最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第537號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度上字第537號上訴人　儷都國際有限公司代　表　人　楊天仁訴訟代理人　呂紹聖　律師被上訴人新竹縣政府設臺灣省新竹縣竹北市光明六路10號代　表　人　楊文科訴訟代理人　李美惠　律師上列當事人間健康食品管理法等事件，上訴人對於中華民國109 年2月27日臺北高等行政法院108年度訴字第456號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟概要：㈠上訴人於原判決附表1及附表2列載時間，被臺北市政府衛生局、新北市政府衛生局等機關查獲為販售品名「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號，品名全稱：喜樂纖膠囊）之健康食品，與品名「醇養妍（即白藜蘆醇）」、「墨墨黑」、「聰蓉活力飲」、「纖先暢」、「蔬暢輕飲」（即「果蔬暢爆燃飲」）及「醇萃皙飲」等一般食品，多次在表列各媒體、頻道或網站刊播廣告，因內容有如各該附表所示之違規詞句，而移請上訴人設立登記所在地之被上訴人所屬衛生局處理。案經被上訴人審認上訴人刊播健康食品「喜樂纖」之廣告有虛偽不實、誇張之內容，且宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，違反健康食品管理法第14條第1項規定；而刊播一般食品「白藜蘆醇」等之廣告有誇張或易生誤解之情形，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，乃分別依健康食品管理法第24條第1項第1款與食品安全衛生管理法第45條第1項規定，就上訴人如原判決附表1所列之55次違規廣告行為，作成該附表所載處分書，按次各裁處新臺幣（下同）4萬元至10萬元不等之罰鍰，總額共388萬元；就上訴人如原判決附表2所列之18次違規廣告行為，作成該附表所載處分書，按次各裁處4萬元至10萬元不等之罰鍰，總額共138萬元。㈡上訴人就附表1、2所示各件行政處分（以下合稱原處分）均表不服，提起訴願，經衛生福利部（下稱衛福部）以民國108年8月7日衛部法字第1080013645號及同月8日衛部法字第1083100022號訴願決定（以下合稱訴願決定）駁回。上訴人提起行政訴訟，經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠參照本院107年度判字第629號判決意旨，衛福部103年1月7日修正食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（下稱誇張易生誤解或醫療效能認定基準）係為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品安全衛生管理法規定，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能所訂定，其第3點規定：「…(1)使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：…防止便秘…2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：…降肝脂。3.宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效:…(2)使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能者：例句：…補腦。增強記憶力…清除自由基…3. 涉及改變身體外觀：例句：…減肥。塑身。…使頭髮烏黑。延遲衰老。防止老化…美白。纖體（瘦身）。」為協助下級機關正確涵攝構成要件事實、適用法律，而訂頒之解釋性行政規則，經核符合食品安全衛生管理法第28條規範意旨，未對人民之權利行使增加法律所無限制，於法律保留原則無違，自得予以適用。㈡上訴人經查獲於附表1、2所載日期、媒體，刊播各該健康食品與一般食品廣告，內容述及如附表1、2所列違規詞句，為其所不爭執，並有新北巿政府衛生局等單位函文、廣告監控截取畫面、網路截圖資料、電視或網路疑似違規廣告監控表、上訴人公司基本資料及上訴人出具之陳述意見書等附於原處分卷可稽。被上訴人參據衛福部103年1月7日修正誇張易生誤解或醫療效能認定基準第3點規定，審認上訴人刊播之系爭廣告分別有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，分別違反健康食品管理法第14條第1項與食品安全衛生管理法第28條第1項規定，依健康食品管理法第24條第1項第1款與食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以原處分分別裁處罰鍰，並無違誤。且被上訴人作成原處分對上訴人每次違規行為均處以法定最低罰鍰，故並無裁量怠惰及濫用之情事，亦無未審酌行政罰法第18條第1項之情形。㈢系爭廣告或為不同日期刊播，或為不同廣告版本，或為不同刊播電視頻道、網頁網址。況依上訴人與富邦媒體科技股份有限公司（下稱富邦公司）所簽訂之供應商合作契約書第1 條合作主旨所載，富邦公司受上訴人委託於其通路或與富邦公司合作之其他通路或平台進行廣告刊登銷售系爭產品，上訴人自有就系爭產品委託富邦公司以不同廣告版本、不同日期、於不同刊播媒體予以刊播之認識，是依衛福部依食品安全衛生管理法第55條之1授權訂定之食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準（下稱行為數認定標準）第3、4條規定及訂定理由，自應評價為數違規行為，被上訴人據以作成原處分，並無不合，亦未違反一行為不二罰原則。至本院105 年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係針對違反藥事法第65條「非藥商不得為藥物廣告」規定者之行為數如何評價所為，且無法律或法規命令就如何認定違反藥事法第65條之行為數為規定，核與本件上訴人所涉係違反健康食品管理法、食品安全衛生管理法，而已有法規命令就行為數之認定為規定，並不相同，故本件無從比附援引，自無違反平等原則。基此，足認上訴人主張系爭廣告顯係出於違反健康食品管理法第14條第1項及食品安全衛生管理法第28條第1項不作為義務之集合犯、接續犯，原處分有違一行為不二罰及平等原則等語，當非可採。㈣食品安全衛生管理法第28條禁止食品宣傳或廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之情形，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康與消費權益，為增進公共利益所必要，與該法之立法目的無違，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違。又誇張易生誤解或醫療效能認定基準，衡其內容及標準具體且明確，無難以理解或判斷之情事。是上訴人自應於健康食品管理法及食品安全衛生管理法之限制內為商業言論之表達，卻以超過許可範圍之保健效能及不實、誇張或易生誤解詞句為系爭廣告內容，已使消費者無法獲得客觀真實而完整之產品資訊，顯然影響消費者權益及國民健康，該行為自非法律所容許。基此，足見上訴人主張系爭廣告內容均有所本，並無虛偽誇張不實之情，被上訴人應再以行政行為具體明確告知不實、誇張或易生誤解之判斷標準，始令行為人有所信賴與遵循等語，並非可採。㈤觀原處分內容，均明確記載違規行為人、時間、地點、違規行為、處分理由及法令依據等情，已足使上訴人瞭解其原因事實及法令依據，尚難謂有欠缺明確性，而違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之情形。又被上訴人因查獲機關函送資料時間不同而分別作成原處分，以健康食品廣告每1件違規行為罰10萬元；食品廣告第1次違規行為每件罰4 萬元、第2次違規行為每件罰8萬元，均屬法定裁罰金額範圍內，甚為法定最低罰鍰，並無裁量怠惰、逾越或濫用權限、違反比例原則之違誤。且上訴人從事食品販售業務，對於販售產品宣傳、廣告之相關規定自應瞭解並遵循，縱令輕忽法令規定而違法，亦有過失，應由上訴人負擔違章責任，難依行政罰法第18條規定主張免責。基此，足認上訴人主張原處分有未盡說明理由義務之違誤，被上訴人未就行政罰法第18條第1項規定之裁量因素為適切裁量，逕依行為數認定標準之判斷基準，顯有裁量怠惰、逾越或濫用權限、違反比例原則之違誤，並非可採為論據。四、上訴意旨略以：㈠上訴人於原審已提出原處分有違反一行為不二罰原則之主張；且本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議雖係針對藥事法所為，然其中對於廣告之闡明顯然應適用於所有類型，並非僅針對藥物廣告，系爭健康食品廣告與一般食品廣告於前揭決議所稱廣告本質上無不同，自有適用餘地。原判決理由援引行為數認定標準第3、4條規定及訂定理由，但實質上完全僅以行為數認定標準第3條第4款「不同日之刊播」評價本件為數行為，亦即不同日之刊播即屬不同行為，對於行為數認定標準第4條規定「違反之動機及目的」與「違反之手段」及本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議、106年度判字第623號判決所揭櫫之「一行為不二罰」原則完全未予審酌適用，更未就本件情況為個案判斷，僅稱該決議與本案不同而棄置不論，顯有判決不適用法令及不備理由之違法。㈡上訴人於原審已陳明若屬同一網址但廣告內容不同者，即屬不同行為，並提出證據證明部分系爭廣告之內容確屬相同，而應屬同一行為。惟原審法院就上訴人所主張廣告版本內容相同之事實理由未予審酌逕棄置不論，遽認各次系爭廣告或屬不同版本，或為不同刊播電視頻道、網頁網址，均與卷內之證據資料顯有不符，被上訴人甚至從未提出所謂廣告內容不同之處何在，足見原判決顯有理由不備及認定事實未憑證據、理由矛盾之違法。㈢依健康食品管理法第24條第1項第3款按次連續處罰規範及本院99年度判字第130號判決所揭意旨，被上訴人如欲就上訴人再次及之後各次違規行為裁處罰鍰，均需將「前次」處分送達上訴人後，被上訴人方得再為按次連續處罰；且食品安全衛生管理法第45條第2項與健康食品管理法第24條第1項第3款相較，立法體例顯然不同，益證後者係要求前次處分送達後，方得以「連續」處罰之型式為規定。健康食品管理法第1條明定於該法未規定時，適用其他有關規定者乃指其他「法律」，非指行政命令。亦有進者，健康食品管理法與食品安全衛生管理法所規範之行政罰種類不盡相同，彼此無法任意互為比附援引；且行為數認定標準第3條僅規範食品安全衛生管理法第28條之違法類型，已無法窮盡所有違反食品安全衛生管理法之違法行為，更難適用於健康食品管理法中任一之行政罰種類。況於健康食品管理法無明確授權規範，逕以該法第1條作為適用行為數認定標準之依據，將變向違反法律保留及授權明確性原則之本旨。從而，原判決以健康食品管理法第1條規定作為適用食品安全衛生管理法及行為數認定標準之依據，遽論被上訴人於前次處罰未送達之情況下，仍以原處分對上訴人予以裁罰，於法並無違誤，不但有違健康食品管理法中「按次連續處罰」規定之立法意旨，亦變向違反法律保留及授權明確性原則，其適用法規顯有違誤。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違背法令之情形，應予維持。茲補充論述理由如次：㈠按「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。」已據健康食品管理法第2條第1項為定義規定，可知健康食品雖具有保健功效，惟本質上仍屬於食品。再者，同法第1條明定「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」並於立法理由闡述：「……二、本法未規定者，依食品衛生管理法等相關法律之規定。」等語。是以，衛福部基於食品安全衛生管理法第55條之1授權規定所訂定之行為數認定標準第3條及第4條關於違反食品安全衛生管理法第28條廣告限制規定之行為次數判斷基準，基於同一法理，於違反健康食品管理法第14條第1項廣告限制規定之情形，仍應依相同標準認定其行為數。㈡復按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」立法理由載謂：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」等語，足見行為人數個違反行政法上義務規定之行為，若不能視為同一行為者，即應分別處罰。而行為人連續多次之違規行為，究應評價為單一行為或數個行為，應兼顧達成規範目的之必要性，與違規行為構成要件該當性，不得有評價不足或重複評價之情形。因此違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益，違規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定所欲達成之規範目的等因素，依社會通念綜合判斷之，其有法令明文規範可據者，尤無捨棄不用，別事他求之必要。㈢觀諸健康食品管理法第14條第1項規定：「健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。」與食品安全衛生管理法第28條第1項及第2項規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」之立法目的，均係鑑於食品廣告係提供該食品之客觀資訊，以達招徠銷售為目的，涉及食品安全衛生，攸關國民健康權益之維護，故課予食品業者為廣告時應誠實敘述該食品所具有之成分、特性或效能，不得就全部或部分事實為積極虛構或消極隱瞞，或使用一般人容易產生不正確理解或判斷之詞句，避免民眾受違法廣告影響認知，產生健康、財產等損害。考量不同食品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，且廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道、電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送，係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，本質上與集合犯或營業犯係對違規者之營業行為或反覆多數行為統合評價有間，自不得將多次違規廣告視為同一違規行為論斷。故屬於不同品項之產品，或不同版本之廣告，或不同刊播媒介之個數，或不同日之刊播之廣告，各具獨立性及構成要件完整性，自非屬同一行為，若只論以一個違規行為或僅擇一裁罰，明顯有評價不足之情形，自應分論併罰，方符健康食品管理法第14條與食品安全衛生管理法第28條之規範目的，而無違背社會通念及遏止違規廣告之制裁意義。核諸上開說明，衛福部依食品安全衛生管理法第55條之1規定訂定之行為數認定標準第3條「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」及第4條「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」之規定，既屬依法律授權規定而訂定之法規命令，且不悖離食品安全衛生管理法第28條規定之意旨，無違背法律保留原則，自具法規範效力。則有關違反健康食品管理法第14條與食品安全衛生管理法第28條第1項規定之廣告行為數計算，自得適用上開行為數認定標準作為判定之準據。準此以論，上訴意旨主張：健康食品管理法第1條既明定「適用其他有關法律之規定。」自限於法律，不包括行政命令在內，且健康食品管理法與食品安全衛生管理法規範之處罰類型不盡相同，食品安全衛生管理法第45條第2項與健康食品管理法第24條第1項第3款之立法體例有別，無法任意比附援引，行為數認定標準第3條僅規範食品安全衛生管理法第28條之違法類型，尚難適用於健康食品管理法之行政罰種類，否則將違反法律保留原則及授權明確性之本旨，原判決援引健康食品管理法第1條規定作為本件得適用食品安全衛生管理法及行為數認定標準之論據，顯有違背法令云云，於法容欠允洽，不能採取。㈣經查上訴人於原判決附表1及附表2列載時間，被臺北市政府衛生局、新北市政府衛生局等機關查獲多次在各該附表所列媒體、頻道或網站，分別刊播上開「喜樂纖」健康食品廣告與「白藜蘆醇（又名「醇養妍」」等一般食品廣告，因內容有如附表1及附表2所示之各該違規詞句，案經被上訴人審認上訴人刊播健康食品「喜樂纖」之廣告有虛偽不實、誇張之內容，且宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，違反健康食品管理法第14條第1項規定；而刊播一般食品「白藜蘆醇」等之廣告有誇張或易生誤解之情形，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，乃分別依健康食品管理法第24條第1項第1款與食品安全衛生管理法第45條第1項規定，就上訴人如原判決附表1所列55次違規廣告行為，作成如表列行政處分書，按次各裁處4萬元至10萬元不等之罰鍰，總額共388萬元；而上訴人如附表2所列18次違規廣告行為，作成如表列行政處分書，按次各裁處4萬元至10萬元不等之罰鍰，總額共138萬元等情，為原判決認定之事實，核與卷內證據資料相符，堪為本院判決之基礎。㈤經勾稽卷內證據資料，足認原判決附表1及附表2所載各個廣告之查獲日、產品品項、廣告內容及刊播媒介，並無同一之情形，則被上訴人參據行為數認定標準第3條及第4條之規定，就上訴人各個違規廣告行為，分論併罰，自屬適法。㈥上訴意旨雖援引本院97年度判字第704號、99年度判字第130號、100年度判字第1518號等判決意旨，主張被上訴人須將對上訴人違規行為之前次裁罰處分送達後，方得再對其後之違規行為，按次連續處罰云云。然觀諸上開本院各案號判決均係針對違反郵政法第6條第1項規定之遞送通信性質文件為營業行為之行為個數所表示之法律見解，因該條文明定以遞送通信性質文件之營業行為為處罰要件，而健康食品管理法第14條或食品安全衛生管理法第28條之廣告限制規定，並無以營業為違規行為之構成要件，自不得將違規者反覆多數之違規廣告行為統合為單一集合犯或營業犯予以評價，已詳如前述，本件上訴人如原判決附表所示之各次違規廣告行為，自無比照上開本院就違反郵政法第6條第1項規定之行為所表示之法律見解以判定行為次數之餘地。㈦至於上訴意旨復主張本件上開各次違規廣告之行為數認定，應比照本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議及106 年度判字第623號判決意旨，應考慮上訴人之系爭廣告是否出於單一意思，是否屬於同一行為之接續犯，否則有違反一行為不二罰原則乙節。經核本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議係因違反藥事法第65條「非藥商不得為藥物廣告」規定之非藥商廣告藥物行為，究應如何評價其違規次數所為之決議，欠缺法令明文規範可據，始考量該條規定之文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素，而作成「如係出於違反藥事法第65條不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁罰後始切斷違規行為單一性」之法律見解，其後本院106年度判字第623號判決乃依據上開法律見解，評價相同違反藥事法第65條規定之行為個數。因違反健康食品管理法第14條及食品安全衛生管理法第28條之食品廣告限制規定之行為，已有具法規範效力之法規命令可資依據，則本件系爭廣告行為，自無必要比附援引本院針對違反藥事法第65條規定而表示之法律見解。㈧從而，本件原判決以：上訴人以超過許可範圍之保健效能及不實、誇張或易生誤解詞句為系爭廣告內容，已使消費者無法獲得客觀真實而完整之產品資訊，顯然影響消費者權益及國民健康，該行為自非法律所容許；且各次刊登（播）之系爭廣告，或為不同日期刊播，或為不同廣告版本，或為不同刊播電視頻道、網頁網址。是被上訴人以所載內容明確之原處分，對各次系爭廣告分別裁處法定額度內之罰鍰，自無裁量怠惰、逾越或濫用權限及違反一行為不二罰原則、平等原則或比例原則之違誤等理由，並引據行政罰法第25條及行為數認定標準第3條、第4條規定，並參照本院107年度判字第629號判決意旨，論駁上訴人於原審之主張，維持原處分及訴願決定，認事用法俱無違誤，核無上訴人所指摘原判決有適用法規顯有違誤、認定事實未憑證據、判決理由矛盾或理由不備等違背法令情形。六、綜上所述，原判決認定上訴人在原審之訴為無理由，而駁回其訴，並無違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，求予廢棄，自無可採，其上訴為無理由應予以駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　　 9　月　　 30 　日最高行政法院第一庭審判長法官侯東昇法官　王碧芳法官　簡慧娟法官　鍾啟煌法官　蔡紹良以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110　年　　 10　月　　 1 　日書記官　莊子誼

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第537號

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