109年度上字第38號｜行政：文化資產保存｜裁判日期：110 年 09 月 16 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度上字第38號上　訴　人　林挺豪訴訟代理人　吳梓生　律師被上訴人　臺中市政府代　表　人　盧秀燕參　加　人　林經堯訴訟代理人　林瓊嘉　律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國108年10 月30日臺中高等行政法院108年度訴字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。理由一、緣上訴人為臺中市○區○○段○小段0-0、0-00、0-00、0-00、0 -00地號土地所有人。被上訴人於民國107年5月18日召開107年度第3次古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會（下稱審議會），審議位於臺中市○區○○段○小段0-0、0-00等地號土地之歷史建築「瑾園」（門牌號碼：臺中市○區○○路000號，下稱瑾園或系爭建物）公告事項審查案，會議中並請瑾園及土地所有權人與會陳述意見，本次會議經出席委員3分之2以上同意：「⒈歷史建築及其所定著土地之面積及地號為：⑴ 建築本體：臺中市○區○○路000號，總面積為341.72平方公尺（面積應以實際測繪資料為準）。⑵定著土地範圍：東區○○ 段○小段0-0（按此部分土地所有權人為第一商業銀行股份有限公司，已另為行政救濟，現上訴由本院109年度上字第394號受理）、0-0、0-00、0-00、0-00、0-00地號，面積約為947平方公尺（面積應以實際測繪資料為準）。⒉不同意歷史建築登錄後採移地保存方式。」被上訴人遂依據106年11月17日召開之106年度第7次審議會及上開審議會會議決議，於107年7月2日以府授文資古字第10701338451號公告（下稱原處分）登錄「瑾園」為歷史建築，另於同日以府授文資古字第1070133845號函送上開公告予上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。臺中高等行政法院以參加人目前居住於「瑾園」，因上訴人對參加人已提起拆屋還地之民事訴訟（臺灣高等法院臺中分院107 年度重上更一字第1號），而認上訴人於本件請求之事項，將對參加人法律上之權利產生損害，乃於108年5月15日依行政訴訟法第42條第1項規定，依參加人之聲請裁定准其獨立參加本件訴訟。嗣經原審法院判決駁回後，上訴人不服，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及參加人於原審之陳述，均引用原判決所載。三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠文化資產保存法（下稱文資法）第3條第1款第2目規定之「歷史建築」係屬不確定法律概念，且得否指定為歷史建築之文化資產，顯屬高度專業範疇，依文資法第6條規定，係由專家學者組成之審議會職掌，依法定程序本於專業素養為判斷，則文資法相關規定即賦予審議會相當程度之判斷餘地，倘被上訴人作成判斷時無恣意濫用及其他違法情事，要難任意指摘有違法情形。被上訴人依文資法第6條及文化資產審議會組織及運作辦法（下稱組織及運作辦法）規定，設置審議會，並訂定臺中市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點（108年1月1日廢止，下稱設置要點），核此要點在使文資審議會於設置結構上為合議制，除使其成員具有類似鑑定事實之專業能力，並能反應不同之社會多元理念。公務系統中則指明文化局局長為當然委員，並有任期保障，茲以保障其職權之獨立行使，期經由不同屬性之代表，或基於專家之學術專業、或基於政府機關政策立場，踐行互相辯難、說服而凝聚共識之正當程序，若確因如此而對文資法中「歷史建築」一詞之法律解釋及涵攝得出具體化結果，原審自應尊重。但文資審議會既因其組織法及程序法之踐行而享有判斷餘地，相對地，其判斷過程就必須恪守組織及程序之要求，並就作成判斷之事實與原因，盡相當之說明義務。㈡系爭建物經參加人兩次主動提報、申請指定為古蹟或登錄為歷史建築，復經被上訴人於101年7月6日、104年12月14日、105年8月3日3次辦理系爭建物之文化資產價值現場勘查，並經被上訴人委託東南科技大學辦理「臺中市○區『瑾園』建築測繪及簡易歷史調查」。嗣於106年11月17日召開106年度第7次審議會，討論東區「瑾園」列冊追蹤案及審議東區「瑾園」指定或登錄文化資產案，該次會議經審議會委員12位出席，經出席委員11位即3分之2以上同意解除列冊追蹤，並復經12位委員中11位即3分之2以上同意登錄為歷史建築，名稱為瑾園，有關歷史建築及其所定著土地之範圍於確認後，再送審議會審議，並可見第一商業銀行股份有限公司、土地所有權人即上訴人及權益關係人列席之意見紀錄。被上訴人遂於107年1月17日邀集審議會委員、建物及土地所有人，辦理東區「瑾園」歷史建築登錄範圍暨外圍牆體現場勘查，並於107年5月7日召開東區「瑾園」歷史建築登錄範圍專案小組會議，以確認歷史建築及其所定著土地之登錄範圍。嗣被上訴人於107年5月18日召開107年度第3次審議會，審議歷史建築「瑾園」公告事項審查案，該次會議經出席委員3分之2以上同意確認歷史建築「瑾園」及其所定著土地之面積及地號範圍如原處分所載，並不同意系爭建物採移地保存之方式。被上訴人遂依上開會議決議，於107年7月2日以府授文資古字第1070133845號函送登錄系爭建物為歷史建築之原處分予上訴人，核原處分作成所據之歷史建築登錄程序，於法尚無不合。又歷史建築登錄之目的，乃係保護該歷史建物之現狀及存續，觀諸原處分該等登錄理由之記載，瑾園為日據時期臺灣文化活動與社會活動相關人物林子瑾之故居，建築本體為紅磚造並覆蓋日本瓦作屋面，中央入口山牆泥飾主題細緻。該建築物為「櫟社」及「臺灣文社」等文化團體之活動場所，及發行刊物「臺灣文藝叢誌」之事務所，具地域風貌及地區性建造物之特色與建築，相關歷史調查亦可印證上述事證。且本件歷史建築登錄處分，經被上訴人審議會審議通過，其登錄理由係以系爭建物符合歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱審查及輔助辦法）第2條第1項第1款、第3款所列：「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具地區性建造物類型之特色」，而審議會會議紀錄中，委員審議系爭建物之理由謂：「委員A：……⑵本建築為日治時期清水紅磚牆構造，黑色日本瓦屋面，採寄棟式屋頂樣式，具表現當時代之地域性作法。⑶本建物可做為地區性建築的代表性作品，亦具建築史之價值。……；委員B：瑾園雖經增改建，惟形式尚完整，建築本體為紅磚造覆以日本瓦，主入口山牆以細緻泥飾裝飾，兼有西式圓弧形門拱，展現該時代的地域風貌與建築特色。……；委員E：瑾園為臺中後火車站地區之地標，日治時期許多重要歷史事件皆發生於此處，與吳子瑜之怡園和天外天齊名，具重要之歷史意義。……；委員H：……⑵依日本時代的建築，歷史價值與臺中文化城有密切相關，櫟社及文化運動等。⑶建築物本身在風格造型和構成均有在地性的住宅建築，並無有相似的建築。」被上訴人並將登錄理由及範圍於登錄公告中載明，顯然審議會委員係認為，系爭建物為當時代文化活動之場所，透過系爭建物之保存，可連結當時代地域風貌，喚醒並重塑當地人民與過去歷史之記憶。是故，原處分登錄臺中市○區「瑾園」屬於宅第種類之歷史建築，核無對歷史建築概念涵攝錯誤之情形，復無違反經驗法則或論理法則，或悖離一般公認之價值判斷標準，更無考量無關事物之情事至明。則被上訴人依審議會之專業判斷，作成原處分登錄系爭建物為歷史建築，並劃定如審議會決議所載之定著土地範圍，既查無前揭審查專業判斷應考量之違誤情事，行政法院自應予以尊重，則其將上訴人所有之土地部分劃入瑾園所定著土地之範圍內，自屬適法有據。㈢上訴人雖主張系爭建物現況屋頂一半為鐵皮覆蓋，一半為30年前所換置之現代建材文化瓦。原始之覆蓋瓦片已不存在，亦無從查證是否真為日本瓦云云，然就有形文化資產中，建造物之主體單元仍存在，僅其附屬單元毀壞之情形，則屬應如何修復之問題，核不影響其登錄歷史建築之效果。易言之，只要歷史建築之重要結構仍完整，即具備登錄歷史建築之客體要件，並不以原始樣貌仍完整保留為必要，此參照文資法第24條第1項之意旨可明。系爭建物之現況於108年7月19 日履勘現場作成勘驗筆錄，確實系爭建物之屋頂目前並非覆以日本瓦，有該勘驗筆錄記載：「屋頂目前為現代瓦」並有履勘現場圖之二及現場照片附卷可稽。是以本件歷史建築之屋頂瓦片雖經更換為現代瓦，惟此並不影響「瑾園」本體建築及其中央入口山牆之泥飾等重要結構物之完整性，復無損於其具備歷史建築之價值性。故上訴人此部分之主張，容欠允洽，不能採取。㈣文化資產之保存具高度公益性，為妥善保存系爭建物及其周遭環境景觀、整體風貌，系爭建物定著土地之範圍較建物本體大，應屬適當（本院104年度判字第39號判決可資參照），僅係原處分機關就「劃定系爭土地於系爭歷史建築保存區範圍內」與「系爭建物之完整性」或未來「觀賞可能性之確保」應提出具體判斷之理由說明。就原處分所公告系爭建物定著土地範圍部分，除登錄範圍現場勘查會議紀錄及專案小組會議紀錄所附具之理由可供參酌外，於108年7月19日履勘時，被上訴人之訴訟代理人就此亦提及：「先劃設3米距離，預留通道，避免日後糾紛，利於整體開發使用，以保存本體為核心。」準此可知，以本件現況而言，倘僅以建物投影面積公告，無異任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，如此將必阻礙系爭歷史建築出入觀覽動線，與文資法第34條所規範意旨相違背，對歷史建物之視覺景觀及文化資產價值，均有所減損，削弱保存意義。準此，本件既不適合僅公告歷史建築所投影面積之土地，則被上訴人所屬審議會將系爭歷史建築之定著土地範圍公告為：東區○○段○小段0-0、0-0、0-0 0（前3筆均為部分）、0-00、0-00、0-00地號，面積約為947平方公尺。並於地籍套繪圖上括號註明保存範圍為南側至計畫道路建築線，西側至計畫道路西側線，東側以歷史建築東側牆體向外延伸3公尺為界，北側以原磚構建物之邊界平行本體劃設，以確保歷史建築觀覽出入動線及完整性，並未逾越必要程度、亦未考量無關聯之事物，原處分並無前揭審查專業判斷應考量之違誤情事，行政法院自應予以尊重，則其所劃定之歷史建築所定著土地範圍，自屬適法有據。上訴人固舉「東勢仔勝昌堂」、「西區民生路56巷日式宿舍」、「西區四維街日式招待所」等案例主張劃定範圍與歷史建築本體比例不符，惟個別歷史建築之地理環境、坐落位置均不相同，上訴人所舉上開案例並非均能一概比附援引為本件之參考，是上訴人上開主張，並不足採。㈤將土地上建造物及附屬設施認定為歷史建築而予登錄、公告，是對該建物與坐落之土地所有權人財產權自由行使造成重大限制之行政處分。是故，文資法第9條第1項前段規定：「主管機關應尊重文化資產所有人之權益……」其旨就在提示主管機關關於文化資產審查、認定之行政程序，雖重在保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化等立法目的（同法第1條）之實踐，仍不能忽視憲法對人民基本權利之保障。然而，歷史文化資產之保存究竟有其公益性，憲法關於人民財產權之保障，也並未禁止一切未經人民同意而對人民財產權之限制，依憲法第23條規定，只要為增進公共利益之必要，而以法律限制之者，亦即符合法律保留、比例原則、平等原則等憲法法治國原則對人民基本權利保障之規範要求者，即使違反人民意願，亦得本於法律規定，對人民財產權利予以限制。是故，文資法第9條第1項前段規定，不能當然解為「未經土地或建物所有權人同意者，即不得將建物或其附屬設施登錄為歷史建築」。尤其文資法關於歷史建築之調查與登錄決定，在組織程序上設有前述專業審議會及行政程序，以確保此專業決定之正確性，在實體方面也定有前揭審查認定基準，屬人民可預測判斷且可供司法審查之判斷基準，符合法明確性與法律保留之要求，而前開對人民土地或建物利用、處分權能之限制，也都在文化資產保存目的之必要範圍內，並未違反法律保留原則、比例原則或平等原則，與憲法保障人民基本權利之法治國原則相符合。況對於土地所有權人財產權所受之限制，除文資法第99條定有減徵房屋稅及地價稅之優惠條款外，亦可依都市計畫容積移轉實施辦法、臺中市實施都市計畫容積移轉審查許可條件及作業要點申請容積移轉，可視為對土地所有權人之補償措施，立法者在保存文化資產之公益目的下，並非未予考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和。是而上訴人主張基於文資法第9條第1項規定，原處分登錄系爭建物為歷史建築侵害財產權之說詞，毋寧誤解文資法該條項規定與憲法保障人民財產權之意涵，自不可採。復鑑於文化資產指定或登錄程序，首重公益目的、專業審查而非利害調整，參照行政程序法第102條、第103條規定，雖認主管機關就文化資產之審議，應給予文化資產所有人等有陳述意見之機會，然非謂審議過程中任何會議皆須邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人到場陳述意見（本院100年度判字第1806號判決參照）。況被上訴人於105年8月3日及107年1月17日辦理現場勘查、107年5月7日召開東區「瑾園」歷史建築登錄範圍專案小組會議、106年11 月17日106年度第7次審議會及107年5月18日107年度第3次審議會，皆有通知上訴人到場，並給予陳述意見之機會，縱使上訴人表達不同意登錄系爭建物為歷史建築之理由及意見，然歷史建築之登錄審查尚不以建物或土地所有權人同意為要件（文化部103年3月25日文授字第1033002389號函釋亦同此旨），並不影響本件歷史建築處分之合法性，併此敘明等語。四、上訴意旨略謂：㈠就不涉及風險預估、價值取捨或政策決定之事實認定及法律之抽象解釋，本即屬行政法院進行司法審查之核心事項，行政機關自無判斷餘地可言，亦不因其係經獨立專家委員會所作成之行政處分，而有不同（鈞院108年度判字第430號判決意旨參照）。歷史建築之登錄與否，係針對建物之現況做出判斷，與環境影響評估是進行未來風險的預測工作不同，就此而言，文資審議會雖然有專家參與，但其實並不涉及「預估」或是「風險決定」等一般認為有判斷餘地適用的類型，因文資審議會的決定，其實並非是所謂事後不可取代性的判斷，故原審以有專家參與為由，而認本件有判斷餘地之適用，自非適法。且被上訴人就本件所組成的審議會，僅係由專家與機關代表所組成，欠缺公民社會之代表提供公眾思考面向之可能，在進行歷史建築審議的價值判斷工作時，未必能夠反映多元價值取向，法院若不能就系爭建物是否為歷史建築進行實質審查，亦無法於審判中重現多元觀點，則其判決有適用法規不當及理由不備之違誤。又依文資法第3條第1款第2目規定，其構成要件可分為歷史建築適格與歷史建築價值二部分，其中「歷史、藝術、科學等文化價值」及「歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值」即屬於歷史建築適格。系爭建物是否為歷史建築，至少就歷史建築適格部分之認定，並非不能由社會通念加以認定及判斷，並可經司法審查而予確認，且不致牴觸司法審查之功能及界限。行政法院既然有對原處分適法性加以審查之權責，審判時即應審酌各種情狀進行事實之調查及法律之解釋適用。從而，原處分雖基於審議會決議所作成，然就上述事項並無判斷餘地可言。則原審以歷史建築之認定有判斷餘地之適用，有判決適用法規不當之違誤。另原判決既認歷史建築之認定屬判斷餘地，除有例外之情事，法院始加以審查云云，惟又就逕自認定透過系爭建物之保存，可連結當時代地域風貌，喚醒並重塑當地人民與過去歷史記憶云云，此理由即為原審自行擔任審議委員而為認定，與其尊重原判斷之說法自相矛盾。㈡縱認系爭建物是否為歷史建築之認定有判斷餘地之適用，因原處分之結果限制上訴人之財產權甚鉅，應採高密度審查（鈞院106年度判字第641號判決意旨參照）。上訴人於原審即主張被上訴人作出原處分有程序上嚴重瑕疵、出於錯誤資訊之判斷、違反相關行政法基本原則等違誤，然原審對上開指摘若非恝置不論，即是寥寥數語帶過，又或援引被上訴人錯誤、矛盾之答辯，其有適用法令錯誤、理由不備、理由矛盾，及違反證據法則等違誤，分述如下： ⒈系爭建物被認定為歷史建築之過程，僅係由單一面向之文資專業學者、官員所組成之審議會所為，欠缺公民社會之代表提供公眾思考面向之可能，未能反映多元之價值取向，其判斷程序自有瑕疵，原審以判斷餘地為由，拒絕審查系爭建物是否為歷史建築，已不符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。 ⒉按審查及輔助辦法第4條規定，為歷史建築之登錄所必須遵守之法定程序，且依其所列順序，須先踐行現場勘查後，才能進行審議並作成登錄處分，始符合正當行政程序之要求（鈞院107年度判字第185號判決要旨參照）。次按106 年7月27日修正發布之文資法施行細則第14條規定，主管機關將歷史建築交付審議會審議「前」，「應先」組成專案小組就其歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估，並應就未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響評估。被上訴人於106年11月16日依文資法第18條規定，本於職權將系爭建物提報為文化資產，然而卻未先組成專案小組評估，亦未先踐行現場勘查程序，即逕提送106年第7次審議會進行審議，嗣被上訴人於107年1月17日始辦理系爭建物之現場勘查，再於107年7月2日以原處分公告系爭建物為歷史建築，顯見原處分之作成已違反審查及輔助辦法第3條關於歷史建築之登錄程序規定為「先勘查後審議再登錄」及文資法施行細則第14條「先組成專案小組評估其歷史、藝術等價值、未來保存管理維護，及指定登錄範圍之影響」。被上訴人辯稱系爭建物前經參加人提報為文化資產，過去已辦理多次現勘，且建物現況、土地及建物之所有人並無重大變動，遂未先踐行現場勘查程序，逕自提報予審議會審議云云，顯然被上訴人就系爭建物之定性早有既定看法，違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定。蓋若未勘查，何以知悉系爭建物之外觀形貌有無變動，是否還符合歷史建築之標準？本件既然是被上訴人依職權主動提報，即係新審議案，自不能將過去之審議混為一談。文資法施行細則、審查及輔助辦法均於106年7月27日修正發布，已增訂文化資產審議程序及修改歷史建築登錄基準，本於程序從新原則，被上訴人自應適用新修正之程序規定。而被上訴人所稱之多次現場勘查，日期分別為101年7月6日、104年12月14日及105年8月3日，該日期之文資審議程序、勘查標準，均非依修正後之程序及標準進行，其結果如何能適用於106年11月17日之106年第7次審議會？且上開各次現場勘查，乃分別依照101年8月9日、104年12月21日及105年8月5日之審議會審議而進行，可發現其與審議會時距甚近（最長不過1月，短甚至僅2日）。則上開被上訴人主張勘查之結果，自不能作為時隔多年，且在文資法施行細則、審查及輔助辦法修正後之106年第7次審議會之用。原處分有上開程序之違誤，上訴人於原審起訴之初即一再表明。惟原審對此卻恝置不論，亦未交代為何不可採之理由，逕將被上訴人於101年7月6日、104年12月14日、105年8月3日所做之現勘及調查援用於106年度第7次審議會，原判決已構成不適用法規、適用法規不當、及理由不備之違誤。再者，若認106年11月17日前所為之審議、勘查等程序得沿用於106年第7次審議會等程序，則原處分之作成，已違反不當聯結禁止原則。蓋系爭建物之所以會有過去之文資審議及勘查等程序，係上訴人於101年5月24日對參加人提起民事訴訟（現繫屬於臺灣高等法院臺中分院107年度重上更一字第1號），參加人遂於101年6月12日向被上訴人申請對系爭建物指定古蹟。因此，若將過去之程序適用於本件者，則本件程序之始係因參加人欲以公權力之方式合法化其無權占有上訴人所有之土地而為，顯見係出於與本件無關事務之考量，構成不當聯結，原判決未查，有適用法規錯誤。 ⒊原處分認定系爭建物之所以為歷史建築者，其主要理由之一為建物本體為磚造並覆蓋日本瓦作屋面，中央入口山牆泥飾主題細緻。系爭建物之建築形式，乃是日治初期臺灣各地常見之紅磚造融合西洋式建築（典型代表為臺大醫院舊館），其上之山牆泥飾早已破損，是否曾覆蓋日本瓦片亦無從考究，原始面貌早已不復存在，然同時期相同或類似之建築留存迄今且保存完整者比比皆是，不勝枚舉，與被上訴人提出之「臺中市○區瑾園建築繪測及簡易歷史調查」中所述系爭建物之形式於當時為常見之洋式作法等語相符。顯見系爭建物並不符合文資法第3條第1款第2目、審查及輔助辦法第2條第1項所揭櫫之歷史建築應有「地方性」、或「建築性」、或「民間藝術特色」等標準，原處分就事實之涵攝顯有錯誤。原審卻以判斷餘地為由不為審查，有判決適用法規不當違誤，且竟謂建造物之主體單元仍存在，僅其附屬單元毀壞之情形，則屬應如何修復之問題云云，惟覆蓋日本瓦為系爭建物是否符合歷史建築適格不可或缺之要件，原處分所認定之日本瓦並非附屬單元，若系爭建物無日本瓦，如何符合歷史建築之歷史性、地方性、特殊性等要件？原審逕以此認定無損系爭建物具歷史建築（適格），顯與原處分之理由扞格。退步言之，若依原審所認，此為部分損壞，係屬如何修復符合原形貌之問題云云，但系爭建物過去是否、或曾覆蓋日本瓦已不可考，又該如何修復？依原審108年7月19日之勘驗結果可知，系爭建物除前門部分保存較為完整外，其餘建築部分已歷經多次修補、增建，並覆蓋現代建材；被上訴人輔佐人亦稱對於系爭建物其他部位是否為歷史建築並未確定，且歷次審查會議中均未說明應如何修復（文資法第14條第3項要求「應評估未來保存管理維護」）。原處分稱「系爭建物具有地域風貌及地區性建造物之特色與建築」云云，然於審議卷中內未見系爭建物之任何歷史照片或圖畫可供參酌，則被上訴人要如何修復如此具有「特色」之系爭建物？顯見原審忽略審議程序之違誤，其理由尚嫌速斷。另106年第7次審議會委員F之發言謂：「本案討論至今，就建物本身之價值及建物為林子瑾名人故居一事，無法達成全面性共識，後代子孫兩造對自己祖先的歷史定位有相當大之落差，是否可為外人道之，仍有爭議。」（委員G表示不同意登錄歷史建築）其說法與被上訴人提出之「臺中市○區瑾園建築繪測及簡易歷史調查」伍、初步結論所記載：「林子瑾活動於大陸期間，更見證中華民國的創建，成為首批恢復國籍臺籍人士。就歷史定位上，他見證日治時期臺灣的文化意識發展運動，更實際參與中華民國建國史等極為特殊的歷史事件。只不過這些重要的歷史參與過程，在林子瑾人物本身、瑾園建築空間場所、歷史事件似乎是各自發展，三者交集之關聯性並不強烈。例如：林子瑾恢復國籍時，身在大陸，而後的事業重心也都在對岸。又，瑾園所創建之初，林子瑾尚未加入櫟社，而參加該文化組織不久，隨即前往大陸發展。」之內容相符，顯見原處分登錄理由稱系爭建物為日治時期臺灣文化活動與社會活動相關人物林子瑾之故居云云，並非客觀事實，亦不符所謂歷史建築之定義，且已是考量與歷史建築定義無關之事物。原判決逕採用原處分及部分審議委員之理由，逕認系爭建物為歷史建築之認定合法，卻忽視其他審議委員之發言及上訴人就系爭建物調查所得不同之資料，且對上訴人就原處分違誤之指摘，恝置不論，並未說明為何不採之理由，有涵攝錯誤、認事用法違誤、適用法規不當、判決不備理由等違誤。被上訴人係以文資法第18條，依職權主動就系爭建物提報為文化資產審查案，其所憑之理由第二點謂：「『東區大智路104號建物（瑾園）』……該建物為……發行刊物『臺灣文藝叢誌』之事務所。……」云云，此亦為原處分登錄理由所沿用。惟上訴人業主張臺灣文藝叢誌於日治時期的設址處為「臺中州臺中市花園町五丁目五六番地」，現址為「臺中市○區振興里信義街上」，與系爭建物之地址「臺中市○區大智路104號」並非同一地點，是原處分所認定之「瑾園」是否與過去之「瑾園」相同，尚有疑義，其事實有不明確，顯見被上訴人於事實調查部分未臻明確之前即作出原處分，違反行政程序法第36條、第43條規定。因此原處分之作成乃根據錯誤之資訊，且此一客觀、如同刻在額頭上之明顯錯誤事實，並非判斷餘地一語帶過即可規避審查。原判決顯有調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，且對上訴人之證據並不予採納，亦未說明為何不採之理由，顯有不適用法律、違反證據法則及理由不備等違誤。況依文資法第3條第1款第2目、審查及輔助辦法第2條第1項規定，歷史建築之判斷基準，並不涉及與該建築相關人士之歷史、文化、藝術地位（即歷史建築所有人之生平、事蹟）；其所稱之「歷史性」乃指「建築史」或「技術史」之價值。若某項建築除合於歷史建築適格及價值之要件外，又與特定人士之歷史、文化或藝術地位息息相關者，則屬紀念建築（文化資產保存法第3條第1款第3目、審查及輔助辦法第2條第2項規定參照）。是歷史建築與紀念建築雖同屬文化資產，但二者之要件並不相同。原處分之登錄理由第五點謂：「『瑾園』為日治時期臺灣文化活動與社會活動相關人物林子瑾之故居，……」顯已考量與法定歷史建築標準無關之事物，有適用法規不當，更違反不當聯結禁止原則。 ⒋依文資法第3條第1款第2目規定，其構成要件可分為歷史建築適格與歷史建築價值二部分，歷史建築價值係指，除有保存重要性外，建築也需要具有受保存之公共利益，此即該條本文「並經指定或登錄」之意涵。亦即「具歷史文化價值之歷史建築，除具保存重要性外，也需具有保存的公共利益，若其保留不具公共利益，或是與其他公共利益有衝突，未必當然被登錄為歷史建築」（鈞院106年度判字第720號判決意旨參照）。文資法施行細則第14條第2項、第3項規定，就文化資產交付審議前，應先進行評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，即在落實以上觀點。原判決認為歷史建築登錄之目的，乃係保存該歷史建物之現狀及存續云云，但未敘明為何系爭建物登錄為歷史建築具有何公共利益，已有適用文資法第3條第1項不當之違誤。且觀諸被上訴人所提出之歷次審議紀錄，均係針對系爭建物是否具備歷史建築之適格進行討論，但未見任何歷史價值之評估，其程序顯有違誤。原審未見及此，遽以審議委員所為歷史建築適格認定之發言，逕認定透過系爭建物之保存可連結當時代地域風貌，喚醒並重塑當地人民與過去歷史之記憶云云，尚嫌速斷，有不適用文資法施行細則第14條第2項、第3項之違誤。況原處分作成迄今已逾1 年，被上訴人未有任何作為，而任由參加人於其上任意放置雜物、搭建車庫，顯見原處分之結果僅係滿足參加人個人之非法利益，何來公共利益可言？原判決逕以判斷餘地之適用，遽認系爭建物符合歷史建築適格及歷史建築價值，即有適用法規不當之違誤。歷史建築保存之公益性遠低於古蹟，可由文資法相關規定（第34條、第36條、第38條、第103條參照）得知。因此，當古蹟保存與其他公共利益或私益發生衝突時，其公益性較高，其他權利、行政法上原則之適用於審酌上應較寬鬆（退讓）；反之，於審酌歷史建築保存之公益性時，則未必退讓，即私人的財產權保護之重要性應高於國家保護政策。歷史建築與古蹟，於法制上之地位並不相同，前者乃屬獎勵保存（經一定程序後即可進行修改、變動），其公益性低，後者為強制保存（任何人均不可任意修改、變動），其公益性高。原審援引鈞院104年度判字第39號判決及100年度判字第1806號判決所涉及之標的為古蹟，具有高度保存之公益性，與系爭建物為低度保護之歷史建築並不相同，且鈞院在上開判決意旨中亦僅針對「古蹟」保存之公益性為闡釋，原審不分歷史建築登錄與古蹟指定之公益性高低，予以援引並逕自擴大鈞院判決所無之文義，其適用法規顯有錯誤，且過度強調歷史建築保存之公益性，忽視文資法之立法體系，有違憲法所保障之基本權益及相關行政法原則。是原審援引文資法第9條第1項規定，且不區分古蹟與歷史建築，強調文化資產之保存首重公益、專業審查而非利害調整云云，有適用法律不當、理由矛盾等違誤。 ⒌系爭建物所有人與其坐落土地之所有人不同，系爭建物占地與定著土地範圍之主要土地所有人為上訴人，涉及之面積為715㎡，達82％（另一名所有人為第一商業銀行股份有限公司，涉及之面積為158㎡，僅18％）。上訴人於本件所受之補償為地價稅每年新臺幣（下同）5萬餘元、可獲得之容積補償為2,200萬元，然相較於所受之損失高達2億餘元，更是上訴人之畢生財產，可謂補償與損失之間完全輕重失衡，已逾越上訴人所可忍受之範圍，形成特別犧牲。惟遍觀原處分之所有內容，未見劃定系爭建物定著土地之範圍之依據、理由，使上訴人無從對此提出意見，已違行政程序法第96條第1項第2款及第5條行政處分內容應明確之規定。被上訴人援引文資法第34條規定，並稱考量係保存歷史建築氛圍之最小範圍、文化資產防災需求所以劃設云云。但被上訴人所辯僅是以另一套不確定法律概念來解釋劃定範圍之爭議，並未具體說明為何如此劃定才能保存系爭建物氛圍之最小範圍？何謂系爭建物之氛圍？是否應如此劃定始能進行防火、救災？被上訴人是否有考量過相關建築法規的容積率、建蔽率等規定？又文資法第34條僅規定不能破壞歷史建築完整及遮蓋其外觀，又如何能推導出上開之劃定範圍為合理、適當？上開疑問，原處分均未交代任何理由。原審未查，顯有理由不備之違誤。上訴人於原審更指摘被上訴人所提出之瑾園容積試算表有諸多謬誤之處（如0-0地號土地非上訴人所有，係訴外人第一商業銀行股份有限公司所有；預估總利潤更是嚴重灌水，況該估算顯然是以上訴人同時為接受基地之所有權人並在接受基地自己建築為前提，莫非要上訴人再次貸款購買一塊建地？），且由被上訴人所提出之「東區『瑾園』歷史建築登錄範圍專案小組會議紀錄委員個別意見（107年5月7日）」可知，被上訴人認為上訴人有可能無法以臨接之土地為接受基地，會造成所有權人權益受損。換言之，所謂容積移轉，可能只是畫餅而已。上訴人於原審即逐一指明，然原審不予審酌，顯有適用法規錯誤及理由不備之違誤。況實務上尚未見有歷史建築申請容積移轉成功之案例，如此怎能謂「尊重文化資產所有人之權益」？系爭建物坐落及其所定著土地範圍，為第一種商業區、第二種住宅區，其建蔽率及容積率均受有限制。原判決認定若僅以系爭建物投影面積公告保存範圍，則將任由歷史建築旁可隨意興建阻礙通道，勢必阻礙系爭建物出入觀覽動線云云，顯係忽略建築法規建蔽率及容積率之設計、臺中市土地使用分區之劃定，斷無可能出現阻礙系爭建物出入觀覽動線之情事。原處分劃定之範圍明顯過大，未考量相關法令之限制，顯對上訴人增加法律上所無之限制，與現行都市計畫等相關規範意旨不符。準此，原判決認定原處分劃定系爭建物定著土地範圍適當，合於比例原則、平等原則且未侵害上訴人財產權云云，明顯有不適用法令、適用法令不當及理由不備等違誤。 ⒍依臺中市中區第一任街長宅第、臺中市東區文青果合作社、臺中市烏日聚奎居、臺中市中區全安堂、桃園大溪和平路盛源、桃園大溪蘭室、臺大醫院舊館、嘉義溪口曾氏洋宅、嘉義溪口張家洋樓、臺北市涼州街108號店屋、臺北市○○○○街何軟來宅之照片所示，與系爭建物同性質之文化資產留存於迄今，且保存完整者比比皆是，不勝枚舉，惟上訴人於因系爭建物登錄為歷史建築後，財產權所受之損失高達2億元，所獲得之補償極低，不成比例，是系爭建物是否仍有保存之價值，顯有疑問。以「臺中市神岡林淑瑾宅」之所以不被認定屬文化資產為例，臺中市文資處處長表示與該建築風格相同的建物在臺中已保留多棟，審議會決議後，始作出此決定。故系爭建物是否具有保存價值並非如被上訴人之主張，僅單方面由系爭建物本身衡量（其本身是否符合歷史建築適格亦有疑慮），尚應考量系爭建物之保存與所在位置之整體開發利用所造成之公共利益，孰輕孰重互相比較衡量。然審議委員作成原判斷前，並未審酌同質性歷史建築有無重複登錄之必要性，及歷史建築保存與財產權保障間之公益與私益衡平性等因素，已違文資法施行細則第14條第3項規定，原處分未踐行此程序，原審對此亦不予審酌，即有判決不適用法令之違誤。 ⒎文化部103年3月26日文資局蹟字第1033002389號函釋稱歷史建築之登錄審查尚不以建物或土地所有人之同意為要件，係將歷史建築之地位提升與古蹟並列，已違反文資法之體系解釋，是該函釋違反文資法。則原審及文化部103年3月25日文授字第1033002389號函釋認為登錄歷史建築不以土地所有權人同意為要件云云，其見解顯然係將歷史建築及古蹟不分軒輊地視為同一保存層級，與文資法整體立法意旨相左，顯係解釋適用法規不當。 ⒏系爭建物定著土地範圍劃定過大，造成上訴人財產逾2億元之損失，有違比例原則之最小侵害原則。「潭子摘星山莊」係土地所有權移轉後，其上之建物始經臺中縣政府指定為古蹟，臺中縣政府再出資將購買坐落其上之土地，其情況與本件相同，但被上訴人於本件卻表示不願意購買；「中區第一任街長宅第」其公告為歷史建築，但範圍並不包含定著之土地（亦即採移地保存之方式），該歷史建築所坐落之土地所有人與建物所有人並非同一，亦與本件事實相同，然被上訴人對移地保存方式僅表示不贊同，但未說明理由；「神岡林淑景宅」因所有人不同意，而不指定為古蹟。上開諸多案例並非個案，原判決稱係屬個案云云，顯昧於過去已為之行政慣例，違反平等原則。上訴人曾提出就系爭建物採移地保存之方案，但被上訴人於審議時從未討論，僅於結論表示不同意。惟依文資法第36條第1項反面解釋、第106條第1項第6款規定，可知歷史建築並非不可遷移，而我國面對歷史建築保存及經濟開發兩種公共利益衝突之際，已建立起移地保存之行政慣例（臺中市「中區第一任街長宅第」案、臺北市「舊三井物產株式會社北門倉庫」案、高雄市「高雄舊火車站」等案參照）。何以本件不可？如何不合於行政慣例或其他行政法規？理由何在？原處分、訴願決定及原審均未交代，空泛以判斷餘地、文資保存首重公益目的而非利害調整云云一語帶過，實嫌速斷，而有理由不備、適用法規等違誤，且忽略行政程序法第3條第1項規定，增加法律所無之限制，適用法規顯有違誤。 ⒐茲有附言者，立法者於文資法設有所謂補償措施。但於原處分作成時，卻未加以適用。按文資法第41條第1項規定，文資法僅對古蹟保存用地定有容積移轉之補償措施，但歷史建築沒有。除可證古蹟之保存價值高於歷史建築外，更可推導出：登錄歷史建築之前應經所有權人之同意。否則建物經登錄歷史建築並劃定保存範圍後，土地所有人應如何獲得補償？被上訴人雖辯稱「瑾園」坐落及劃定保存範圍土地所有權未改變，所有人仍得自由買賣云云，然此種有徵收事實卻無徵收之名，而不予補償之準徵收侵害事件，若不予所有人排除侵害，政府應給予人民補償，否則有權利必有救濟之法理將蕩然無存（司法院釋字第747號解釋意旨參照）等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院更為審理。五、本院按：㈠本件原處分作成於107年7月2日，其合法性之判斷，應依105年7月27日修正公布全文113條之文資法；系爭原處分為歷史建築之公告登錄，性質上為對於人民之財產權形成一定限制之負擔處分： ⒈原處分經被上訴人以107年7月2日府授文資古字第10701338 451號公告作成，並於同年月日以府授文資古字第1070133845號函送上訴人，於送達時對上訴人發生效力。而文資法適於105年7月27日修正公布全文113條，則原處分之合法性判斷自應依此新法認定之。 ⒉按經判斷為歷史建築後，其管理由所有人管理維護（文資法第21條第1項參照）；如認管理不當當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收歷史建築及其所定著土地（文資法第28條第1項參照）；歷史建築及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關（文資法第32條前段參照）；此外，關於修復、使用均有一定之限制（文資法第30條第2項準用同法第23條、第24條參照）。可知歷史建築之登錄，性質上屬於負擔處分，對於建物及其定著土地所有權人形成一定之限制，影響所有權人之用益，自也對其市場交易價值產生一定之減損。被上訴人以前揭第1070133845號函送上訴人原處分公告外，並敘明原處分對上訴人及其他所有權人伴隨而來之限制（見原審卷一.第35、36頁）。乃文資法第9條第2項尚明文：「前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」 ⒊再為避免文化資產之審議時程過久，在未完成審議前即限制人民對於其所有文化資產之權利行使，影響人民權益甚巨，乃文資法第20條第1、3、4項規定：「進入第17條至第19條所稱之審議程序者，為暫定古蹟。」「暫定古蹟於審議期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審議期間以六個月為限；必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審議，期滿失其暫定古蹟之效力。」「建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之。」另文資法施行細則第18條規定：「……第20條第1項所定審議程序之起始時間，以主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算……。」明定審議期間6個月之起算時點。㈡原處分基於被上訴人106年第7次審議會決議作成，此一行政決定具有判斷餘地，司法固應予尊重。惟涉及財產權重大，除屬專家判斷之核心事項如對於歷史建築特徵之認定等等，應本於行政法院向來所持見解予以審查外；其餘涉及侵害財產權事項，縱有行政機關之判斷餘地，司法仍應視個案情形為實質之調查審理，以符合訴訟權具有受益性質之本質； ⒈按文資法第3條第1款第2目對於歷史建築設有「歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」之定義性規定，另文資法第18條第5項所授權訂定之行為時有效之審查及輔助辦法第2條第1項規定：「歷史建築之登錄，應符合下列基準之一：表現地域風貌或民間藝術特色者。具建築史或技術史之價值者。具地區性建造物類型之特色者。」是不論前揭法律定義或判斷基準，均涉及對於一定地域性之文化、藝術、歷史脈絡之探究，據以審認特定文物是否具備文資法所定義之文化資產特徵，其內涵自具有不確定法律概念；判斷者應具有此一領域之專業技能，或具宏觀視野，得本於確信提供意見者。乃文資法第6條第1項規定有關審議各類文化資產之指定、登錄等重大事項，應組成相關審議會進行審議；第2項並授權中央主管機關制定組織及運作辦法，本案應適用之行為時該辦法第4條規定第1項、第2項規定：「審議會置召集人一人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員九人至二十一人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。」「前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數三分之二。」同辦法第6條第5項、第6項規定：「審議會之決議，以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。」「前項出席委員中，專家學者及民間團體代表委員人數不得低於二分之一。」是由審議會之目的在於審議文化資產之指定、登錄，組成在於呈現專業及多元意見，且學者專家及民間團體代表必須達出席人數半數以上等節以觀，即是期待具專業及職掌者能經由相互討論辯證及表決，將文資法具不確定法律概念之文化資產定義，經由審議決議對特定文物予以定性，具體化其特徵意義。自應認審議會對於審查標的是否文化資產所為結論，享有判斷餘地。上訴意旨持不同見解指摘原審認原處分具有判斷餘地之性質為違背法令一節（但判斷本身有無違法，則應另為認定），難以成立。 ⒉司法對於具有判斷餘地之行政決定，基於司法審查之局限性，由功能角度出發，應為有限之審查。依實務向來之見解，所稱有限之審查範圍包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等等，仍應由法院審查（司法院釋字第553號解釋理由書、司法院釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書）。 ⒊惟依系爭建物之特徵適用於文資法對於歷史建築所為具不確定法律概念之定義規範下，涵攝之結果雖屬具判斷餘地之行政決定，然對於系爭歷史建物應就地或移地保存，及就地保存所坐落基地大小，即係保存方式之選擇，因涉及非建築本體之土地產權之利用，參酌司法院釋字第747號解釋理由書意旨：「……憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。……」雖文資法尚未如土地徵收處分採取特別犧牲理論，要求相當補償與徵收合法結合之立法，惟如文化資產之指定、登錄，已造成人民財產權之減損，主管機關應充分證明其公益之所在，並考量比例原則之運用，以節制公權力行使對於基本權之侵害。就此部分，亦為司法審查之重點。㈢原處分公告登錄系爭歷史建築，有無判斷違法？ ⒈本件原處分為107年7月2日府授文資古字第10701338451號公告，依文資法施行細則第14條第2項、第3項規定：「主管機關將文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之個案交付審議會審議前，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估。」「前項屬古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群、考古遺址、史蹟、文化景觀及自然地景類別者，應評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響。」另組織及運作辦法第9條第1項、第2項規定：「審議會審議時，得參酌本法施行細則第十四條第二項、第三項規定之評估報告內容，進行文化資產指定、登錄或文化資產保存技術及保存者登錄、認定之審議。」「審議會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員進行現場勘查或訪查，並研擬意見提報審議會；審議會開會審議該個案時，參與現勘或訪查之委員應至少有一人出席。」是主管機關為進行文化資產之審議，應組成專案小組進行現場勘驗或其他調查程序，並評估未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，以供審議委員進行判斷審議。另106年7月27日修正，而為本案應適用之行為時審查及補助辦法第4條規定之歷史建築登錄程序為一、現場勘查。二、經審議會審議並作成登錄處分之決議。三、作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。四、報中央主管機關備查。再依前揭文資法第20條第3項規定，審議期間最長為1年，依文資法施行細則第18條規定，其期間自主管機關辦理現場勘查通知書發文日起算。本件被上訴人因參加人早於101年即提出請求登錄系爭建物為文化資產，而已進行多次調查，而建物本體亦無改變，故依職權主動重啟辦理程序，援用舊有資料提報「東區瑾園指定/登錄本市文化資產案」於被上訴人106年11月17日106年度第7次審議會審議，乃係為一獨立之新提案，此為原審所認定之事實，並見被上訴人於原審準備程序之陳述（見原審卷二.第686頁），及有該提案附於原審卷一.第485頁以下。則本件既係重新啟動之職權事件，且文資法於105年全文修正，被上訴人即應依前揭規定，先組成專案小組在1 年審議期間進行如前述之勘查、評估等程序，方有接續之提報審議。再者，文資法於105年全文修正，將原第3條關於文化資產之分類修正為更精細之類別，原列同條第1項第1款之歷史建築，析分「歷史建築」與「紀念建築」列為同條項第1款第2目、第3目，並賦予不同之立法定義。比較舊法第3條第1款乃將「古蹟、歷史建築、聚落」賦予相同定義「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」新法則定義歷史建築為「指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」紀念建築為「指與歷史、文化、藝術等具有重要貢獻之人物相關而應予保存之建造物及附屬設施。」則專案小組調查所得資料，應足供判斷系爭建物具有「歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值」等屬於歷史建築之特徵。惟依被上訴人於原審所為答辯（見原審判決被告答辯及聲明聲明項下之㈠之⒋），其所進行之調查、審議如附表所示，乃起自101年參加人提出登錄系爭建物為古蹟之申請。而於本件被上訴人依職權之提報，其所進行程序，則僅有106年11月17日之後之作為，則被上訴人審議會審查所依據之資料，大部分為本件程序外依舊文資法調查之所得，似難逕指該等資料足供判斷具有105年新法所定義之歷史建築之特徵，復未見依前揭規定評估未來對於保存管理維護、指定登錄範圍之影響。被上訢人空泛陳述本件由參加人之請求事件，變異為被上訴人之職權事件，對於文資法於此期間之全文修正未加考慮，即有適用法律之違誤，致本件原處分之作成有未踐行正當程序之瑕疵。被上訴人就此，自有必要具體指出原依舊文資法所定義「指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」之歷史建築圖象，進行調查所得之資料，如何得用以認定系爭建物符合新法定義「指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施」，或進行其他完足程序之補正作為。 ⒉再按前揭文資法施行細則第14條第2項、第3項規定，專案小組應評估文化資產之價值及未來保存管理維護、指定登錄範圍之影響，係於104年8月31日增訂於第7條之1，其條文為：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」源起於當時未明文規定各類文化資產指定、登錄前，應有事先之評估機制，因有未妥，為使文化資產之指定、登錄程序更為完善，並有助於未來文化資產之管理維護工作，乃予增訂。可知此項評估關係文化資產經指定登錄後之維護方式、經費，及價值變動對於所有權人之不利影響。評估所得既屬應提供審議委員參酌，審議委員得予參酌文化資產指定登錄後，會否減損標的價值及增加人民維護費用支出之情形，作為其表示意見之考量因素。乃本件似未有此一評估，被上訴人107年5月18日審議會表決通過系爭歷史建築定著土地之範圍，係基於被上訴人於同年1月17日派員勘查現場提出建議後，再經107年5月7日專案小組討論決定將此一建議送交被上訴人審議會討論，續即於翌日當次審議會通過如公告定著之範圍，此有各該勘查紀錄、會議紀錄、簽到簿附於原審卷一.第611-636頁可憑。被上訴人於原審固抗辯稱此係為妥善保存系爭建物及其周遭環境景觀、整體風貌所必要且適當云云，惟如其未為評估並提出評估資料供審議委員為公私益之衡平考量，即有偏失。此不僅係正當程序未予踐行，尚涉及審議結論是否出於不完足之資訊而有判斷違誤之疑義，自應予以調查究明。 ⒊又本件應適用組織及運作辦法第4條第1項、第2項規定：「審議會置召集人一人，由主管機關首長或其指派之代表兼任；置委員九人至二十一人，除召集人為當然委員外，由主管機關首長遴聘主管機關或有關機關代表、專家學者及民間團體代表擔任。」「前項專家學者、民間團體代表應具備該審議會所涉文化資產類別之相關學術專長或實務經驗，專家學者及民間團體代表委員人數不得少於委員總人數三分之二。」乃行為時臺中市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點（108年1月1日起停止適用）第3點第1項規定：「本委員會置委員15人，其中一人為主任委員，由市長指派副市長兼任；一人為副主任委員，由臺中市政府文化局局長兼任；其餘委員，由市長就下列人員聘（派）兼之：㈠機關代表3人。㈡具有古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀專業之學者專家10人。」其組成似與前揭組織及運作辦法第4條第1項應有民間團體代表為成員之規定，未盡相符。事實上本件被上訴人所屬審議會之成員中有無具民間團體代表之性質者，其人數及出席人數，與組織及運作辦法之要求是否相符？此一事實關係作成原處分所憑之審議會決議，其組織是否足以呈現多元意見及兼備不同角度之視野，為正當合法具有判斷權限？ ⒋以上3點均屬關係原處分有無判斷違誤之重要爭點，已經上訴人予以爭執，原審指於判斷結果不生影響而未加調查，即有應予調查之事項未予調查之違背法令。㈣原處分公告定著土地範圍（關於上訴人部分）有無判斷違法？ 1.誠然，歷史建築為地上物，關於其保存必有定著之土地，復基於造景、觀覽、維護、防災之必要，其基地理應大於建築本體之基座，惟究應以若干面積為妥適必要，則應考量上開因素予以判斷。又因晚近「異地重現」之保存方式，已漸被接受及運用，故是否定著於原處，應予考量之因素包括建築與環境有無不可分離之因素、所在位置能否體現歷史建築應予保存所要呈現之意象、是否利於活化、保存，及技術所能及之程度如何等等公益性之因素。相對於此，尚應考量土地所有權人對於土地之權利，是否因歷史建築定著而遭受一般人難以忍受之犧生。此一議題仍涉及文化、藝術、歷史領域之專業事項，以目前主管機關之作業程序，即經專案小組調查蒐集相關資料，提供審議會由委員審查決定之，自應認此一決定，仍具專家判斷之性質。惟承前所述，此一決定將影響人民對其土地之用益，專家就此所為判斷，應從利益衡平之角度出發，以比例原則加以調控。如關於公私益之衡量，可能以計算、評估方式為之，即應具體辦理，而不得失之空泛或偏狹。 ⒉經查，本件原處分公告定著基地範圍之決定流程，已敘明於前。被上訴人於原審陳稱「有關範圍部分文資法並沒有規定要何種比例，委員會基於管理維護、防災原則及文化資產的完整性，來考量登錄範圍，所以並不一定只限於建築本體本身，因為還要加上後續的出入、防火、通道等問題，因為文資法並沒有規定紀錄的格式，在委員至現場勘查後，決定原來完整的風貌是如何之後而作成定著範圍…… 」等語（見原審卷二第687頁），足見文資法並未明文歷史建築定著土地之事項，悉由執行機關本於經驗判斷調查。本件被上訴人調查之方向，悉由建築本身之需要決定應定著基地之大小，而未見有如前述依文資法施行細則第14條第2項、第3項之評估，以綜合判斷未來維護活化之可能，據以審酌土地大小之必要性，及概算對於上訴人權益之影響，以避免造成上訴人過多之損害。又關於就地定著之決定，亦形成於被上訴人107年5月18日107年度第3次審議會，與會委員均表「不同意歷史建築登錄後採移地保存方式」，惟僅1位委員表述「不宜移地保存，因定著空間有其場所意義」之空泛理由。 3.關於上訴人主張原處分造成其土地價值數億元之損失，固未經評估尚難信其主張全然可信。惟承前所述，文化資產之登錄乃負擔處分，性質上即屬不利之處分，雖被上訴人於原審援引文資法第99條、第100條、臺中市私有歷史建築聚落文化景觀地價稅及房屋稅減徵自治條例第4條等法律，以上訴人可依各該規定減免地價稅、免徵遺產稅，及享有容積移轉之利益，以為補償其因原處分而生之損失等語。惟此乃屬空洞之抗辯，且被上訴人尚爭執容積移轉如空中樓閣難有利益可言。查有關歷史建物坐落基地之決定，文資法固未立法提出標準，惟在主管機關應謀立法建立指標以為執行依據以前，執行機關就此歷史建築坐落面積大小、坐落位置等關係土地所有權人之權益等事項，仍應本於憲法保障人民財產權之意旨執行公務。故本件被上訴人即有必要詳實計算證明原處分公告系爭歷史建築定著於上訴人之土地及其範圍，為無法替代之方法且屬最小侵害之手段，以令人信其已符比例原則，本件原處分方得謂為符合相關法治國家應遵守之原理原則。 4.此一爭點關係本件原處分有無判斷違反相關法治國家應遵守之原理原則，乃原審以被上訴人之抗辯為避免糾紛、觀覽動線、視覺景觀之需求而公告登錄如原處分之土地範圍為可採，認此部分之判斷並無違誤，即未注意原處分有無侵害上訴人財產權益過大而違反比例原則之疑義，而有應予調查之事項未予調查之違法。㈤綜上，原處分雖屬具有判斷餘地之行政決定，惟有前述其判斷有資訊不足、缺漏法定正當程序、審議會組織合法性不明、是否違反比例原則而侵害上訴人之財產權等疑義，原審未予調查審認，即有應予調查之事項而未予調查之違背法令，上訴意旨請求予以廢棄，即屬有據，為有理由。本件既有上述未明，猶待原審調查，爰廢棄原判決，發回原審依本院前述意旨，重為調查審理。又原審以參加人占有系爭歷史建築，經上訴人訴請遷屋還地，民事事件尚繫屬於法院，認其屬原處分之利害關係人，因撤銷訴訟之結果，而有權利或法律上之利益將受侵害之情事，而裁定其參加本件訴訟。惟民事事件以所有物返還請求權為訴訟標的，其爭點在於參加人是否無權占有，本件撤銷訴訟如為有利於上訴人之結果，而推翻系爭歷史建物之公告登錄，並不影響民事事件參加人有無無權占有之認定，本件參加裁定所持理由似有討論之必要。原審更為審理時，應就此併為適當之處理。據上論結，本件上訴為理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　　月　　16　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　洪慕芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　　月　　16　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第38號

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