩水工作等項（其餘執行之緊急應變措施，多由駐場人員巡守發覺後，主動製作告示牌、通報警察局、執行防範措施，並未衍生費用或向上訴人南市府請款），以下分述之： ⑴關於草叢區洗車台驗證作業：上訴人南市府主張此係因上訴人中石化公司於99年8月12日提送草叢區污染移除竣工報告並於99年8月25日執行驗證，結果顯示除洗車台下方區域尚未完成污染移除，其餘區域均驗證合格。上訴人中石化公司後於99年12月21日始提送草叢區洗車台下方污染移除竣工報告，遂由系爭計畫以緊急應變措施案件於99年12月22日執行驗證等語，則此係就上訴人中石化公司於99年第3季理應完成而未完成之整治計畫工程，因延遲完工導致需由系爭計畫進行驗證，是其性質仍屬上訴人南市府依土污法第12條第13項規定所應為之監管義務，也非為減輕污染危害或避免污染擴散所為，不能認其為土污法第15條第1 項第8款之應變必要措施。 ⑵關於竹筏港西南岸邊坡驗證作業：上訴人南市府主張係因上訴人中石化公司於100年3月9 日提送「竹筏港溪第二河段邊坡整治緊急應變計畫竣工報告」予上訴人南市府，為確認系爭場址周邊土壤中戴奧辛及汞之濃度是否符合土壤污染管制標準，爰啟動緊急應變辦理驗證作業等語，則上訴人南市府所從事者，仍是針對上訴人中石化公司已進行之整治計畫工程續為驗證，其性質仍屬土污法第12條第13項規定之監管作業，不因上訴人中石化公司提送之報告不在上訴人南市府初始計畫中所規劃預定驗證範圍而變異其監管工作之本質，此部分自非屬土污法第15條第1項第2款或第8款之應變必要措施。 ⑶關於監測井C16地下水採樣檢測作業：上訴人南市府主張其於執行系爭計畫時，針對地下水品質監測規劃為每季1次，自100年第1季開始執行至101年第3季，僅C16於101年第3季測得五氯酚，其餘監測井於執行期間均未測得五氯酚，C16該監測井則於100年第1 季至101年第2季亦均未測得五氯酚，故於101年第3季（101年8月）突然測得五氯酚0.259mg/L，屬明顯異常之情形，為求慎重因而啟動應變措施，緊急於101年9月21日再次針對有異常情況之監測井C16採樣檢測等語；且由證人葉琮裕之證述觀之，上訴人南市府係於系爭場址例行性地下水質監測過程中突然發現C16監測井五氯酚數據升高，因五氯酚是戴奧辛之前趨物質又是致癌物質，為確認該處地下水是否有五氯酚濃度提升之事證，以便為後續圍堵或停用地下水之措施，則其101年9月間對該監測井地下水進行查證工作，對其後續執行區域性圍堵或停用地下水措施確有其必要性，且與土污法第15條第1項第2款規定之查證工作相當，自屬該條所指之應變必要措施。上訴人南市府101年8、9月對監測井C16地下水五氯酚濃度異常之監測，早於上訴人中石化公司101 年第4季對鄰近監測井C04地下水五氯酚濃度異常之自主性監測，足見上訴人南市府前揭監測並非出於對上訴人中石化公司自主性監測之複驗或驗證。且依上訴人中石化公司自述上訴人南市府發覺監測井C04地下水五氯酚濃度偏高時，其所採取之措施就是先要求上訴人中石化公司增加監測頻率，後於確認污染存在方要求上訴人中石化公司續調查可能之污染來源及提出改善措施，益足證對監測異常之址增加監測頻率，其本身就是應變必要措施。雖上訴人南市府於101年8月間發現監測井C16地下水五氯酚濃度異常後，僅由冠誠公司就同一監測點執行一次地下水五氯酚採樣分析，但此係因系爭計畫隨即於101年10月6日屆至之故，上訴人南市府於嗣後之102 年計畫進行102年度第1季檢測，就同一監測井C16地下水五氯酚濃度偏高後，方以102年5月23日府環水字第1020467504號函要求上訴人中石化公司執行更具體的改善污染行動，則上訴人南市府前揭對監測井C16異常數據增加監測頻率，本應為上訴人中石化公司應為而未為之整治工作，自應該當土污法第15條第1項第2款前段之查證措施。 ⑷關於停養魚塭刺絲圍籬修繕：上訴人南市府為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，乃依土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第1010382678號函命上訴人中石化公司於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送上訴人南市府核定後實施。系爭計畫執行後，駐場人員巡守時，發現前揭已施設之緩衝區（即停養魚塭區域）圍籬中編號W454、W439、W440、W445、W446、W416號區塊之圍籬破損，遂報請修繕，修繕長度總計209公尺，則上訴人南市府本件修繕作業係就上訴人中石化公司原已施設之緩衝區圍籬進行破損位置之修補，其本質仍屬上訴人中石化公司應為而未為之整治工作（即上訴人南市府101 年5月8日函已明示緩衝區圍籬及告示牌設置為上訴人中石化公司之整治義務），自屬土污法第15條第1項第4款之應變必要措施。 ⑸關於魚塭洩水工作：本項工作係因中央氣象局於100年8月27日晚上8時30分發佈中度南瑪都颱風陸上颱風警報，颱風期間100年8月29日達最高雨量（臺南市全區為停班停課，單日累積雨量為82.3毫米），駐場人員巡邏發現停養魚塭區因即時暴雨造成水位偏高，為避免因颱風帶來豐沛水量導致緩衝區停養魚塭土堤崩塌，致可能使受有汞及戴奧辛污染之底泥及魚體溢流至非停養魚塭區域或其他水路造成污染擴散情事發生，而於100年9月1日對編號W418號魚塭進行魚塭洩水作業。由證人即系爭計畫之計畫經理李芷儀於原審準備程序證述觀之，停養魚塭之底泥及魚體是系爭場址可確認之污染物，雖停養魚塭散及系爭場址之東南西側，洩W418區塊之水，只能幫助調節鄰近W419、W420區塊之水位，而對其他停養魚塭水位調節或防止土堤崩塌無甚助益，但其至少能防範W420區塊南側緊鄰非停養魚塭之土堤不致崩塌，並藉由W418水門及高低管線位差之調節，以免將緩衝區內之底泥及魚體帶至W420區塊以南之非停養魚塭區域，對於防堵污染之擴散仍具一定之功效，應肯認其仍為土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。雖上訴人中石化公司以證人並非現場執行人員，辯以其對現場狀況並不瞭解，可能所洩出者是魚塭下半部池水，而非上半部池水，且其洩水目的只是為避免鄰近漁民之不便，非出於減輕污染危害或避免污染擴散之目的所為，即非應變必要措施云云。然證人既為系爭計畫經理，並切實轉述現場施作人員執行程序，且其執行此項工程最初乃是根據附近多年養殖經驗漁民之通報所為，自無待其魚塭土堤崩塌後再行查證污染是否擴散後，始能謂魚塭洩水方為應變必要措施，是上訴人中石化公司前揭主張亦無足取，並益證此亦係上訴人中石化公司應為而未為之整治工作。 ⑹故依南市府環保局系爭計畫說明及研判前揭各項工作是否屬應變必要措施綜合以觀，續就原判決附表1所列各項委辦費分別觀察其必要性： ①關於其他直接費用：a、設置巡守辦公室必要費用（租金、水電、網路及耗材等）180,134元；b、車輛租用費594,440元，業據冠誠公司提出支出明細後向上訴人南市府請款，則此屬駐場人員巡守必要所支出之設備費用，雖駐場人員執行巡守任務係與系爭計畫之監督查核、監督驗證等工作項目共用辦公室及車輛，但仍為巡守人員執行系爭場址、管制區、緩衝區及竹筏港區北岸等大範圍日夜巡守所必須，也無從與系爭計畫其他執行工項切割費用，自應認此部分費用均為上訴人南市府執行場址巡守之必要費用，乃上訴人中石化公司於原審準備程序後始辯解巡守辦公室為上訴人中石化公司所提供，上訴人中石化公司未曾向冠誠公司請求租金或水電費用，上訴人南市府自不得上訴人中石化公司請求上開費用云云。然巡守辦公室之租金、水電費用僅是a項費用部分名稱，該項費用還包含軟硬體設備及耗材費用，冠誠公司既有此類項目底下之支出，尚不足據此認定此費用必基於租金或水電所為，而逕認與冠誠公司購置之軟硬體設備及耗材無關，是上訴人中石化公司此部分主張洵無足取；另c、資料庫與專屬網頁維護更新；d、雜費；e、監督查核成果說明會，均係上訴人南市府將其對系爭場址監督查核狀況以網站或成果說明會方式公告周知予居民或一般大眾，說明其所執行監管義務之狀況及其雜支，尚非屬其執行應變措施之必要費用。 ②關於實作數計價工作：a、整治施工期間週界環境品質監測；b、整治施工期間進行之監督驗證；c、整治後驗證查核等3大項工作項目均非專為減輕場址污染危害或避免污染擴散而為之應變必要措施乙節，已如前述，則此部分費用即非執行應變措施所生之必要費用；另d、緊急應變措施及陳情案件處理乙項，僅12.暨有監測井地下水採樣4,143元、17.水質五氯酚分析11,439元、21.刺鐵絲網圍籬維護129,789元、23.魚塭洩水工作8,286元，確為減輕場址污染或避免污染擴散之應變必要措施，且該等費用均為執行上開措施所生，自為必要費用，雖上訴人中石化公司另辯解魚塭洩水工作僅需將W418區水門內之外管抽起，既非由專業人員以專業方式為之，又不費任何人力、物力，不應有此項費用產出云云，然依期末報告及證人李芷儀之說明，如何判斷水平面穩定、與南側非停養魚塭區域確有高低位差、觀察底泥及魚體不經由洩水口洩往外域、判斷何時應停止洩水，乃至洩水期間所需人力物力支援，都需要相當之人力與物力，乃上訴人中石化公司前揭辯解純屬臆測之詞，要無足取。 ③關於基本工作：a、人事費用：系爭計畫主要依據土污法第12條第13項規定從事系爭場址之監管作業，則計畫主持人、協同主持人、計畫經理、駐局工程師，係受上訴人南市府委託執行其監管作業並協助其行政業務或提供專業諮詢之人，則此等人事費用即與減輕場址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施無關，自非必要費用。至於駐場址工程師3人（每人費用1,040,270元）共3,120,810元，因南市府環保局系爭計畫說明已明示系爭場址巡守工作係由駐場人員擔任，姑不論駐場工程師另有個別專業，且亦提供上訴人南市府專業諮詢及協助從事驗證及行政業務，但其既從事巡守業務，即無從與其所從事之其他工作事項予以區分，參以其不分假日或平日均需駐場巡守，而需駐場人員分班輪值，則上開駐場工程師3人之人事費用即均屬執行巡守業務之必要費用；b、管理費2,457,762元：此部分係系爭計畫之人事管理費用，雖計畫主持人、協同主持人、計畫經理、駐局工程師之人事費用並非應變措施必要費用，但上訴人中石化公司既應負擔駐場人員人事費用3,120,810元，此等人員之管理費用應依其占全部人事費用之比例計算上訴人中石化公司應負擔之金額為適當。依此計算結果，可認上訴人中石化公司就此部分費用應負擔金額為1,186,853 元〔＝2,457,762元×（3,120,810元÷6,462,936元），小數點以下四捨五入〕，則上訴人南市府依土污法第1 5條第1項第8款及第43條第1項規定命上訴人中石化公司繳納管理費用2,457,762元，其中於1,186,853元範圍內，應予准許；至逾上開數額部分，不應准許。㈥關於系爭計畫之業務費735,723元部分（參原判決附表2）：上訴人南市府依100年2月18日制訂臺南市政府土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點所成立之推動小組，其規劃內容與土污法第12條第13項規定委由專家學者、相關機關協助審查及監督相關調查計畫、控制計畫、整治計畫及驗證工作之規定內容幾近相同，則推動小組為上訴人南市府審查整治計畫、控制計畫及其驗證工作，其本質就是在為上訴人南市府執行土污法第12條第13項之監管工作，則其為審查整治計畫、控制計畫及其驗證工作所召集之會議、現場勘查活動乃至公聽會（或民眾說明會）等事項，自仍未逸脫上訴人南市府理應履行之監管工作性質，而不應被歸類為污染行為人應負最終責任之整治項目；至於上訴人南市府復就其委託環工公司所執行之97、98年計畫、系爭計畫、102年計畫，另外聘專家學者專就前揭各項計畫籌組審查會以審查招標決標程序、履約進度及委辦單位製作之各期報告（證人葉琮裕即為冠誠公司所製作系爭計畫期中、期末報告之審查委員），則上訴人南市府專為系爭計畫所召集之審查會，其性質與前揭推動小組相當，也是在執行上訴人南市府依土污法第12條第13項之監管業務，並非土污法第15條第1項所指之應變必要措施。爰就原判決附表2所列業務費是否為必要費用，分述如下： ⒈人事費-加班值班費部分：系爭計畫主要既為履行上訴人南市府自己對系爭場址之監管義務，其所執行之驗證及監測工作尚且非屬應變必要措施，而上訴人南市府承辦人員李建緯、楊朝全乃為南市府環保局編制內人員，且其加班值班所從事者又非系爭計畫委辦事務本身，而是系爭計畫與環保局間之聯繫業務及其行政作業，則其所從事行政事務之本質仍是上訴人南市府自己之監管業務，當非土污法第15條第1項所指之應變必要措施，則此部分費用不得依土污法第43條第1項命污染行為人負擔。 ⒉業務費-差旅費部分：其性質與前揭⒈項說明相同，亦與土污法第15條第1項應變必要措施無關，上訴人南市府依土污法第15條第1項、第43條第1項規定命上訴人中石化公司繳納上開費用，亦非適法。 ⒊業務費-一般事務費部分：關於編號1至17、20至32、35至38，或為上訴人南市府自己執行系爭計畫行政事務所支出之事務費用、或為上訴人南市府所籌組推動小組、系爭計畫審查會所召集之會議及民眾說明會所衍生之行政費用，此等事務均是執行上訴人南市府自身對系爭場址之監管作業，該等措施既非應變必要措施，則其所衍生之費用，即與應變措施之執行無關且非必要，亦不得請求命污染行為人之上訴人中石化公司負擔；至於編號18工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）5,450元、編號19工地安全防護用具（C、D級防護衣）27,500元、編號33工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）19,244元、編號34工地安全防護用具（D級防護衣）13,719元部分，乃上訴人南市府供系爭場址之駐場人員或其他進入現場工作人員使用，以確保上開人員執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場外（見原判決附表2上訴人南市府說明），審酌系爭場址遭戴奧辛及汞之污染物嚴重污染，而汞對人體暴露途徑為：當汞蒸氣以單原子狀態存在，最主要暴露途徑係經由呼收，另戴奧辛則可經食物鏈產生生物累積，並可經由呼吸道吸入及皮膚吸收，而進入人體，是該安全防護設備，核屬上訴人南市府依系爭場址之實際狀況，對於執行土壤及地下水污染管制工作人員所為必要之防護措施，且此項措施確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之效果，雖上訴人南市府購置之安全防護設備並未限於僅提供駐場人員使用，也可能包含其他進入管制區從事監督查核工作之人員，但上訴人南市府派員進入系爭場址從事監督查核工作，縱為履行其法定義務，亦無提供防護設備之義務。惟此係因系爭場址已確認受有嚴重污染，而上訴人南市府既有派員進入場址執行監管義務之必要，為避免進入場址內工作人員誤觸或誤食污染物，或不慎將污染物攜出場外，則出於為防免進入場址內工作人員健康遭受損害及避免污染擴散之需求，而提供該等工作人員安全防護設備之措施，理應亦由造成污染結果之污染行為人負最終之保護措施。乃上訴人中石化公司辯解此等人員並未實際從事整治工作，尚無使用安全防護設備云云，實無足取。故上訴人南市府就此部分工地安全防護用具支出之費用，即得依土污法第15條第1項第8款、第43條第1項規定，命上訴人中石化公司繳納。 ⒋業務費-出席或審查費部分：本項費用均為上訴人南市府所籌組推動小組、系爭計畫審查會所召集之會議、現場勘查及民眾說明會所衍生之行政費用，此等事務亦是執行上訴人南市府自身對系爭場址之監管作業，該等措施既非應變必要措施，則其所衍生之費用，即與應變措施之執行無關且非必要，亦不得請求命污染行為人之上訴人中石化公司負擔。 ⒌綜此，上訴人南市府就原判決附表2所列業務費，僅於65,9 13元範圍內得依土污法第15條第1項、第43條第1項規定命上訴人中石化公司繳納，逾此範圍者，即不得命上訴人中石化公司繳納等語。五、上訴人中石化公司上訴意旨略謂：㈠按鈞院107年度判字第190號判決意旨，書面行政處分應依行政程序法第96條第1項第2款規定記載主旨、事實、理由及其法令依據，至於其記載之程度，僅需達使受處分人知悉之程度即可，非指得完全不予記載。原處分乃「完全未記載」事實、理由之情況，自與前揭鈞院判決情況不同，無從比附援引。復按鈞院93年度判字第1624號判決意旨，行政處分之記載，悉以行政處分既存之記載認定之，非既載於行政處分之事項則不與之，是原判決稱得以原處分作成前上訴人南市府曾提供費用明細、及上訴人南市府曾於他案求償類似費用等情事，認定原處分已載明事實及理由，顯於法有違。更何況該明細僅記載委辦費分幾期付款及各期之數額、業務費之部分僅載明加班費及其數額，根本未提及該費用之相關背景事實，且各該案件內容不同，無從期待上訴人中石化公司得明確知悉原處分之事實及理由為何，原判決逕認上訴人中石化公司知悉，認定事實未憑證據，已違背證據法則。縱寬認原處分已記載事實及理由，按鈞院93年度判字第1624號及96年度判字第259號判決意旨，是行政處分記載「事實」時，應達使受處分人得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律之程度；記載「理由」時，應達使受處分人得知悉行政機關獲致結論之推論過程。惟本件上訴人南市府明知其曾向上訴人中石化公司多次求償費用，卻未於原處分將事實記載至得與他案相區別之程度，記載理由時亦未將其推論過程清楚記載，顯已違反行政程序法第96條第1項第2款規定，惟原判決竟無視卷內原處分記載之疏漏情況，率認原處分之記載已清晰明瞭至上訴人中石化公司明確知悉之程度，實有判決不當適用行政程序法第96條第1項第2款規定之違誤。㈡就文義解釋而言，土污法第15條均已明文「控制場址及整治場址」，是該條文之適用範圍應限於符合土污法第2條第17 款及第18款定義之「控制場址或整治場址」。就體系解釋而言，自土污法之章節排列順序，第三章為「調查評估措施」（第12條至第14條），第四章為「管制措施」（第15條至第21條），可知僅經第三章調查評估並列為控制場址及整治場址者，方有第四章「管制措施」（第15條至第21條）之適用。是既土污法第15條第1項位於第四章管制措施之中，其適用範圍自應以業經主管機關公告之「控制場址或整治場址」為限。由土污法第12條第1項至第3項規定可知，立法者有意區分「有污染之虞場址」及「控制場址及整治場址」，而異其所應適用之法條。易言之，若該場址僅「有污染之虞」，依法應先適用同法第12條第1項進行查證，查證後經認定污染來源明確，並經同法第11條第2項或第3項，列為控制場址或整治場址者，方有同法第15條之適用。又位於相同章節之相同法條用語，應為相同之解釋。是第15條「控制場址及整治場址」之解釋，應與相同位於第四章管制措施之第16條及第21條為相同解釋，即應以控制場址或整治場址為限。殊無相同法律、甚而相同章節之條文，對於相同用語，為不同解釋之理。則土污法第15條適用範圍，無論依文義解釋及體系解釋，均限於「控制場址及整治場址」，僅此範圍所生之應變必要措施費用，方得據同法第43條命污染行為人負擔；此外之費用，依法律保留原則，非得命污染行為人負擔。原判決認上訴人中石化公司應負擔之駐場人員相關費用、監測井C16地下水採樣檢測作業費用、停養魚塭刺絲圍籬修繕費用、魚塭洩水費用、工地安全防護用具費用，其均係發生於系爭場址範圍之外，非土污法第15條第1項應變必要措施，所生費用自不得依同法第43條第1項命上訴人中石化公司負擔，惟原判決竟認土污法第15條第1項措施不以系爭場址為限，並認上訴人中石化公司應負擔非發生於系爭場址之費用，有判決不當適用土污法第15條第1項、第43條第1項規定之違誤，並已違反法律保留原則。㈢原判決所舉之例及說明，稱土污法第15條第1項之「因應場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」目的，可派生眾多下位行政目的，而同條項第1款至第7款措施均係為達成前揭下位行政目的之直接措施，則此等說明豈非肯認本條項之應變必要措施限於直接措施？由此可知，原判決前認本條不以直接措施為限，而後認應以直接措施為限，有判決理由矛盾之當然違背法令。雖原判決稱對於某一下位行政目的，僅土污法第15條第1項之某幾款措施為直接措施，其他款非直接措施云云，惟此乃法律解釋適用當然之理，蓋為達某特定行政目的，基於關聯性、必要性等比例原則之限制，本僅得採取該條項其中數款直接措施為之，而非可不分青紅皂白地採取全數措施為之，因此，原判決之推論顯不符一般法律適用之邏輯，不足採取。且關於土污法第15條第1項第8款之解釋，應觀察該條項之立法模式定之，該條項係採取例示概括之立法方式，前7款為例示條款，而第8款為概括條款，是第8款其他應變必要措施之解釋，依司法院釋字第521號解釋意旨，應以前7款例示條款之共通特徵為限。而自前7款例示條款可知，其共通特徵即為為達成為減輕污染危害或避免污染擴大目的之「直接措施」，從而第8款其他應變必要措施自應以「直接措施」為限。惟原判決竟認土污法第15條第1 項第8款不以直接措施為限，並認上訴人中石化公司應負擔非直接措施費用之駐場人員相關費用、監測井C16地下水採樣檢測作業費用、停養魚塭刺絲圍籬修繕費用、魚塭洩水費用、工地安全防護用具費用，實有判決不當適用土污法第15條第1項第8款、第43條第1項規定之違誤。㈣關於原判決附表1部分： ⒈關於巡守辦公室費用（含租金、水電、網路及耗材等）180 ,134元、車輛租用費用594,440元、駐場工程師薪資費用3,120,810元及其相對應之管理費1,186,853元部分：巡守辦公室費用乃包含租金、水電、網路及耗材費用在內，而其中租金費用為絕對不可能發生者，此乃因巡守辦公室為上訴人中石化公司無償提供予上訴人南市府及冠誠公司使用，是原判決未扣除租金之部分，將包含租金在內之180,134元均由上訴人中石化公司負擔，已有違誤。雖原判決稱此費用除租金外，尚包含水電、網路及耗材等費用，而冠誠公司可能都已支付，從而不影響上訴人中石化公司應負擔此部分之費用云云，惟原判決於卷內無任何證據之情況，逕認該費用均確實發生，冠誠公司無虛報費用，已有認定事實未憑證據違反證據法則之違誤，又未實質審查該費用之性質，驟認此乃上訴人中石化公司應負擔之應變必要措施費用，亦有判決不當適用土污法第15條第1項第6款、第8款及第43條第1項規定之違誤。又原判決認定駐場工程師之業務內容除巡守工作外，尚包含上訴人南市府一般行政事務，惟卻認駐場工程師所生之巡守辦公室費用（含租金、水電、網路及耗材等）、車輛租用費用、薪資費用及其相對應之管理費，因無從分割而全數應由上訴人中石化公司負擔，此等認定，形同將非屬應變必要措施之費用，均命上訴人中石化公司負擔，有判決不當適用土污法第15條第1項第6款、第8款及第43條第1項規定之違誤，且何以原判決認薪資費用應全數由上訴人中石化公司負擔，而非全數由上訴人南市府負擔？亦未見原判決予以交代，實有判決不備理由之當然違背法令。再者，原判決認定駐場工程師從事業務所生之相關費用屬土污法第15條第1項第6款、第8款規定應變必要措施費用，惟適用本條之前提為應符合「為減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，惟駐場工程師之設計實際上根本無從達成此目的之效用，蓋因巡守人員之巡守頻率甚低，若發生緊急情況根本無從應變，且其巡守工作亦無法防止民眾違法進入管制區、破壞圍籬告示牌及違法捕撈之行為〔系爭計畫期末報告第4 -72至4-76頁之表4.1-10環境巡守異常狀況彙整（4/5）（5/5）參照〕，是原判決於無卷內證據之情況，逕認駐場工程師可發揮減輕污染危害或避免污染擴大之功效，所生費用應由上訴人中石化公司負擔，乃認定事實未憑證據而違背證據法則、判決不當適用土污法第15條第1項第6款、第8款、第43條第1項規定之違誤。縱認上訴人中石化公司應負擔巡守人員之薪資費用，惟因巡守頻率甚低，其耗費於系爭計畫之心力甚微，而該薪資費用並非不得拆分，豈應悉數由上訴人中石化公司負擔？ ⒉關於「監測井C16地下水採樣檢測作業」部分：關於單純加強檢測措施是否為土污法第15條第1項第8款應變必要措施乙事，原判決前認此等措施本質上屬於對於上訴人中石化公司整治工項進行驗證之措施，而屬土污法第12條第13項範疇，非土污法第15條第1項第8款應變必要措施，然原判決於此處竟又反於先前之見解，認定監測井C16採樣檢測作業於101年9月21日所為之單純加強檢測本身屬土污法第15條第1項第8款應變必要措施，得命上訴人中石化公司負擔，由此可知，原判決有判決理由矛盾之當然違背法令。實則，上訴人南市府已自承其委由冠誠公司於101年9月21日所為之監測井C16採樣檢測作業，因其後續並未採行何等措施，檢測完畢即嘎然而止（原判決固稱係因適逢前後年度計畫銜接空檔期，從而未能採取措施，惟此無礙於上訴人南市府未採取措施之事實，且實際上上訴人南市府乃主管機關，隨時有權發函令上訴人中石化公司採取措施，本件乃上訴人南市府不為而非不能為），根本不符合土污法第15條第1項之為減輕污染危害或避免污染擴大之要件，從而非該條之應變必要措施，惟原判決竟認該措施為應由上訴人中石化公司負擔之應變必要措施費用，實有不當適用土污法第15條第1項第2款及第43條第1項規定之違誤。尤有甚者，自卷內證據可明確得知，上訴人中石化公司其後採取之相關措施均非源自冠誠公司101年9月21日所為之檢測，而係源於101年第4季上訴人中石化公司自主檢測及102年之檢測結果（上訴人中石化公司更一審108年11月20日行政訴訟辯論意旨狀第23至28頁參照），惟原判決竟認定冠誠公司101年9月21日所為之檢測與上訴人中石化公司嗣後採取之措施間具有因果關係，顯悖於卷內事證，有認定事實未憑證據違背證據法則之違誤。 ⒊關於「停養魚塭刺絲圍籬修繕」部分：此工項是否屬土污法第15條第1項應變必要措施，其重點在於有無應由上訴人中石化公司修補之必要性，亦即造成系爭圍籬破損之原因為何。此處之判斷重點與應由何人應負擔首次施設圍籬義務截然不同，此乃因縱認上訴人中石化公司負有首次施設圍籬義務，亦不代表上訴人中石化公司就非自然耗損所生之損害均負有修補義務，原判決不明究理，援引他案判決認定應由上訴人中石化公司負擔首次施設義務率認上訴人中石化公司亦有修補義務，並認該修補措施為土污法第15條第1項第4款應變必要措施，已有違背論理法則，並有適用土污法第15條第1項第4款、第43條第1項規定不當之違誤。再者，關於系爭圍籬破損之原因，係因不法民眾破壞所致〔系爭計畫期末報告第4-75至4-7 6頁之表4.1-10環境巡守異常狀況彙整（4/5）（5/5）及第4-157頁之表4.4-3照片參照〕，從而該修補費用應由該不法民眾、未恪盡警察職務之上訴人南市府及未依計畫盡職巡守之冠誠公司連帶負擔（況如係因巡守人員未能防止民眾破壞圍籬，則巡守人員即無法達成未避免污染危害或擴大之目的，從而其薪資即非應變必要措施費用，原判決即不得同時命上訴人中石化公司負擔巡守人員薪資費用及圍籬修補費用，否則即有矛盾情事），而非由未違背義務之上訴人中石化公司負擔，原判決忽略此等卷內證據，逕認上訴人中石化公司應負擔該費用，實有認定事實未憑證據而違背證據法則、判決適用土污法第15條第1項第4款、第43條第1項規定不當之違誤。 ⒋關於「魚塭洩水工作」部分：自證人李芷儀之證言已可知，此工項之內容僅係由一般民眾將白色外管用手簡單抽起即可，不費吹灰之力，毫無技術性可言，依一般經驗法則可知，根本不致產生任何費用，且卷內亦無相關證據顯示此等工項產生費用。惟原判決竟於無證據之情況下，自行認定此工項已發生8,286元之費用，且此費用所由生之項目乃人員判斷水面是否穩定、是否存有水位落差、觀察底泥及魚體不經由洩水溢出、何時應停止洩水等工作，實有認定事實不憑證據而違背證據法則及經驗法則之違誤。W418、W419、W420及周遭之魚塭均係位於平地，地勢並無高低差，因此，颱風降雨後，各該魚塭之水位自當相同，不致有高低差存在，從而當無因水位差而有土堤崩塌之疑慮。縱使土堤因此崩塌，亦僅會崩塌土堤最上方之兩側高度差部分，且造成溢流之池水亦僅會是魚塭上半部之池水，而該池水乃未經污染，亦不致造成污染擴散情事。是原判決於卷內無證據之情況，逕認有水位差而有土堤崩塌之危險，且將致污染外溢，而須辦理洩水，已有認定事實不憑證據之違背證據法則。更何況依證人李芷儀所述，如將W418魚塭進行洩水，同時亦會將W419、W420池水洩出，從而該3魚塭之池水均會降低，進而導致原本水位一致之停養魚塭區與非停養魚塭區，變成水位高低不一致，而加劇土堤崩塌之危險，然原判決竟於悖於一般經驗法則，於無證據之情況，又認定如此可免於土堤崩塌，實有判決違背證據法則及經驗法則之違誤。且證人李芷儀108年10月21日已證稱洩水時係底部池水最先洩出，從而經夾帶洩出者為原判決認定受污染之底泥及魚體，則如何能達成土污法第15條第1項規定之減輕污染危害或避免汙染擴大之目的？況洩水所生之污染程度遠大於土堤崩塌所生之污染程度，從而洩水絕非可達成土污法第15條第1項減輕污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施。是原判決認定洩水工作為土污法第15條第1項第8款應變必要措施，所生費用得依同法第43條第1項規定命上訴人中石化公司負擔，有判決適用土污法第15條第1項第8款、第43條第1項規定不當之違誤。㈤關於原判決附表2之「業務費-一般事務費」中編號18、19、3 3、34工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、CD級防護衣），共65,913元部分：上訴人南市府委由冠誠公司對上訴人中石化公司整治工作所為之監督查核工作，乃上訴人南市府依土污法第12條第13項之法定監管義務，非土污法第15條第1項第8款應變必要措施費用，所生費用不得依土污法第43條第1項命上訴人中石化公司負擔，而應由上訴人南市府自行負擔，此經原判決前所是認。惟原判決此處竟認定上訴人南市府因執行監督查核工作使用之工地安全防護用具費用為土污法第15條第1項第8款應變必要措施費用，而得依同法第43條第1項規定命上訴人中石化公司負擔，實有適用土污法第15條第1項第8款、第43條第1項規定不當之違誤，並有判決理由矛盾之當然違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利上訴人中石化公司部分，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。六、上訴人南市府上訴意旨略謂：㈠原判決撤銷其附表1第1頁項次（二）至（四）、第2頁項次（五）、第3頁至第8頁、第11頁至第12頁項次（一）之1、2、3及相對應之管理費及附表2（除第8頁項次18、19及第10頁項次33、34以外）等費用，係以該等措施符合土污法第12條第13項要件，乃屬主管機關法定監管義務為由，遽認該等措施不得命污染行為人繳納之。惟發回判決意旨已明確指出，土污法第28條第3項所規定之各項措施，如同時符合同法第15條第1項要件，主管機關可命污染行為人負擔；不得僅因主管機關採取之措施，可同時符合土污法第28條第3項其他措施態樣，即否認該等措施所支出費用應由污染行為人負擔之法律規範意旨。遽原判決仍僅以上訴人南市府所採取之前開措施，可符合土污法第12條第13項之要件為由，撤銷原處分前開部分求償項目，顯有未依發回判決意旨為法律上判斷依據之情事。再者，發回判決意旨亦指明事實審法院應具體說明各項措施係符合或不符合土污法第15條第1項之認定依據。舉例而言，上訴人南市府於前審時已明白闡述系爭場址為全國污染面積最大，且污染情形最為嚴重之土壤污染場址，其污染持續向外擴散，對附近居民身體健康造成嚴重危害，政府已因此支出十幾億元對附近居民進行醫療照護及社會救助；且系爭場址污染物戴奧辛及汞，容易隨水流或空氣擴散，故對系爭場址重大危害情形自有進行各項應變措施之必要，包括對其整治工作必須執行「細部之監督管理與查核」，以全面防止污染擴散之可能；此並非土污法第12條第13項所指專家委員審查監督，係久久開會一次，每位委員每次只有領取車馬費2,000元之審查委員會所能勝任。就此部分，發回判決意旨已指謫前判決未就上訴人南市府該主張詳為調查釐清，單純以該等工作項目可符合土污法第12條第13項為由否准上訴人南市府之求償項目，乃屬速斷，故予發回。惟原判決竟仍單純以該等項目符合土污法第12條第13項為由，否准上訴人南市府前開項目之求償，未依發回判決意旨詳為審酌上訴人南市府所提系爭計畫所執行者與同法第12條第13項有別之主張，且亦未依發回判決意旨說明其所撤銷項目有何與同法第15條要件不符之處，顯具有不適用行政訴訟法第260條第3項、土污法第15條、第43條第1項規定及判決不備理由之違法。㈡土污法第15條第1項規定已明列多種類型之應變必要措施態樣，即包含至少7種以上直接或間接減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施態樣，從未將應變必要措施限定於污染整治工作。且由土污法第15條第2項規定可知，同條第1項第3款、第4款、第7款、第8款可命污染行為人為之；而同條第1項第1款、第2款、第5款及第6款等，因該等措施涉及公信力（如第2款污染情況之調查、第5款對農漁產品之補償數額認定）或公權力（如第1款命停止作為、第5款銷燬農漁產品）等，則不在同條第2項適用之列，是以，該等行為自非屬「污染行為人應為」。惟該等措施所生費用，縱非屬污染行為人應為之整治工作，然係屬污染行為人污染行為所生之污染危害防免成本，故土污法第43條第1項亦將該等應變必要措施所生費用，納入應由污染行為人負責之費用範圍。由上可知，土污法第15條並無將應變必要措施態樣限制為「污染行為人應為之整治行為」，同法第43條第1項亦未將可向污染行為人求償之工作項目限於「污染行為人應為之整治行為」。相較之下，由土污法第15條及第43條規定可知，縱非屬污染行為人應為之整治行為，但凡係為減輕污染行為人所造成之污染危害等相關應變必要措施所生費用，均屬污染者付費範圍，應由污染行為人負責。原判決將土污法第15條第1 項應變必要措施限定為「污染行為人應為而未為之整治工作」，及將同法第43條第1項求償範圍限定為「污染行為人應為而未為之整治工作」，不當限縮土污法第15條及第43條第1項規定之適用範圍，增加法律所無之限制，並據以撤銷原處分部分求償項目，具有不適用或不當適用土污法第15條及第43條規定之違法。㈢原處分已載明上訴人南市府向上訴人中石化公司求償系爭計畫代為支應費用之法源依據為土污法第15條規定，原判決自應以此為審判基礎，故應以求償項目是否與土污法第15條規定要件相符為審判內容。遽原判決竟無視原處分明文記載之法源依據，逕以100年招標文件部分內容之記載，認定其所撤銷之求償項目係屬土污法第12條第13項規定之內容，顯有將處分前作成文件記載之效力凌駕於處分本文之上，而具有不適用行政程序法第96條規定之違法。再者，縱原處分所載法源依據或理由有瑕疵，鈞院歷來肯認行政機關尚得於行政訴訟程序中追補或更正；依舉重以明輕之法理，行政機關縱於行政處分作成前，就應適用之法律有所誤解，惟如於行政處分作成時，已於原處分引用正確之法源依據，行政法院之審理重點即應在於行政處分是否符合所引用之法源依據，而非將行政機關先前之錯誤認定，引用作為否准原處分合法性之依據。另上訴人南市府既已於原處分記載正確之法源依據，亦未於訴訟中追補或更正法源依據為土污法第12條第13項規定，原判決竟將行政處分作成前部分文件所載，認定為原處分之法源依據，難謂無代替行政機關追補或更正行政處分，亦顯已違反權力分立原則。㈣關於原判決附表1部分： ⒈周界環境品質監測部分：由系爭計畫期末報告定稿本第3-57頁及第5-1頁可知，系爭計畫執行周界環境品質監測之目的，主要係為掌握及瞭解系爭場址污染危害擴散狀況；且如系爭場址發生污染擴散情事，此等監測網將可於第一時間發現污染危害，並設法停止之。就此，系爭計畫期末報告定稿本內也已清楚載明：「若未對其持續監控，將無法掌握其可能產生的危害，為避免該整治場址污染危害擴大，本計畫則針對場址與附近社區進行環境監測」，顯見本項執行工作，與土污法第15條第1項第2款前段、第5款等相同，係屬「就污染危害範圍、程度予以追查、瞭解及評估」等之應變必要措施。再者，因上訴人南市府持續執行系爭場址周界環境品質監測，爰於101年第3季發現地下水監測井C16之五氯酚濃度有升高趨勢，故有進一步執行該監測井污染查證確認之合理性及必要性（系爭計畫期末報告定稿本第4-162頁參照），原判決亦肯認之。顯見上訴人南市府執行系爭場址周界環境品質監測，確實具有盡早發現污染擴散情事，並可據以即時研判或執行後續應變必要措施之功效。上訴人南市府在無法定義務之情況底下，依系爭場址實際狀況及需求，執行系爭場址周界環境品質監測，實際上亦發揮即時發現污染擴散情事等警示及提供後續決策資訊等功效；亦即無論執行措施目的、態樣及結果（按：基於污染及應變成效不確定性，並為使主管機關願積極作為以防免污染，不劃地自限，土污法第15條第1項規定並未要求主管機關執行應變必要措施需有相當成果），均符合土污法第15條第1項規定要件。另由多則鈞院判決（鈞院107年度判字第20號、106年度判字第565號及第107號判決參照）意旨可知，掌握及瞭解系爭場址及周界之污染狀況，及至系爭場址周圍、可能遭受系爭場址污染之處，事前進行調查，有助於主管機關對系爭場址污染擴散之認識與觀察，並作為其後續執行相關應變必要措施之依據，有助於減輕污染危害或避免污染擴大，乃屬土污法第15條之應變必要措施。而「環境監測與環境管理」此工作項目，有防止污染擴散及避免污染危害之目的，亦為上訴人中石化公司所肯認。故於其自98年起所執行之整治計畫、101年第1次整治變更計畫、104年第2次整治變更計畫，及目前正在執行之107年第3次整治變更計畫，均為避免污染擴大，而將水體及空氣監測納入整治計畫中，足見系爭場址周界監測確實與防止污染擴大及避免污染危害具有必要性及關聯性。除上訴人中石化公司已執行之局部環境監測外，為完整掌握系爭場址污染擴散狀況，並藉由主管機關同步執行環境監測，可提高相關環境監測數據之公信力，據以減少居民恐慌，穩定民心，亦為上訴人南市府執行本項應變必要措施之功能。而應予釐清者為本項措施之執行，並非單純驗證上訴人中石化公司所為數據是否正確，系爭計畫所執行之環境監測之時間、地點並未與上訴人中石化公司所執行者有所重複（系爭計畫第3-57頁第3段第4行至第5行、第3-60 頁至第3-61頁參照）。原判決認定上訴人南市府執行本工作項目之目的為驗證云云，實有認定事實與證據不符。在本項工作非屬審查上訴人中石化公司所提整治計畫，亦非在監督上訴人中石化公司整治計畫進度是否落後、上訴人南市府亦無應執行本工作項目之法定義務情況下，原判決僅以本項工作為土污法第12條第13項規定為由，否准上訴人南市府依法之求償，不但有認定事實與證據不符之違法，且未具理由說明本工作項目有何不符合土污法第15條規定要件，與發回判決意旨明文闡釋相違，而有不適用行政訴訟法第260條規定及理由不備，亦有不當適用土污法第12條第13項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法。 ⒉單一植被區土壤採樣及分析部分：由系爭計畫期末報告定稿本第4-96頁以下記載可知，彼時暫存區上有93至94年間於二等九號道路開挖出之廢棄石灰。上訴人中石化公司為騰出暫存區空間，並考量依94年環保署查證結果，單一植被區掩埋之石灰未有檢測出污染物濃度超過管制標準情事，爰將上開暫存區之廢棄石灰遷移至單一植被區西側水塘內。上訴人南市府彼時慮及時空背景已有相當變動，且該等廢棄石灰經遷移位置，如該等石灰有遭受污染，恐有擴大污染疑慮。雖依之前環保署查證結果，單一植被區石灰並無檢測出污染物超過管制標準情事，惟為求甚重，及正確就系爭場址污染危害範圍、程度予以追查、瞭解及評估，爰執行本工作項目之應變必要措施。經查證結果顯示該等石灰戴奧辛濃度超過污染管制標準，且上訴人中石化公司無移除該等受污染石灰之規劃，上訴人南市府爰依本應變必要措施之查證結果，要求上訴人中石化公司將該等西側水塘內之受污染石灰與其他已完成污染整治之區域隔離，避免該等污染危害擴散至已完成污染整治之區域。由上可知，本項執行工作既非在審查上訴人中石化公司所提整治計畫，亦非在監督上訴人中石化公司整治計畫進度是否落後，實與土污法第12條第13項規定毫無關連。再者，依94年環保署查證結果，單一植被區掩埋之石灰未有檢測出污染物濃度超過管制標準情事，亦無法規規定上訴人南市府有就該等廢棄石灰再次查證之法定義務。是以，無論本項措施之執行措施目的、態樣及結果（按：土污法第15條第1項規定並未要求主管機關執行應變必要措施需有相當成果，已如上述），均符合土污法第15條第1項規定要件。原判決認定本工作項目為上訴人南市府為履行法定義務所為，僅以本項工作計畫屬土污法第12條第13項規定為由，否准上訴人南市府本項目之求償，實屬無據，其認定事實亦顯與證據不符；且原判決未具理由說明本工作項目有何不符合土污法第15條規定要件，與發回判決意旨明文闡釋相違，而有不適用行政訴訟法第260條規定及理由不備，亦有不當適用土污法第12條第13 項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法。 ⒊監督查核成果說明會部分：因系爭場址已實際造成場址周圍生活環境及居民健康受損，在系爭場址完成整治前，無論是各方社會人士抑或在地居民均對於系爭場址污染整治進度、污染擴散或控制情況、系爭場址污染物去向等，具有甚高之焦慮與關注；由相關的新聞報導及社會關注或質疑可知，無論係系爭計畫執行前或迄今，仍時有社會焦慮再次發生之情況。系爭場址整治期間，是否會因整治工程的進行，又導致污染擴散等2次污染，亦為附近居民心中的隱憂。就此，系爭計畫期末報告定稿本第3-95頁明載舉辦監督查核成果說明會之目的係在於「透過環保團體或民眾與政府之溝通，以達政策、為減輕在地民眾恐慌，進行危機溝通處理」，其目的乃符合鈞院103年度判字第707號判決所明文闡釋：「因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等」應變必要措施之執行目的與態樣。再者，由系爭計畫期末報告定稿本第4-211 頁記載可知，本次監督查核成果說明會，參與之居民人數達134人，顯見居民對於系爭場址整治成效、整治期間擴散情況及相關污染物去向或處理情況等，確實具有高度之焦慮與關切，而有賴上訴人南市府彙整相關資料，向在地居民提供正確資訊，並提供順暢溝通管道，以收集、瞭解、釐清及減緩在地居民心中憂慮，避免不必要的恐慌，甚至是可能之抗議等社會動盪。且由臺中高等行政法院107 年度訴字第133號判決及鈞院109年度判字第430號判決意旨可知，為使居民瞭解污染場址狀況，增加人民對於主管機關處理污染場址之能力與意願，使居民願意協助配合相關整治工作之進行，不至於因未獲得正確資訊所生恐慌而阻撓相關整治工作所舉辦之說明會，有助於減輕污染所生危害及防止污染擴散，乃屬應變必要措施之一環。其所生費用，依土污法第43條規定，乃屬污染行為人應負責範圍。上訴人中石化公司主張僅有突發民怨可採取資訊公開等應變必要措施予以因應云云，實屬無稽。按「預防勝於治療」乃屬常理，當民怨已然高漲時，主管機關才資訊公開，實屬亡羊補牢，只求猶未晚也。是以，土污法第15條第1項第2款及第4款等資訊公開措施，從未限制主管機關僅可於突發民怨發生時公開相關資訊。則本項執行工作既非在審查上訴人中石化公司所提整治計畫，亦非在監督上訴人中石化公司整治計畫進度是否落後，實與土污法第12條第13項規定毫無關連，乃屬土污法第15條「公開污染資訊」之應變必要措施。再者，並無法規規定上訴人南市府有就召開系爭場址監督查核成果說明會之法定義務；原判決認定本工作項目為上訴人南市府為履行法定義務所為，而以本項工作計畫屬土污法第12條第13項規定為由，否准上訴人南市府本項目之求償，實屬無據，亦有認定事實與證據不符、不當適用土污法第12條第13項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法。 ⒋人事費用部分：計畫主持人及共同主持人等人員，係綜理整體計畫之執行規劃、技術諮詢、工作分配及溝通協調；而計畫經理與駐局工程師，則主要負責協調溝通、聯繫現場人員、彙整相關資料並協助承辦人員處理系爭計畫各項工作。又駐局人員也負責颱風暴雨期間系爭場址逕流污染物之監控，其工作執掌包含依照場址實際狀況，向上訴人南市府提出逕流污染物監控之緊急應變計畫，以監控系爭場址內逕流出場址外之水質是否有擴大污染範圍或危害居民健康之虞。此等視場址實際狀況，為減輕污染危害或避免污染擴大所執行之應變必要措施，與土污法第15條要件完全合致。前開4者均屬執行應變措施不可或缺之人力。而駐場人員負責巡守等規劃工作，乃屬應變必要措施，自無疑義；其乃屬執行面之工作人員，如無主持人等規劃、統籌及確保整體計畫品質，及計畫經理等協助聯繫，該等人員如何具體執行各項應變必要措施？是以，鈞院109年度判字第429號、第430號判決均正確且明文闡釋，技術諮詢及行政支援等工作項目，屬達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之必要工作項目；其所生費用，應由污染行為人負責之費用。原判決否認系爭計畫主持人人事費用之必要性，等同於要求系爭計畫執行廠商應無償提供人力規劃系爭計畫之工作項目、統整系爭計畫工作進度、確保系爭計畫執行品質等，實與常情有違，其認定有違經驗法則。原判決單純以前開工作人員執行事項為土污法第12條第13項規定為由，撤銷原處分該部分之求償，有違發回判決有關「不得以該等措施符合土污法第28條其他措施態樣為由，否認該等措施屬同法第15條應變必要措施，其所生費用應由污染行為人負擔」之意旨，且完全未具理由說明前開工作項目有何不符土污法第15條規定之處，其具有認定事實有違證據法則、判決不備理由、不當適用土污法第12條第13項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法。 ⒌雜費部分：按所有工作項目之執行，凡有聯繫必要者，必有電話費或郵費支出之必要；諸多工作項目之進行，亦有文件印刷之必要。如鈞院或上訴人南市府每日工作項目之處理，均會有該等費用支出之必要，更遑論系爭計畫身負系爭嚴重污染危害場址之應變工作，其工作負擔之繁重，更不可能無該等物力支援即可完成。為減免污染危害而執行應變必要措施所支出之人力、物力成本，本應由造成污染之污染行為人負擔，不應由政府或全民分擔，方符合公平正義及環境基本法第4條第2項污染者負責原則、第28條污染者付費原則，與土污法第43條污染者付費之意旨。原判決全然未具理由說明雜費係如何不符合土污法第15條規定之要件，僅單純以該等費用屬同法第12條第13項規定為由，撤銷原處分該部分之求償，其認定不但有違發回判決意旨，亦具有認定事實有違證據及經驗法則、判決不備理由、不當適用土污法第12條第13項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法。 ⒍整治施工期間進行之監督驗證及整治後驗證查核部分：對系爭場址重大危害之情形自有進行各項應變措施之必要，包括對其整治工作必須作「細部之監督管理與查核」，此為土污法第15條第1項第8款所規定主管機關依整治場址之實際狀況所採取之應變必要措施。此與公共工程實務上之工程監造類似，其功能如同公共工程之監造在確保承攬廠商有依照設計理念及施工計畫完成工作，在系爭場址之整治則在確保上訴人中石化公司整治工作每日施工均有依照整治施工計畫完成，及上訴人中石化公司施工期間系爭污染場址是否有造成污染危害或污染再擴散之情形，另亦針對上訴人中石化公司施工成效再度驗證，以避免周遭環境因上訴人中石化公司之污染整治工作受遭受2次污染，此等監督管理與查核工作有助於減輕污染危害或避免污染擴散，自屬應變必要措施之一環。據上，此種逐日細密的監督管理與查核工作自非久久開會一次，每位委員每次只有領取車馬費2,000元之審查委員會所能勝任，亦與土污法第12條第13項所規定者，實非同事。原判決將土污法第15條應變必要措施侷限於「污染行為人應為之整治工作」，違反該條將僅有主管機關可執行之管制工作，亦納為應變必要措施範圍之文義，不但違反該條之明文文義，也增加法所無之限制。原判決基於前開錯誤認定，而以系爭計畫為因應系爭場址嚴重危害而特別執行之高密度監督及驗證非屬污染行為人應為整治義務為由，否准原處分就該等工作項目之求償，乃屬不當適用土污法第12條第13項、第15條及第43條規定等違法。㈤關於原判決附表2部分： ⒈推動小組會議及審查會議等所生出席費、交通費及行政費用部分：由鈞院歷來判決（鈞院109年判字第6號及107年度判字第20號判決參照）意旨可知，系爭場址推動小組會議及相關措施及計畫之審查會議等，均屬土污法第15條應變必要措施；縱上訴人中石化公司亦自承該等會議所執行之事項，至少與「減輕污染危害或避免污染擴大具有間接關連性」，亦即有輔助其他應變必要措施更順利及正確執行之功能。原判決卻未具任何理由說明上訴人南市府所求償之該等費用，與經前開鈞院判決認定屬土污法第15條應變必要措施者有何不同，即逕以該等費用為同法第12條第13項規定費用為由，撤銷原處分該部分之求償，其認定不但未具理由，且有違發回判決意旨有關「不得以該等措施符合土污法第28條其他措施態樣為由，否認該等措施屬同法第15條應變必要措施，其所生費用應由污染行為人負擔」之意旨，具有不當適用土污法第12條第13項及第15條及第43條第1項規定等違法。 ⒉加班值班費、差旅費及一般事務費部分：土污法第15條第1項規定係主管機關自行採取應變必要措施之情況，同條第2項規定係主管機關委由第三人執行或命義務人執行之授權；而土污法第43條規定將同法第15條第1項及第2項均列為應由污染行為人負擔之費用，而非規定依土污法第15條第1項由主管機關編制內人員執行應變必要措施所生費用，應由國家或全民吸收；是以，土污法第43條係明文規定，應變必要措施縱係由主管機關承辦人員自行為之，則所生費用，依污染者付費原則，應由污染行為人負擔。又系爭場址乃屬全國最嚴重之污染場址，附近居民體內戴奧辛濃度甚至有世界最高之紀錄，實不可能自滿認定依承辦人員既有知識即可完全正確無誤執行所有應變必要措施。是以，系爭場址承辦人員為因應系爭場址執行應變所可能遇到之技術等疑義，參與相關會議，自屬促使應變必要措施可更正確及順利進行措施之一，此由上訴人中石化公司系爭場址整治計畫變更定稿本中，編列高達100萬元之研究費用可知，系爭場址污染整治及應變，需投入許多技術上之研擬及學習，方可正確及順利為之。另說明會乃屬土污法第15條「公開污染資訊」之應變必要措施，與同法第12條第13項規定無關，其所生費用乃屬同法第43條規定應由污染行為人負責範疇。則加班值班費、差旅費及一般事務費等，乃屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，與同法第12條第13項規定無關。原判決單純因該等費用係上訴人南市府編制內人員所請或自行執行應變必要措施所生，即撤銷原處分該部分之求償，具有不當適用土污法第12條第13項、第15條第1項及第43條第1項規定等違法等語，為此請求廢棄原判決不利上訴人南市府部分（即原判決主文第1項），並就廢棄部分，駁回上訴人中石化公司於第一審之訴。七、查，本件原審判決兩造互有勝敗如原判決主文所示，固非全然無據，惟經核原判決仍有部分違背法令，茲援引本件相關法規如本判決附表，就兩造上訴意旨論究如下：㈠原處分書面記載之內容，未達應予撤銷之違法程度本件上訴人臺南市政府執行系爭計畫，依土污法第15條第2項委由冠誠公司辦理（按得委由第三人辦理者，限於第1項第3款、第4款、第7款及第8款，此為第2項所明文）因而以土污基金支給該公司26,708,494元詳如原審判決附表（依冠誠公司請款金額扣除違約金後之餘額全數），並自公務預算支出人事及業務費735,723元詳如原審判決附表（本院爰將各該附表彙整如本判決附表，條列原處分所命給付之各個項目及金額，並將原審判決予以維持之金額列載於後，俾資對照）後，遂以該等費用係屬土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施而支付，依同法第43條以原處分命上訴人中石化公司限期繳納，此為原審所確定之事實，並有原處分附於更審前原審卷第27頁可憑。上訴人中石化公司指摘原處分「完全未記載」事實、理由，有悖於行政程序法第96條第1項第2款應記載事項之規定，依其記載之內容，無從期待上訴人中石化公司得以明確知悉原處分之事實及理由為何，原判決無視於此等疏漏，率認原處分之記載足供明確知悉，有判決不當適用行政程序法第96條第1項第2款規定之違誤云云。按以書面作成行政處分之要式要求，固為行政程序法第96條第1項所明定，惟其內容應為如何之詳實，及疏漏瑕疵是否足致處分到達應予撤銷之違法，則視個案而有不同。原審業已詳述中石化公司於原處分作成過程早已知悉請求範圍及原因，嗣後作成原處分並未增其負擔及礙其攻防，因認原處分之記載內容尚屬合法。經核，原處分以公函發出，主旨載明命上訴人中石化公司於103年3月31日繳納27,444,217元「本府依土壤及地下水污染整治法第43條規定辦理『貴公司前臺鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址』相關工作計畫並代為支出之費用」等語，說明並就上訴人中石化公司已於102年9月3 日提出之意見予以回應，此稽之原處分可明。經核其內容除處分本身之意義即下命給付以外，別無侵害上訴人中石化公司之權利或法律上利益之情事，自未達違法應予撤銷之程度。上訴人中石化公司指摘原判決有不當適用行政程序法第96條第1項第2款規定之違誤云云，難以成立。上訴人南市府因委託冠誠公司執行系爭計畫，而支付冠誠公司如上之金額26,708,494元（應付26,745,277元-應扣違約金36,783元），及派員配合辦理公務事項，而以人事、業務費等公務預算支付735,723元，乃基於系爭計畫係為採取土污法第15條第1項之應變必要措施而規劃，為其請求之基礎原因事實。則系爭計畫之性質為何，即為首要爭點；次則為系爭計畫所執行之工作是否悉屬應變必要措施？為執行各應變必要措施所支付之金額若干？㈡土污法第15條第1項所規定之應變必要措施，實施於已進行整治計畫土地上之特徵（按土污法第15條第1項，依同法第7條第5項、第12條第9項、第27條規定，為各該規定之情形所準用，則依土污法全文之體系架構，該法第15條第1項應變必要措施之採取，在第二章防治、第三章調查評估、第四章管制、第五章整治復育等階段均可能發動。本件法律解釋，僅針對已處於整治階段之情形而為，不及於其他情狀，爰先予指明） 1.按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項（按大致與現行之第15條第1項相當）及第38條（按修法後大致與現行之第43條第1項）規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」 ⒉本院發回判決進一步指明「主管機關依現行土污法第15條第1 項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，且從公告為控制場址或整治場址時起至公告解除時止，只要係因應場址實際污染狀況之必要措施，即得為之，並不限於緊急應變措施。惟主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的具有關聯性、必要性，始得依現行土污法第15條及第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納。」 3.復且，本件系爭場址已經上訴人中石化公司自97年以來持續進行整治，此亦為原審所確認之事實。系爭場址之整治目標，依法應在於使污染物濃度低於管制標準而解除列管（土污法第26條參照）本質上亦寓有「減輕污染危害或避免污染擴大」之作用，實與同法第15條第1項之目的相同。即在同一時期，為達到「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，應為作為義務者有二，一為主管機關（包括主管機關委之於第三人辦理）、二為執行整治計畫之污染行為人等（土污法第22條第1項參照）。現行土污法對於此種同一時期有二以上之義務者競合時，應如何定其義務履行之前後順位，並無明白規定。乃主管機關依同法第15條第1項自行採取或依同條第2項委託第三人採取必要措施而支付費用後，復得依同法第43條第1項請求污染行為人等支付，即最終之費用負擔仍歸之於污染行為人等負擔，則基於有責任始有義務之事理，污染行為人依前開規定對「應變必要措施」應支付費用者，自應限於其對於該措施之採取負有責任之情形（參見學者李建良「土壤污染之應變措施、整治義務與費用負擔：《中石化土污應變措施費用案》─剖析最高行政法院103年度8月份第一次庭長法官聯席會議決議（二）」一文於結語之見解「主管機關限期命污染行為人繳納所支出之費用，乃國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利之限制。但凡人民所負金錢義務之課予，除須有法律依據外，尚須有憲法上的正當理由，非可毫無緣由，亦不得漫無邊際」）。而污染行為人於同一時期既亦在履行其整治義務以達到「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，則解釋上，除主管機關所採取之作為不具有「減輕污染危害或避免污染擴大」此一目的，及具公權力者始得作為者外，其依土污法第15條第1項所採取之措施，性質上均可列入污染行為人之責任（在本件系爭計畫執行期間，即有多次經冠誠公司發現異常情事，其處理方式或由冠誠公司自行為之，或通知上訴人中石化公司採取應變作為，見系爭計畫第4-73頁以下，其理自明。故更為審慎之相應方式，應係修法訂定有效明確兩者義務範圍之執行方式與執行先後順位及後順位義務之補充性，以避免主管機關過度介入整治計畫，於彼等間造成積極衝突之作為贅累，或相互推諉避就形成消極衝突之缺漏危害）。故原判決認為主管機關可資請求之費用，其花費對應之工作項目應限於「污染行為人應為之整治行為」一節，應認為符合土污法規範意旨。 4.綜合以上論述，上訴人南市府得依前揭規定請求上訴人中石化公司支付者，雖不以該場址範圍內所支出者為限，惟應具備其請求之費用係用於符合土污法第15條第1項所規定之措施上，該等措施之特徵須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，並為上訴人中石化公司已持續進行之整治義務所未及而屬其應履行者。上訴人中石化公司上訴指摘原審判決維持原處分命其應為給付部分，均發生於系爭場址之外，依土污法之體例解釋，其毋庸負給付義務，原判決適用法律違背法令云云，即難成立。另上訴人南市府上訴主張，土污法第15條並無將應變必要措施態樣限制為「污染行為人應為之整治行為」，同法第43條第1項亦未限制求償之工作項目限於「污染行為人應為之整治行為」，凡係為減輕污染行為人所造成之污染危害等相關應變必要措施所生費用，均屬污染者付費範圍，原判決將土污法第15條第1項應變必要措施限定為「污染行為人應為而未為之整治工作」，及將同法第43條第1項求償範圍限定為「污染行為人應為而未為之整治工作」，不當限縮土污法第15條及第43條第1項規定之適用範圍云云，亦難成立。㈢依系爭計畫執行之工作性質 1.本件為撤銷訴訟，行政法院固應依職權調查證據，惟當事人仍負有客觀舉證責任。本件原處分係下命上訴人中石化公司為一定之金錢給付，即增加人民之義務，對其財產權造成限制，在依法行政之原則下，作成處分之上訴人南市府對於作成處分所依據之事實，自應負其舉證責任；相對地，上訴人中石化公司對於原處分之合法性之否定，應就其主張有利於己之例外事實，負其舉證責任。經查，原處分請求之金額，早已由整治基金、公務預算支應，此有相關發票、加班費印領清冊等支出憑證附於更審前原審卷全卷，可知其支付已經主管機關之會計部門，按法定流程審核足以證明支付事實之相關憑證後，覈實發給。除非上訴人中石化公司得以證明上訴人南市府承辦人員與冠誠公司間有勾結貪瀆，或其他足以證明該等款項之支付非出於執行系爭計畫之情事外，相關費用之數額係用為系爭計畫之各項目，及已為支付之事實，應可信其為真實（至各該筆費用是否均用為採取應變必要措施而支出，則係另一問題）；又原處分所本之系爭計畫已經負責執行之冠誠公司提出期末報告經上訴人審核完峻，卷附（外放）系爭計畫期末報告所載內容，自具一定之證據力，先併予指明。 2.按系爭計畫緣起於99年10月南市府環保局擬定奉准後發包冠誠公司執行，其主要工作內容計有第1項污染整治相關計畫審查及監督查核、第2項污染整治監督驗證、第3項周界環境品質監測、第4項工作項目「緊急應變措施及陳情案件處理」，每一項目有其細項之工作內容，此有系爭計畫定稿本可憑（見原審卷一第607頁以下）。原審審視99年10月經南市府環保局擬定之系爭計畫定稿本所載計畫緣起、計畫依據及計畫目的，認定系爭計畫主要係為履行上訴人南市府依土污法第12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務，但另有為防堵夜間違法捕魚及因應臨時突發狀況等行政目的，而決定併規劃駐場人員巡守及辦理緊急應變措施及陳情案件之處置。另證人即系爭計畫審查委員及土污基金審查委員葉琮裕於原審準備程序（見原審卷三第11頁以下）證稱，系爭計畫係出於上訴人南市府為確保上訴人中石化公司有效執行整治工作，遂採取類似公共工程實務上之工程監造方式，就上訴人中石化公司所執行之整治工項，乃至上訴人中石化公司已執行之周界環境監測工作，另增加細密性之監督管理等語，認定系爭計畫之第1至3項工作項目，均係對於上訴人整治施工期間之採樣監督驗證、整治工作完成後之驗證查核、監督驗證周界環境品質監測計畫，核係履行其依土污法第12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務，非屬土污法第15條第1項所指因應系爭場址污染危害減輕或污染擴散防免所為之應變必要措施，因而支出之費用自不得向上訴人中石化公司請求給付。經核原審業依本院發回判決意旨，以系爭計畫之內容及證人葉琮裕之證詞為證據調查之所得，認定如上之事實，適用土污法第12條第13項規定，以工作項目第1至3項屬於上訴人南市府執行自己之職務，不屬同法第15條第1項之措施，因而支出之費用自不得向上訴人中石化公司請求等節，（但扣除第1項「污染整治相關計畫審查及監督查核」項下所執行之「污染整治場址及周界管制區管理工作」部分；該部分本院將另予詳究，見後㈣⒈所述），於法並無不合。 3.上訴人南市府指摘原審捨原處分之記載於不問，反以100年招標文件部分內容之記載為依據，並在未經其追加為理由之狀態下，即援以為判決基礎，違反權力分立云云，核其指摘實係未解行政法院於撤銷訴訟應依職權調查證據認定事實之意旨（行政訴訟法第133條參照），因生誤解，難以成立。上訴人南市府另執系爭場址為全國污染最為嚴重，且污染持續向外擴散，有進行各項應變措施之必要，以全面防止污染擴散之可能，此非土污法第12條第13項所指專家委員審查監督所得完成云云等為原審所不採之陳詞為其主張。經查上訴人南市府委託冠誠公司執行系爭計畫，自始即本於土污法第12條第13項屬於其職責事項之規定辦理，除其能具體主張並證明冠誠公司於執行過程中，發現系爭場址之實際污染狀況，有上訴人中石化公司之整治計畫所不及，而進行同法第15條第1項之應變必要措施，始得求償返還因而支出之費用外，尚不得泛以執行土污法第12條第13項規定之系爭計畫為據，描繪所執行之工作項目一概有助於減輕污染危害或防止污染擴散等作用，而請求支付相關款項。上訴人南市府歷經更審之二度事實審之審理，除下述符合必要措施之費用支出外，猶未能就其餘支出舉證證明合於土污法第15條第1項之意旨所為之支出，自難徒憑描繪式之陳述，認其主張為可採信。從而上訴人南市府指原判決此部分有不適用或不當適用土污法第15條及第43條規定之違法云云，難以成立。其又主張其執行整治施工期間之周界環境品質監測，所執行之環境監測之時間、地點並未與上訴人中石化公司所執行者有所重複，原判決認定上訴人南市府執行本工作項目之目的為驗證，實有認定事實與證據不符云云。惟有關環境監測之時地，乃屬受託之冠誠公司執行第1項工作項目「周界環境品質監測」，依其專業所為之規劃、方法，尚難以監測地點、時間與上訴人中石化公司不同，即另外該當土污法第15條第1項之必要措施；況稽之系爭計畫期末報告第3-87頁之記載，略以：「本團隊為有效發揮監測功能，計畫執行期間若現場尚未施工，仍將每季進行監測，作為背景資料採集之用，施工期間則避免與中石化公司每季自行監測之時段重覆，並將中石化公司監測數據納入一併評估。……」足見冠誠公司將監測時間與上訴人中石化公司之所執行之時間錯開，其用意仍在「有效發揮監測功能」，難謂屬於土污法第15條第1項之必要措施。其又主張期末報告列載於第2項「污染整治監督驗證」項下，工作成果載為「單一植被區石灰檢測回填工程」之工作（見系爭計畫期末報告第4-96、97頁），實係冠誠公司懷疑94年環保署查證此一植被區掩埋之石灰未有檢測出污染物濃度超過管制標準情事，時間已久或有變化，乃採取應變必要措施進行危害範圍、程度之追查、評估，查證結果顯示該等石灰戴奧辛濃度超過污染管制標準，遂要求上訴人中石化公司將該等西側水塘內之受污染石灰與其他已完成污染整治之區域隔離，避免該等污染危害擴散至已完成污染整治之區域，應以此一作業符合土污法第15條第1項之措施，原審有認定事實未符證據之情事云云。惟查，稽之系爭計畫期末報告定稿本第4-96頁之記載，略以：「本計畫於100年1月6 日進行單一植被區西側之石灰檢測作業，共計檢測4點，檢測項目為戴奧辛及汞。……檢測結果顯示4個區塊中仍有3個區塊之石灰混合物之戴奧辛超過污染標準，且中石化公司暫無移除受污染石灰之規劃，……故環保局已要求中石化公司將西側水塘區域與其他已完成污染整治之區域進行區隔，避免交岔污染」等語，核此工作內容正是對於上訴人中石化公司於整治施工期間之採樣監督驗證，以促其區隔污染物，俾保整治工作之完妥確實；雖有整治計畫外之作為，惟乃係要求上訴人中石化公司為「將西側水塘區域與其他已完成污染整治之區域進行區隔」之作為，與上訴人南市府無涉。足認上訴人南市府別無超過其執行土污法第12條第13項規定之作為，核其此部分之指摘，均難以成立。 4.按控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經公告為土壤、地下水污染整治場址後，主管機關應邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，此為土污法第12條第3項、第13項所明定。準此，主管機關執行該等事務，係基於土污法賦予之職掌而為，與同法第15條第1項之應變必要措施無涉。惟在執行此一職掌任務之過程中，如發現整治場址有實際污染狀況，而有採取同法第15條第1項應變措施之必要時，主管機關本於職責，亦非不得介入辦理，並向污染行為人等應負責者求償返還因而支出之費用。故主管機關在同一整治場址上之各項作為，其性質為何，特應就各作為單獨觀察辨明。㈣系爭計畫工作項目中屬於土污法第15條第1項應變必要措施者 1.系爭計畫之第1項「污染整治相關計畫審查及監督查核」項下所執行之「污染整治場址及周界管制區管理工作」部分 ⑴承前所述，系爭計畫之第1至3項工作，除「污染整治場址及周界管制區管理工作」部分外，悉屬土污法第12條第13項之審查監督作為，與同法第15條第1項無涉。但就「污染整治場址及周界管制區管理工作」部分觀察，乃所規劃之駐場人員在執行期間進行巡守工作，除有屬於監督上訴人中石化公司執行整治計畫之作為外，亦兼有巡查異常狀況，並視狀況進行應變必要措施之作用。審諸執行期間，共計有本判決附表所示編號1-29號共27天有應變作為（另有100年6月24日、100年9月5日、100年11月16日至18日，及101年5月18日等6天亦有為圍籬破損而進行修繕之應變必要措施，惟此部分經上訴人南市府以「實作計價」科目下之「刺鐵絲網型圍籬維護」項目支給，故不再贅列於此，詳後⒉⑴⓷述），均係發現圍籬破損、民眾闖入捕撈漁獲等，為避免民眾在系爭場址內活動受到污染，擴大危害，乃即時進行修繕圍籬、驅離捕釣人員、移送非法盜捕水產人員、修繕警示牌、設置圍籬等措施，此經系爭計畫期末報告第4-73頁以下載明其情狀、措施及日期，並附有現場照片可證（除此27天以外之作為，則或係上訴人中石化公司自行辦理，或係冠誠公司撿拾垃圾等與減輕污染危害或避免污染擴大之目的，尚無關聯性、必要性）。依原審調查所得，已足認上開作為有助於避免污染擴大之目的，且有其必要性，復為上訴人中石化公司應為而未為之整治工作，是此部分核屬土污法第15條第1項第8款規定之應變必要措施，固屬的論。上訴人中石化公司上訴指摘駐場人員之巡守，無助於減輕污染危害或避免污染擴大，原判決有適用土污法第15條第1項之違誤云云，則顯然與事實不符，難以成立。 ⑵惟逾此部分，原審以系爭計畫說明關於第1項工作內所規劃之駐場人員巡守，仍與上訴人南市府依土污法第12條第13項所應負之監管行為義務無關，似認全數人力均係執行同法第15條第1項之應變必要措施（蓋原審將駐廠人力之人事費全予認屬應變必要措施之費用）一節，查冠誠公司所設置之駐廠人員，其任務包括「協助辦理推動小組現場現場工作查核，並進行監督查核之工作進度報告」、「派任3位駐廠人員，依據中石化公司整治計畫內容及期程，負責現場實際監督及紀錄工作，並詳實填寫工程查核日報表……」此載明於系爭計畫期末報告第1-5頁，足見現場巡查人員係負責監督上訴人中石化公司於現場辦理整治計畫之執行情形；至於此3位駐廠人員參與「污染整治場址及周界管制區管理工作」，則係「場址及周界管制區管理工作由駐場人員兼任……」，此亦載明於同期末報告第1-6頁，即此3人乃兼辦管制區之管理工作，即其人力主要仍在執行土污法第12條第13項之監督工作。原審認駐場人員全數人力均係執行同法第15條第1項之應變必要措施云云，即有認定事實未符證據之違背法令。 2.系爭計畫第4項工作項目「緊急應變措施及陳情案件處理」部分 ⑴原審依冠誠公司系爭計畫期末報告定稿本之記載，其執行依據為土污法第15條規定，另按冠誠公司所請領之「實作計價」費用，有草叢區洗車台驗證作業、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業、監測井C16地下水採樣檢測作業、停養魚塭刺絲圍籬修繕、魚塭洩水工作等項，逐一審酌是否均屬合致土污法第15條第1項規定而得請求上訴人中石化公司支付。經查： ⓵關於草叢區洗車台驗證作業、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業部分：原審審酌上訴人南市府自陳此2部分作業均係出於接受上訴人中石化公司之峻工報告而進行驗證，其性質亦為執行土污法第12條第13項規定之監管職務，因而支付之費用即非為採取同法第15條第1項應變必要措施而為。經核原審上開認定合於經驗法則，並無違誤，乃上訴人南市府提出上訴，惟未為何等指摘，就此部分所為上訴主張，即無由成立。 ⓶關於監測井C16地下水採樣檢測作業（如本判決附表編號3 0-1及30-2）：原審審酌證人葉琮裕證述情節，認定原執行例行性之地下水品質監測，未發現有何異常，迄101年8月執行第3季之檢測，突然測得五氯酚0.259mg/L，此為戴奧辛之前趨物質又是致癌物質，乃緊急於101年9月21日再次針對有異常情況之監測井C16採樣檢測，以便決定後續應予圍堵或停用地下水，因認該等對該監測井地下水進行查證工作，確有其必要性，且與土污法第15條第1項第2款規定之查證工作相當，自屬該條所指之應變必要措施。經核原審上開事實認定，無違一般證據法則，自屬合法有據。乃上訴人南市府所委託之冠誠公司於例行之監測事項中，突然發現污染物質之擴散，為決定後續應如何防免污染散逸，乃採取再為檢測之措施，與其所執行之一般性監測工作，尚有不同，衡其情狀，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，自屬土污法第15條第1項第8款之其他應變必要措施，此係在整治事項之外，且應屬負責整治之上訴人中石化公司所應負責，上訴人中石化公司對於因而支出之費用，自應給付。惟原審認定此一採樣檢測，屬土污法第15條第1項第2款規定之查證工作云云，乃原審未予辨明第2款措施非委託第三人所得辦理（同法條第2項參照），其適用法律雖然有誤，惟此尚無礙於此項工作不同於前述整治施工期間之監督驗證，而該當必要應變措施之認定，爰予指明。上訴人中石化公司指摘原判決先認此等措施屬於對於上訴人中石化公司整治工項進行驗證之措施，而屬土污法第12條第13項範疇，後指此為土污法第15條第1項之應變必要措施，有理由前後矛盾之當然違背法令云云，核有誤解，難以成立。其又指摘冠誠公司作完此一監測井C16採樣檢測作業，後續並未採行何等措施，根本不符土污法第15條第1項之為減輕污染危害或避免污染擴大之要件云云，惟原審業已查明上訴人南市府後以102 年5月23日府環水字第1020467504號函要求上訴人中石化公司執行更具體的改善污染行動，即因有冠誠公司前揭對監測井C16異常數據增加監測頻率，益見101年9月21日監測井C16採樣檢測有其必要性，上訴人中石化公司指摘原審有認定事實未依據證之違誤，難以成立。 ⓷停養魚塭刺絲圍籬修繕（如本判決附表編號31）：查有關停養魚塭區域之底泥有嚴重之戴奧辛污染，上訴人南市府前以101年5月8日府環水字第1010382678號函命上訴人中石化公司設置圍籬及告示標誌，以禁止民眾進入受到危害，嗣後經冠誠公司駐場人員巡守時，發現前揭已施設之緩衝區（即停養魚塭區域）圍籬中編號W454、W439、W440、W445、W446、W416號區塊之圍籬破損，遂進行修繕，修繕長度總計209公尺等事實，有修繕位置圖、修繕照片等為證，原審斟酌此一設置義務早經訴訟確定為上訴人中石化公司之義務，冠誠公司所發現之部分圍籬破損，其修繕義務應屬上訴人中石化公司整治計畫之一環，則冠誠公司進行維修，應屬土污法第15條第1項第4款之應變必要措施。經核原審就此所為事實認定，亦無悖於證據法則，應予肯認。前已論及上訴人中石化公司進行整治計畫，其目的在使污染物濃度低於管制標準以解除列管，則於整治過程對於污染有擴大之虞時，其有防免之義務，更屬當然。停養魚塭區域設置圍籬既係防止民眾進入避免危害，維持圍籬之完好以具有防閑作用，自在此設置義務之內涵之中，方得克竟其功。縱圍籬之破損非上訴人中石化公司所致，另有應負責之人，所關涉者乃上訴人中石化公司應否另向他人請求賠償而已，尚不致卸免其公法上維護圍籬完好之義務。上訢人中石化公司上訴主張其有設置義務，但無修補義務，此修補義務應由著手破壞之民眾，或未恪盡警察職務之上訴人南市府及未依計畫盡職巡守之冠誠公司負責云云，難以成立。其既有修補義務，又為其整治計畫所不及，為及時防止民眾進入引致更大之危害，冠誠公司進行維修，自與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，應屬土污法第15條第1項第4款「設置告示標誌或設置圍籬」之應變必要措施。原審認定上訴人中石化公司對於因而支出之費用，應有給付義務，自屬合法有據。上訴人中石化公司指原判決違背論理法則，並有適用土污法第15條第1項第4款、第43條第1項規定不當之違誤，亦難成立。 ⓸魚塭洩水工作（如本判決附表編號32）：原審依證人即系爭計畫之計畫經理李芷儀之證詞，認定冠誠公司於100年8月27日颱風來襲造成停養魚塭區水位偏高，為避免各魚塭區水位高低落差太大致土堤崩塌，而使已經污染之底泥及魚體流洩至非停養魚塭區域，損及漁民，乃於颱風過後於100年9月1日對有洩水口之編號W418號魚塭進行洩水作業，連帶使W419、 W420水位下降，以防範W420區塊南側緊鄰非停養魚塭之土堤不致崩塌，並藉由W418水門及高低管線位差之調節，以免將緩衝區內之底泥及魚體帶至W420區塊以南之非停養魚塭區域，對於防堵污染之擴散仍具一定之功效，應肯認其仍為土污法第15條第1 項第8款之應變必要措施等節，經核原審所為認定與卷附事證並無不符，其認事用法自屬妥適。上訴人中石化公司上訴指摘此一工項並無技術可言，原審未憑證據即採信此工項已發生8,286元之費用，有認定事實不憑證據而違背證據法則及經驗法則之違誤。又指W418、W419、W420及周遭之魚塭均係位於平地，地勢並無高低差，又颱風降雨後，各該魚塭之水位自當相同，不致有高低差存在；又如將W418魚塭進行洩水，同時亦會將W419、W420池水洩出，從而該3魚塭之池水均會降低，進而導致原本水位一致之停養魚塭區與非停養魚塭區，變成水位高低不一致，而加劇土堤崩塌之危險；又指摘縱使土堤因此崩塌，造成溢流之池水亦僅會是魚塭上半部之池水，而該部分池水乃未經污染，亦不致造成污染擴散情事，原判決實有違背證據法則及經驗法則之違誤云云。惟查證人李芷儀於原審108年10 月21日準備程序中，已證稱非停養魚塭區的漁民會洩水，如停養魚塭區不進行洩水，即有水位高低差的問題，因而才要執行停養魚塭區之洩水；執行此項工程最初於97、98年乃是根據附近多年養殖經驗漁民之通報，爾後則係該公司自行判斷等語，顯見上訴人中石化公司前揭指摘，係忽略證人李芷儀證稱非停養魚塭區的漁民會自行洩水，而形成各魚塭區水位不等之關鍵事實，致生誤解；又其臆測土堤崩塌不會造成污染擴散，否定冠誠公司自97年以來之經驗判斷，亦屬乏據。另關於費用支付8,286元一節，承前所述，此係由整治基金支給冠誠公司，揆諸政府部分支付款項之一般經驗，此一費用必然已經會計部分審核相關支出憑證，應無造假不可信之理。是以，上訴人中石化公司就此指摘原判決適用土污法第15條第1項第8款、第43條第1項規定不當之違誤，亦難成立。 ⑵在系爭計畫第4項工作項目「緊急應變措施及陳情案件處理」部分，原審審認監測井C16地下水採樣檢測作業、停養魚塭刺絲圍籬修繕、魚塭洩水工作等3項支出符合土污法第15條第1項之必要措施，固屬正確。惟同列此一工作項目中，尚有⒈「增設『敬告！禁止補魚』告示牌」、⒉「鹼氯工廠區發現未爆彈」、⒊「單一植被區發現未爆彈」等，稽之系爭計畫結案報告第4-154、4-159、4-160等頁之記錄，足證該3項措施均係為避免污染擴散所必要，且本應由正進行整治之上訴人中石化公司所採取之作為，已足認亦屬應變必要措施，原審未予審究，亦未說明其不予採認之理由，即有理由未備之違誤： ⓵增設『敬告！禁止補魚』告示牌（如本判決附表編號33）冠誠公司執行系爭計畫，於99年12月間即發現停養魚塭及海水貯水池圍籬遭受破壞計13處，且數次發現補具於停養魚塭或海水池内，乃於停養魚塭及海水貯水池設置禁止捕魚告示牌各10面，於100年1月13日完成設置作業，此載於期末報告第4-154頁，並有照片、現場圖附於下頁可佐。審酌所載情狀及日期，設置告示牌乃以顯目之方式警示民眾勿入管制區或捕捉水產品，增加己身受污染之危害，自屬避免擴大污染危害之必要措施。又依既有之紀錄，可認為於100年1月13日施作，其工期為1日。 ⓶鹼氯工廠區發現未爆彈（如本判決附表編號34）冠誠公司於101年7月31日下午在鹼氯工廠II區（熱處理用地）進行防颱作業之排水溝挖設時，發現一枚1,000磅（約454公斤）未爆彈，長約140公分，直徑約45公分，乃立即通報當地派出所，以警示帶標示並隔離外，並疏散廠內所有施工人員，迄18時許軍方前來清運完畢，此見諸期末報告第4-159頁之記載及所附現場照片可明。核其情狀，在未爆彈之威力不明下，如未妥適處理，引致爆炸，不僅有傷亡之可能，爆炸威力導致污染飛散，所生之危害可以想見，自應認此處理亦為應變必要措施。 ⓷單一植被區發現未爆彈（如本判決附表編號35）冠誠公司派員於101年8月6日上午在單一植被區作業時，發現一枚未爆彈（約33公分，直徑約9公分），現場人員即通報當地派出所及進行其他與前述相同之緊急必要措施。迄當日下午14時許，軍方派員清運未爆彈等此，亦有紀錄及現場照片附於期末報告第4-160頁可憑。核此情狀亦同於前述，而可為相同之認定。㈤以上應變必要措施所支出之費用金額 ⒈綜上，本院本於已臻明確之事證，認定冠誠公司於執行系爭計畫期程中，採取如本判決附表35項應變必要措施，所支付之款項若干？上訴人南市府以2大類支出即土污基金、公務預算支應，爰予分論之： ⒉土污基金支出部分即原判決附表部分 ⑴上訴人南市府核計費用之科目，分列為「實作計價」、「其他直接費用」、「基本工作」，再以計得之總額扣除違約金為支付予冠誠公司之金額，各項金額詳本判決附表之列載（並轉錄為本判決附表各科目項下「原處分」一欄所示）。依其主張，「實作計價」係指施作各項工作採樣、檢驗、修補等用料、耗材等實作支出；「其他直接費用」則包括a.設置巡守辦公室必要費用（租金、水電、網路及耗材等）、b.車輛租用費、c.資料庫與專屬網頁維護更新、d.雜費、e.監督查核成果說明會；「基本工作」項下有人事費用及管理費用，人事費用為所置計畫主持人、協同主持人、計畫經理、駐局工程師各1人及3位駐場工程師，共7人於執行計畫期間之全部人事費用；管理費用則與應變必要措施執行具一體性及不可分割性等。大凡任務之完成皆需有人力、物力之提供，前揭各項科目應具有人力及物力之意義方是。 ⑵本院認定之35項應變必要措施，其中本判決附表第30-1、 30-2、31、32項兼有物力及人力成本；其餘則僅有人力成本。此35項必要措施分算系爭計畫所支付之總額，如下述： ⓵關於實作計價：依系爭計畫期末報告第1-27頁之明細暨上訴人南市府彙整主張之費用，本判決附表第30-1、30-2、31、32項應變必要措施之實作計價費用共153,657元（4,143+11,439+129,789+8,286=153,657）。 ⓶關於其他直接費用：上訴人南市府列報各細項金額，其中監督查核成果說明會係上訴人南市府將其對系爭場址監督查核狀況，向民眾發布成果之說明會，此經期末報告第4-211頁載明，顯係關於監督事項之說明，非屬執行應變措施之必要費用。其餘巡守辦公室必要費用，指一般辦公設備、文具、書櫃、電腦設備等；雜費及車輛租用費，因系爭場址面積廣，往返辦公處所及於場址內執行業務之必要，有租用車輛及汽油費用等支出；資料庫與專屬網頁更新，除將其執行監督查核事項及整治計畫進度等資訊公開外，亦有及於民眾闖入捕魚遭罰、發現未爆彈等及時消息，此亦見於期末報告第4-170、4-174、4-176等頁，以警告民眾切勿闖入污染場址或捕捉魚蝦貝類，而使污染危害擴大。是故，關於其他直接費用除監督查核成果說明會以外之項目，上訴人南市府主張亦用於採取必要措施上一節，與期末報告之記載相符，亦合於一般經驗法則，可以採信。查此部分費用，悉數已經會計部門審核支給，應認費用真實性無虞；然本項費用之支出，未能如實作計價般對應實際作為，故無從認定各筆措施由「其他直接費用」等3項科目中支應之金額。謹考量系爭計畫之執行，包含土污法第12條第13項之審查監督業務，及同法第15條第1項應變必要措施，此部分費用亦當用於2種用途上，而其用途性質相近於實作計價之性質，爰以採取應變必要措施之實作計價費用153,657元占全部系爭計畫實作計價費用16,773,500元之占比比例，分算此部分費用之金額，以合於事理。原審認定辦公室必要費用及車輛費用均應全數支付，即疏漏考量此部分支出亦有用於審查監督業務上；又以資料庫與網頁更新費用、雜費等，非屬應變必要措施之費用，於經驗法則有違，原審此部分判斷即有認定事實未符一般證據法則之違誤。至上訴人中石化公司以此部分費用難謂真實；上訴人南市府以監督查核結果說明會費用及其餘費用均係用於應變必要措施等指摘，均屬其等主觀之判斷，難謂有據。 ⓷關於基本工作： a.人事費用：南市府環保局鑑於本件土污事件之整治計畫所涉工作繁重且具高度技術，乃自始規畫系爭計畫至少應有計畫經理及駐局工程師各1人，隨時協助辦理相關監督工作，及3位駐場工程師在現場實際執行監督紀錄作業，此見諸原審卷第614、616頁可明。嗣冠誠公司得標著手進行，而有綜理全案之計畫主持人、協同主持人並前述5名人力。承前所述，雖系爭計畫自始以土污法第12條第13項為依據，惟實際仍有完成前述35項屬於同法第15條第1項之應變必要措施。誠著手完成者，應係駐場之3名工程師所為，惟相關事務之內容如前逐一表述，有相當繁瑣、緊急之性質，其事務之執行，不乏有由計畫主持人、協同主持人決定、綜整，及由計畫經理及駐局工程師協助、溝通者；再由計畫成敗之責任歸屬以論，非實際著手實施措施之計畫主持人、協同主持人亦有設計全盤、監督指揮之職掌，故應認該7名人力於系爭35項應變必要措施之完成，均已提供其人力。是故此7人於系爭計畫之任務，同時有執行土污法第12條第13項事項，及同法第15條第1項之事項。查人力成本之決定，主要繫之於專業能力、職務內容及工作時間，此5人之個別酬勞即反應其等之專業能力及職務內容。至工時部分，即應依所從事者為土污法第12條第13項事項，或同法第15 條第1項之事項，而予區分其人力成本。查本院認定已採取之應變必要措施35項，均有人力之提供，其日期如本判決附表第1-35號逐筆紀錄，共計39日。而系爭計畫之執行始自99年12月7日迄101年10月6日，此載明於期末報告第1-12頁，共670日。為實際反應系爭7名人力用之於應變必要措施之執行上，自應按採取應變必要措施所花用之時間39日，在系爭計畫之執行期程670日之占比，來析分7名人力之工時付出，並以其個別酬勞乘以此一比例，計算本件人事費用。原審以除駐場工程師3人以外之人從事系爭場址之監管作業，此等人事費用與減輕場址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施無關，自非必要費用；並以駐場址工程師3人所提供之服務，無法與其所從事之其他工作事項予以區分，應全數認屬應變必要措施相關，由上訴人中石化公司支付一節，即有認定事實未符論理法則之違誤。 b.管理費：查所稱管理費一詞於各產業界，因工程、資訊、設計等製造或服務各領域，有不同之意義及內容，本件上訴人南市府對於所請求管理費究如何支應於前述各應變必要措施上，自負有舉證責任。惟查，就管理費之用途或性質，上訴人南市府先則表示「管理費用發包時已確定，係執行計畫工作團隊之必要經營成本」（見更審前原審卷第165頁），再於更審時係援用他案意旨，主張「應變必要措施之執行自仰賴人力之投入、管理成本、營業稅及其他費用之支出，否則將如何執行計畫，是以此部分管理費用自與應變必要措施執行具一體性及不可分割性，而應認為具有必要性及關聯性，此為執行計畫工作團隊之必要經營成本」云云（見原審卷第394頁），核其主張並未陳明系爭管理費用之支付用途，實與待證事實亳無關聯。又經核其已提出之支付憑證（見原審卷全卷），仍未得見有何關於管理費用用途之證據。乃原審認定此部分為人事管理費用，屬土污法第15條第1項之範疇云云，有認定事實未依證據之違誤。依上訴人南市府於原審辯論終結前已提出之證據，難以認定其主張之管理費用245萬餘元之用途或性質，屬於應變必要支出之費用，依客觀舉證責任之法則，待證事實無法證明之不利益應歸之於上訴人南市府。從而，原處分所命上訴人中石化公司給付管理費用部分，即難以成立。 ⑶違約金之扣除：查本件違約金係因冠誠公司逾期所致，此經上訴人南市府於更審前原審準備程序中105年3月23日陳明（見當日筆錄）。而上訴人南市府計算請求金額之邏輯，係以應支付之金額扣除冠誠公司應付之違約金。故依前述論究計算之結果，也須扣除因冠誠公司採取應變必要措施所致之遲延違約金。誠本件有無因採取應變必要措施而致逾期結案之情事，猶屬不明。惟系爭計畫之工作既兼有執行審議監督整治計畫，及採取應變必要措施等2項性質，而整體計畫又已生逾期之結果，乃上訴人南市府為系爭計畫之發包及驗收者，對於逾期情事及原委，最為最近，然迄至原審言詞辯論終結時，亦未詳實舉證證明相關事實，本院本於職權認以相同於人事工時比例計算之邏輯，即按採取應變必要措施所花用之時間39日，在系爭計畫執行期程670日之占比，來析分工期遲延之違約金，使上訴人中石化公司應付之金額減除按比例計算違約金，始符公允。就此違約金應否分算一節，原審亦未論駁，亦有理由未備之違法。 ⒊公務預算支出部分即原判決附表部分： ⑴關於此部分支出，為加班值班費、差旅費、會議出席費、審查費等，業經原審調查相關事證及審視上訴人南市府所陳述之用途，認定除後述關於原判決附表編號等用品之支出外，悉為上訴人南市府為執行土污法第12條第13項規定之職務而動用之預算，本質上未逸脫上訴人南市府理應履行之監管工作性質，而不應被歸類為污染行為人應負最終責任之整治項目。經核原審所為認定，於一般證據法則無違，並符合土污法第12條第13項之法律意旨。上訴人南市府指摘各該費用雖係支付編制人員，惟各該費用係用為參與會議以增進整治等相關技術，以更正確及順利執行職務，說明會則具土污法第15條「公開污染資訊」之應變必要措施性質，其他系爭場址推動小組會議及相關措施及計畫之審查會議等，至少與「減輕污染危害或避免污染擴大具有間接關連性」，均屬土污法第15條第1項規定之事項，依污染者付費原則，應由污染行為人負擔，原審有不當適用法律之違誤云云。惟首已闡釋主管機關於實施整治計畫中之污染場址上，同時採取土污法第15條第1項之應變必要措施，該措施應具備與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，並為已持續進行之整治義務所未及而屬負有實施整治計畫者應負責任之事項等特徵。經核上訴人南市府列載於原判決附表之費用（除後述者外），係用為辦理整治場址審查監督事務之人事加班費、出席相關研商會議之人員差旅費、相關事項之用品費、用品維修費、會議場地租金、出席會議誤餐費、整治計畫推動小組會議、向民眾說明整治成果之說明會，甚至是辦理本件系爭計畫之招標事務之人事等費用，以上支出乃一般事務費用，主要用於上訴人南市府執行土污法第12條第13項監督審查職務上，對照前開已經認定之35項應變必要措施之態樣，尤可辨明其不具應變必要措施之特徵。依上開事項之實質內容以觀，難認得歸屬由上訴人中石化公司實施之整治計畫內涵之中，自不得命上訴人中石化公司負擔其費用。上訴意旨難認為有理由。 ⑵至原判決認定為應變必要費用之原判決附表編號18工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）、編號19工地安全防護用具（C、D級防護衣）、編號33工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）、編號34工地安全防護用具（D級防護衣）等項，乃依上訴人南市府陳述指為供應系爭場址之駐場人員或其他進入現場工作人員使用，以確保上開人員執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場外，原審據以認定提供該等用品確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之效果，固屬正確。惟依原審認定，該等安全防護設備並未限於僅提供駐場人員使用，也可能包含其他進入管制區從事監督查核工作之人員一節，即難以該等用品全供施作應變必要措施之用。故就此部分費用，審酌其用途性質相近於實作計價之性質，應如前揭「其他直接費用」之分算原則，以採取應變必要措施之實作計價費用占全部系爭計畫實作計價費用之占比比例，分算此部分費用之金額，方符事理。 ⒋綜上費用支出應劃屬依土污法第15條第1項採取應變必要而支出之論斷，及其計算方式之判斷，本件由土污基金支出之款項應命上訴人中石化公司支付部分，即按前述意旨計算實作計價、其他直接費用、基本工作之金額，並以總數扣除違約金應分算部分之金額；由公務預算支出，而應由上訴人中石化公司負擔者，即前述安全防護用具之支出，並依前述比例計算其金額；凡有比例之計算，則採無條件捨入法至個位數，較有利於人民。兩者加計，即為上訴人中石化公司應負擔之金額537,699元，爰將各項科目計算因子、比例、所得結果表列如本判決附表。㈥本件上訴人南市府作成原處分命上訴人中石化公司繳納27,444,217元，經上訴人中石化公司訴願結果未獲救濟，其違誤情形已經逐予敘明於前；原審審酌後為各有勝敗之判決，惟亦有前述部分認定事實未符證據法則或理由未備之違背法令，上訴人中石化公司上訴關於此部分之指摘為有理由，逾此部分則屬無據；另上訴人南市府就原審敗訴部分之上訴，則全無理由。本院斟酌各該事實，足以認定上訴人中石化公司應負擔之金額為537,699元，已達於可自為判決之程度，爰將原判決主文第二項即關於維持訴願決定及原處分命上訴人中石化公司繳納5,301,807元部分於超過537,699元部分廢棄，將訴願決定及原處分關於此廢棄部分予以撤銷，並將上訴人中石化公司其餘上訴及上訴人南市府之上訴駁回。據上論結，本件上訴人中石化公司之上訴為部分有理由，部分無理由，上訴人南市府之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　10　　月　　28　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　10　　月　　28　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第201號

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