109年度上字第576號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：111 年 03 月 24 日

最高行政法院判決 109年度上字第576號上訴人中龍鋼鐵股份有限公司 (原審參加人) 代表人王錫欽訴訟代理人葉永芳律師顏鳳君律師周逸濱律師上訴人臺中市政府環境保護局 (原審被告) 代表人陳宏益被上訴人江定鏞(原審原告) 訴訟代理人陳建三律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國109年3月25日臺中高等行政法院107年度訴字第225號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決除確定部分暨該部分訴訟費用外均廢棄，發回臺中高等行政法院。理由壹、程序部分一、本件上訴人即原審參加人中龍鋼鐵股份有限公司（下稱上訴人中龍公司，原為桂裕企業股份有限公司，於民國93年間更名為中龍鋼鐵股份有限公司）於臺中高等行政法院訴訟程序為上訴人即原審被告臺中市政府環境保護局（下稱上訴人環保局）之獨立參加人，依行政訴訟法第23條及第47條規定，為訴訟當事人，為判決效力所及，自得獨立提起上訴。又本件上訴人環保局雖未具狀提起上訴，惟其與提起上訴之上訴人中龍公司利害關係一致，爰予並列為上訴人（本院97年5 月份第2次庭長法官聯席會議決議參照），先予敘明。二、本件行政訴訟上訴後，上訴人環保局代表人由吳志超變更為陳宏益，茲由新任代表人於110年1月8日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。貳、實體部分一、緣上訴人中龍公司辦理「桂裕高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫」環境影響說明書，於85年10月24日經臺灣省政府環境保護處通過審查結論，於92年提出「桂裕高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫環境影響差異分析報告」，及94年提出「中龍（原桂裕）高科技一貫作業鋼廠建廠工程第2期擴建計畫第2次環境影響差異分析報告」，皆經行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環保署環評會）審核修正通過。嗣上訴人中龍公司配合政府推動之鋼鐵產業升級政策，擬將2座高爐產能由3,000,000噸增加為5,000,000噸，提出「中龍鋼鐵股份有限公司第2期第2階擴建計畫環境影響說明書」案（下稱環說書），於97年6月9日經環保署環評會第167次會議審查通過，並以97年6月23日環署綜字第0970046401號公告通過審查結論，後續上訴人中龍公司陸續提出環說書件內容變更，辦理2次環境影響差異分析報告（下稱環差報告）及2次內容變更對照表變更，分別經環保署環評會第187次會議、第214次會議、第265次會議及第281次會議審核修正通過。嗣上訴人中龍公司依行為時環境影響評估法（下稱環評法）施行細則（下稱施行細則）第37條規定，以105年9月23日（105）中龍Y9字第007257-0278號函向臺中市政府經濟發展局（目的事業主管機關，下稱經發局）提出環說書件變更，並由該局於105 年10月31日中市經工字第1050051457號函轉送「中龍鋼鐵股份有限公司第2期第2階擴建計畫環境影響說明書（第3次）變更內容對照表」（下稱系爭對照表）至上訴人環保局進行審查，上訴人環保局依臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱臺中市環評會組織規程）規定，組成專案小組分別於106年2月10日、同年5月19日、同年6月14日召開3 次初審會議。上訴人環保局再於106年7月24日召開臺中市政府環境影響評估委員會（下稱臺中市環評會）第47次會議，審查系爭對照表案，會議中上訴人中龍公司業就申請變更內容、專案小組初審意見及當日出席委員之各項意見，當場提出說明、回覆，並提供各項評估數據，經委員綜合考量申請內容、各委員、各方意見及上訴人中龍公司之補充答覆後，決議審核修正通過［臺中市環評會第47次會議（下稱第47次會議）紀錄］，並以106年7月31日中市環綜字第1060083497號函檢送該會議紀錄（下合稱原處分），給各委員、相關單位、龍井區公所及上訴人中龍公司等。原審原告阮桃園、呂木蘭及被上訴人以其居住於上訴人中龍公司所在之台中市龍井區，具當地居民之利害關係人身分，不服原處分，分別提起訴願，遭臺中市政府分別以107年5月24日府授法訴字第1070116596號訴願決定不受理（原判決載為第10701116596號）、107年6月28日府授法訴字第1070140424號訴願決定駁回（下稱107年6月28日訴願決定），遂合併提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院裁定命上訴人中龍公司依行政訴訟法第42條規定，參加本件訴訟，審理後判決將臺中市政府107年6月28日訴願決定及原處分均撤銷，並將原審原告阮桃園、呂木蘭之訴，以非當地居民為由予以駁回。上訴人中龍公司不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴之主張、上訴人環保局於原審之答辯及上訴人中龍公司於原審之陳述，均引用原判決所載。三、原判決撤銷臺中市政府107年6月28日訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或評估書內容，涉及環保事項之變更，無須重新進行環評者，應提出環差報告或檢附對照表，由主管機關審核決定之（施行細則第37條、第38條規定參照）。是其審核之准駁，使原經審查公告之環說書、評估書內容，發生是否變更之法律效果，故環差報告及對照表之審核結果，自屬行政處分。再者，依環評法第3條規定，各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評會，可知主管機關應參考審查結果作成處分，被上訴人聲明撤銷原處分，即係不認同第47次會議紀錄審查結論之意，其主張違法應予撤銷之處分，應係主管機關即上訴人環保局以上述106年7月31日函，所為通知系爭對照表審核通過之決定，原審亦以此為本件審理標的。㈡依106年1月18日修正前廢棄物清理法第2條第1項規定，其僅就產源區分一般廢棄物、有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就「廢棄物」概念並未定義，依「廢棄物」之文義解釋當指棄置之物品。而依一般社會通念，棄置非經濟物質屬之，另經濟物質不再依其用途使用，予以棄置者，同應屬之，則原為經濟物質之產品可能因不再依其用途使用，予以棄置而成為廢棄物，自非當然排除廢棄物清理法之適用。次依106年1月18日修正廢棄物清理法第2條第1項、第2項規定，將「廢棄物」之定義明文化，明定拋棄能以搬動方式移動之物品即屬之，並增訂第2條之1規定，不論事業產出物之原有性質為何，符合一定要件而有棄置或污染環境之虞者，即為廢棄物。足認事業產出物縱係產品，亦有可能成為事業廢棄物，非謂產品即無廢棄物清理法之適用。又依同法第2條修正立法說明：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……」明揭廢棄物清理法原規範意旨，準此，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，此依修正前、後之廢棄物清理法規定，並無不同。至於環保署88年10月11日環保署（88）環署廢字第0064091函說明二、經濟部礦務局102年3月19日礦局石一字第10200036190號函、高雄市政府環保局102年6月14日環局稽字10236447500號函、經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函、環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函、經濟部工業局103年6月27日工永字第10300575260號函及環保署103年7月1日環署廢字第1030054072號函，將登記為公司產品之冷高爐石、轉爐石、脫硫渣等一律排除廢棄物清理法之適用，而未區分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法規範意旨，自無拘束原審效力，上開函文牴觸部分，爰不予適用（本院106年度判字第672號判決意旨參照）。㈢系爭對照表定稿本（下稱定稿本）附錄6就其所稱「資源物質」流向及應用方式，雖以該附錄表1「資源物質及廢棄物目前流向及應用方式」、上訴人中龍公司資源之廠內外流向，記載氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、脫硫渣、轉爐渣（石）、轉爐工場鐵銹皮、電爐及型鋼工場鐵銹皮及熱軋工場鐵銹皮等8項物質（下稱系爭8項物質）及其餘「資源物質」分別交由訴外人中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）、餘慶堂公司、權緯公司、中能資源公司、錢宏公司、立順興公司等，做為水泥原料、製磚原料、瀝青混凝土鋪面、鋪面磚、水泥生料、施工便道，或廠內製程回收再利用等。惟第47次會議經17位委員出席（應到21人，實到17人），多數委員就資源物質（及含水量）之名稱、性質、數量及去向管制等均有疑問。原審審理中迭經： ⒈108年5月24日審理單就105年5月12日（當日臺中市政府再次核定系爭8項物質為上訴人中龍公司之產品）至106年7 月24日（第47次會議時間）期間，請上訴人中龍公司提出系爭8項物質用途及數量之證據。經上訴人中龍公司108年6月27日答辯3狀辯稱：系爭8項物質於100年8月、11月及105年4月間即已分別經臺中市政府核准之工廠登記證中登記為產品；其中轉爐石適合做為道路AC路面鋪面改善工程之級配或鋪面磚，其係將之委請中聯公司加工，有需求之政府機關可直接與該公司聯絡，中部地區各機關或單位與該公司往來函文整理如其該狀之附表1（下稱原審卷二附表1）；又氣冷高爐石、水淬高爐石可作為水泥生料原料，其將之銷售予各大水泥廠；另石膏、脫硫渣可作為製磚原料、控制性低強度回填材料、水泥生料原料等用途；其餘轉爐石工廠鐵銹皮、電爐及型鋼工廠及熱軋工場鐵銹皮，本質均為鐵，因此作為鐵礦回收，進入製程再利用，以上7項物質上述期間之資源化數量等情形整理如其該狀之附表2（下稱原審卷二附表2）。 ⒉惟原審卷二附表1及附表2所載用途具體流向及數量不明，原審乃以108年9月4日審理單請上訴人中龍公司補正，經其以108年10月24日答辯4狀說明：系爭8項物質並非廢棄物，故無流向之問題；轉爐石資源化用途多元，非僅限於道路鋪面使用，其雖有膨脹特性，不適合作為結構用沙石骨材，但中鋼集團編撰其多項使用手冊，並提送經濟部工業局轉請第三公正機構（工研院）審核通過，經局函請各相關單位推廣使用於公共工程中，並非無用之物。 ⒊但上訴人中龍公司迄未就系爭8項物質如何處置提出具體證據，又經原審以108年12月3日審理單請其補正。嗣其以108年12月26日答辯6狀說明：除重申前述意旨外，並說明原審卷二附表2所載數量係指產量，亦等同出售量或回收量，並無錯置錯用之情形，系爭8項物質並非廢棄物。另其於109年2月26日言詞辯論意旨2狀辯稱：高雄市政府工程局養護工程處自106年3月29日起，為進行道路AC鋪面改善工程，多次函請中聯公司免費提供轉爐石，總數達數十萬噸之多，並提出相關函文為證。 ⒋惟高雄市政府工程局養護工程處106年10月11日高市○○○道字第10675443700號函、107年3月14日高市○○○道字第1077 1390700號函、107年7月19日高市○○○道字第10774007700 號函、107年9月28日高市○○○道字第10775488900號函、10 7年10月24日高市○○○道字第10776072500號函及107年12月 24日之高市○○○道字第107774990900號函，係該局為進行道路AC鋪面改善工程等，函請中聯公司及中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）分別自106年10月11日起6個月、107年6月份、107年9月至11月、107年9月至12月、108年（免費）提供轉爐石，然上述期間已在105年5月12日至106年7月24日之後，核與原處分無關。至於該局106年3月29日高市○○○道字第10671629900號函雖記載：因其自106年3 月31日開始3個月內，為進行道路AC鋪面改善工程，請中聯公司及中鋼公司分別自106年4月5日起無償提供轉爐石級配料等語。然中鋼公司與上訴人中龍公司雖屬同一企業集團，惟兩者在法律上均為人格獨立之法人，是中鋼公司縱有依約提供上述工程局相關轉爐石級配料，亦核與上訴人中龍公司無關。又上訴人中龍公司辯稱其委請中聯公司為轉爐石加工，有需求之政府機關可直接與該公司聯絡云云，惟就此事實未舉證以實其說；再者，定稿本附錄6表1就其所稱「資源物質」流向及應用方式記載：轉爐石部分之流向為中聯公司及權緯公司等，與其上述所辯顯有扞格，自非可採。 ⒌又關於氣冷高爐石、水淬高爐石，上訴人中龍公司雖辯稱可作為水泥生料原料，其將之銷售予各大水泥廠；另石膏、脫硫渣可作為製磚原料、控制性低強度回填材料、水泥生料原料等用途；有關轉爐石工廠鐵銹皮、電爐及型鋼工廠及熱軋工場鐵銹皮，辯稱各該鐵銹皮本質均為鐵，因此作為鐵礦回收，進入制程再利用云云，惟其亦迄未提出相關具體證據以實其說，均非可採。 ⒍從而，系爭8項物質雖於上訴人中龍公司工廠登記、事業廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）上記載為產品，惟其均係上訴人中龍公司製造過程所產生目的（鋼鐵）以外之產物，且其效用不明，依上述修正後之廢棄物清理法規定可知，系爭8項物質實質上即屬廢棄物。至於上訴人中龍公司辯稱：該等廢棄物之處理方式有資源化處理及委外處理兩種，惟此僅為廢棄物之處理方式，核與其所處理之標的即廢棄物不同，尚難將處理方式視為處理標的之本身。㈣含水率部分：上訴人中龍公司自稱其係中鋼公司百分之百持股之子公司（亦有網路上上訴人中龍公司公司企業簡介之公開資料可參），而中鋼公司為我國首屈一指歷史悠久之鋼鐵製品生產龍頭，其就此方面之專業知識及技術在國內無人匹敵，上訴人中龍公司亦為我國資本雄厚之鋼鐵製造廠，其興建高爐生產相關鋼鐵產品之初即理當得有母公司強力之奧援，是上訴人中龍公司辯稱：其於環說書核定時無此經驗，不瞭解爐石、爐渣及鐵銹皮等製程特性，僅能以理論推估該等物質之重量云云，核與經驗法則有違，已非可採。再依環說書記載：「高爐水淬爐石是藉由高壓水將熔融爐渣急速冷卻後，使渣與水分離後可得到一含水量低之砂粒狀的水淬爐石」等語，足見上訴人中龍公司當時業已知悉水淬高爐石在產出之過程必然含有水份，是其辯稱當時不知爐石等物質之製程特性，僅能以理論推估其重量云云，核與事實有間。又環說書中，就相關物質若其重量之計算未含水之成份者，均會載明「乾基」，如「細粉料還原工場用以回收整體一貫煉鐵、煉鋼及電爐集塵灰與含鐵礦泥等，年處理量10萬噸（乾基）」、「廢棄物……一般垃圾性質……臺中縣民國94年度（一般垃圾）之物理組成「乾基」方面，可燃物佔97.82％……在化學分析「濕基」方面，水分佔57.28％……」、「煤之成份分析……係採乾基並去除灰份之分析……」、「……補充敘述廢棄物之現行處理處置方式及本案未來廢棄物之處理處置方式……2.集塵灰：……細粉料還原工場用以回收整體一貫煉鐵、煉鋼及電爐集塵灰與含鐵礦泥等，年處理量10萬噸（乾基）」、「……廢水處理污泥3, 600噸、生化污泥600噸係為不含水分（乾基）之重量……生化污泥4,000噸是經脫水機脫水後的重量（濕基），脫水機脫水後仍含水份，一般設計脫水後污泥含水率為85％，清運污泥重量係以「濕基」計算……」，然而，系爭8項物質在環說書均未標明為「乾基」（如環說書表7.1.5-1擴建後廢棄物處理方式說明表所載，系爭8項物質等每年處理之數量，均僅註明其公噸數，而皆未記載為「乾基」。又如環說書有關物質資源化利用記載：「高爐石……高爐石利用技術在國際間早已成熟，以中鋼為例高爐石水淬率已達97％……目前……中鋼產量約280萬噸/年……本公司產量125.5萬噸/年……」亦未註明為「乾基」）。由上可見，該環說書系爭8項物質之重量均係包含含水量在內，已甚明確。另上訴人中龍公司於108年6月27日答辯三狀亦陳明：其依照相關法規（廢棄物清理法）申報原料、產品、副產品及廢棄物之每月產生量，均以實際磅重為申報數量（即濕重），故本案申請量均包含水份之重量，始與廢棄物清理法之申報表資料一致，因此不應將含水量剔除。由此可知，上訴人中龍公司於申請環說書時所提出之相關書件為期與廢棄物清理法之申報資料一致，其中原料、產品、副產品及廢棄物之每月產生量，均應包含水份之重量，亦甚明確。㈤定稿本表4本次及歷次申請變更內容與原通過內容比較表（下稱表4）所載系爭8項物質，上訴人中龍公司均將之列為「廢棄物」，僅其處理方式分成「資源化處理」及「委外處理」而已，核與前揭論述相符；且上訴人中龍公司辯稱原環說書未估其含水量，此次依實況調整云云，亦不可採，已如前述。從而，上訴人中龍公司申請本次環說書內容變更，系爭8 項物質（廢棄物）即增加了454,000噸［＝14,000噸＋338,000 噸＋（-13,000噸）＋68,000噸＋22,000噸＋13,000噸＋10,000噸＋2,000噸］，比第2次環差報告經核准系爭8項物質（廢棄物）合計量2,018,000噸（＝50,000噸＋1,255,000噸＋30,000噸＋ 66,000噸＋529,000噸＋20,000噸＋12,000噸＋56,000噸），增加了22.49％（＝454,000噸／2,018,000噸×100％）；亦比第2次環差報告經核准全部廢棄物總量2,719,958噸，多出了16.69％（＝454,000噸／2,719,958噸×100％）。若以本次全部廢棄物增加總量270,800噸［見定稿本表4之「本次與第2次差異」欄之合計，即系爭8項物質（廢棄物）加上其他廢棄物之增減量］，與第2次環差報告經核准全部廢棄物總量2,719,958噸比較，也多出了9.95％（＝270,800噸／2,719,958噸×100％）。由此不同觀點之廢棄物增加比率觀之，分別介於9.95％至22. 49％之間，其廢棄物之增加量尚非微細少量，不僅有臺中市政府所稱之「有影響環境之虞」而已，實已達施行細則第38條第1項第5款規定之「對環境品質之維護，有不利影響」之虞的程度，自非為施行細則第37條第5款規定之「對環境影響輕微」，是原處分認定本件系爭對照表之申請符合施行細則第37條第5款規定之「其他經主管機關認定對環境影響輕微」，係誤認系爭8項物質之性質（將廢棄物認定為資源物質），而產生法律概念涵攝之明顯錯誤，且未審查該等物質之具體數量及確實流向，即基於不完全之資訊加以裁量，致其法律概念之解釋（即「對環境影響輕微」）明顯違背上述環評法及施行細則規定，而有裁量濫用之情事，原處分即有違誤等語。四、上訴意旨略謂：㈠按施行細則第37條規定，關於「對於環境影響輕微」之事項，本屬臺中市政府（主管機關）專業判斷之執掌，依法不須經由環評會審查，而臺中市政府為求慎重，方於臺中市環評會組織規程第2條第1款規定，額外將「變更內容對照表之審查」納入環評會審查，藉此增加後續判斷之參考意見與資訊，然該規定僅為組織法依據，無從將施行細則第37條所定主管機關就「變更內容對照表」之核定權限，改由環評會審查。從而，即便依臺中市環評會組織規程第2條第1款規定，變更對照表須送交環評會審查，亦不因此使環評會取代臺中市政府（主管機關）認定「對環境影響輕微」之判斷權限。原判決單憑個別環評委員意見，駁斥臺中市政府對於施行細則第37條但書規定之判斷，已有適用法規不當及判決理由矛盾之當然違法。又原處分僅為第47次會議決定，不包括臺中市政府准予變更對照表之許可，即便原判決廢棄第47次會議決定，臺中市政府仍得本於固有職權認定「對於環境影響輕微」，維持核准對照表變更之決定，則被上訴人針對檢送第47次會議紀錄之行為提起撤銷訴訟，並非就核准變更內容對照表之處分為救濟，顯然「欠缺權利保護之必要」，應予以程序駁回，惟原判決對此重要程序爭點漏未審酌，有判決不備理由之重大違失。㈡按施行細則第37條第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」、第38條第1項第4款「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者」及同條項第5款「對環境品質之維護，有不利影響者」，均係不確定法律概念，而開發行為究係對環境影響「輕微」或「不利」，屬環評案件中高度專業性、科技性之判斷範疇，有賴以外部專家學者為主軸之環評會，本於專業素養為判斷，且應認環評委員就不確定法律概念之決定有判斷餘地，故司法機關本於司法自制之精神，應採低密度審查。又認定物質屬於「產品」或「廢棄物」具有高度專業性，有賴行政機關基於其特定領域之專業認知及能力而作成決定，屬於司法權所不應審查之領域，亦即行政機關就該事項之決定有判斷餘地。臺中縣政府環保局、經發局等行政機關既已審查並認定上訴人中龍公司廢清書及工廠登記中之系爭8項物質屬於「產品」，且環評委員亦基於其專業判斷認為系爭8項物質屬於「產品」或「資源物質」，並通過系爭對照表之申請，則司法機關應予以尊重，原判決卻僭越行政機關的權限，率爾認定系爭8項物質並非「產品」而屬「廢棄物」，顯然已經違反「行政保留」原則。另原判決以不同之計算方式得出本案廢棄物增量比例介於9.95％至22.49％之間，並稱廢棄物增加量尚非微細少量，故已達施行細則第38條第1項第1款之「對環境品質之維護，有不利影響」之虞的程度，然卻未詳細說明本案廢棄物增加比例究係9.95％、16.69％或22.49％，亦未詳細說明其判斷廢棄物增加9.95％至22.49％即為「對環境品質之維護，有不利影響」之判斷標準為何，有判決不備理由之違法。況原判決以不同觀點而認定上訴人中龍公司之廢棄物增加量「尚非微細少量」，乃是審查原處分之妥當性，而非合法性，且以其評價、決定（對環境品質之維護有不利影響之虞之程度）取代行政機關之評價、決定（對環境影響輕微），顯然有違司法謙抑原則。本件已先行經過3次初審會議後，才召開第47次會議進行審查，歷次會議中上訴人中龍公司均已清楚向環評委員說明「資源物質更名原因」、「資源物質性質與流向」及「含水率」等各項議題，環評委員於會議中亦提出相關問題，並經上訴人中龍公司回覆。且因資源物質多為爐石，而上訴人中龍公司係將轉爐石交予中聯公司資源再利用，遂安排環評委員於106年5月18日至中聯公司現地勘查資源再利用製程，及高壓透水磚應用於停車場及瀝青混凝土鋪面道路等，以了解爐石之流向。故環評委員係在取得充分資訊之情形下做成專業判斷，既非出於錯誤之事實認定或不正確、不完整之資訊，且其組織與程序均依相關法令辦理，則原審何以摒棄環評委員之專業意見不採，而稱原處分有法律概念涵攝之明顯錯誤？其理由及所憑證據或專業意見為何？均未詳論，逕自對於專屬環評委員之專業判斷事項進行審查，除有判決不備理由之違誤外，遽以司法判決取代行政機關專業之判斷，更違反法院對行政機關判斷餘地之低密度審查，而與權力分立原則不符。㈢原判決引用第47次會議中環評A至M委員之意見，以論證委員對於資源物質之名稱、性質、數量及去向管制等均有疑問云云，然環評委員之任職為2年，A委員（即林子淩委員）及B 委員（即林仁惠委員）任期於106年5月31日終止而未獲續聘而卸職，故其所為初審會議審查意見，交由106年7月24日新屆環評委員討論，新屆環評委員在會議乃提示上屆A及B委員之審查意見，而C至M委員紛紛發言，請求上訴人中龍公司釋疑，上訴人中龍公司當場一一作口頭說明解釋，環評委員係在聽取上訴人中龍公司之答覆後方做成決議，由會議決議載明：「（各委員）及本府交通局意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿」即可得證。嗣後上訴人中龍公司並以表格方式作成紀錄，作為定稿本之附錄，供當屆各委員確認、了解及作為上訴人環保局之決策參考。原判決將已卸職A及B委員認定為第47次會議之現職委員，已有錯誤，且逕以非臺中市環評會成員之意見作為論據基礎，其判決理由更有嚴重矛盾，復漏未考量C至M委員發言請求釋疑之背景及上訴人中龍公司已作口頭及書面解釋，甚至環評委員已實地現勘以了解資源物質之流向，而後方做成決議等情，係對有利上訴人中龍公司之證據漏未審酌，誤認臺中市環評會有多數委員疑惑未解，而遽作不利於上訴人中龍公司之認定，殊有認定事實與所憑證據不相適合且判決理由不備之違背法令。至被上訴人援引臺中市政府環境影響評估審查委員會初審會議作業要點之相關規定，僅係規定初審小組與環評大會之權責分工，並無特別要求環評大會應採納中途辭任或未續聘委員之意見，更無強制追認辭任或卸任委員過去意見之法律明文。環評會決議時已不具備委員身分者，其過去曾表達之意見，不應繼續採為討論或判斷之基礎，否則將架空委員制之思辨民主精神，更使辭任或卸任委員有權無責，逸脫監督。原判決所援引個別委員之意見當中，除A與B委員較明確表示應辦理「環境差異分析報告」外，其餘委員均同意「變更內容對照表」審核修正通過，而附帶些許建議。原判決不啻認為只要有個別委員主觀上未獲滿意答覆前，環評會均不得作成任何決定，無疑形同少數綁架多數之程序杯葛，與合議制精神不符，更已嚴重悖離臺中市環評會組織規程第8條第1項規定，且僅以個別委員曾提出意見，誤解廢棄物定義，進而推認環評結論有判斷瑕疵之結論，顯有適用法規錯誤之違法。㈣原審既以104年3月間環保署稽查發現上訴人中龍公司廢棄物總量超過環說書所載總量而經環保署函請臺中市政府查處，嗣上訴人中龍公司就此依法辦理環說書件變更等情為本案事實，自應就此部分事實為調查，然原審僅命上訴人中龍公司提出105年至106年間資源物質之流向，卻未就上訴人中龍公司於104年間遭環保署稽核之事實為調查，實有違其依法應盡之調查義務。事實上，環保署104年12月31日環署督字第1040111246號函說明已敘及「本案違反環評法規定部分，超量事業廢棄物已處理完竣，故不予限期改善」，顯見上訴人中龍公司係形式上違反環境影響評估書所承諾事項，但實質上並無廢棄物超量而違反廢棄物清理法之事實，故不予限期改善。且環保署於104年查核上訴人中龍公司103年產出廢棄物總量約2,970,000噸，僅係「該年度」之數量，而非「每年」廢棄物總量（定稿本第3頁參照），原判決就此顯有誤會。縱原審認上訴人中龍公司103年產出2,970,000噸，有超量而有重大違反環評法之情事，亦應踐履行政訴訟法第133 條、第134條職權調查證據，以了解上訴人中龍公司並非因違反廢棄物清理法而遭罰，而係廢棄物申報量與廢清書登載相符、與環說書不符（環保署104年11月18日環署督字第1040095776號函、上訴人環保局104年12月1日中市環綜字第1040130732號函及105年1月11日中市環綜字第1050001084號函參照）。惟原審卻怠於職權調查，殊有未依行政訴訟法第133、第134條調查證據發現真實之違誤。㈤按環評法第1條、第5條及第8條規定，其法定要件為「對環境造成不良影響」，實與是否構成廢棄物清理法之「廢棄物」，並無直接關聯或共通性，兩者性質分殊、要件各異，立法意旨亦不相同。縱使原判決堅稱上訴人中龍公司之「資源物質」均屬「廢棄物」（上訴人中龍公司否認，系爭8項物質不但有商品登記，且具市場交易價值，並非廢棄物），卻未依環評法逐一就各項「資源物質」對於環境造成之可能影響為實質判斷，自不能僅巧立上訴人中龍公司之「資源物質」為廢棄物，即預斷當然對環境構成影響，或直接排除施行細則第37條第5款「對環境影響輕微」之適用。原判決對此未附理由、跳躍論證，顯有判決不備理由、理由矛盾及錯誤適用法規之違誤。又原判決為將廢棄物清理法之「廢棄物」與環評法「對環境造成不良影響」畫上等號，竟捨棄立法意旨不論，恣意援引人人皆可修改之「維基百科」，試圖建構廢棄物與環境污染之關聯，再間接與環評法之要件產生聯結。惟廢棄物不代表必然造成污染，根本無法立證廢棄物與環境影響之關聯性或必然性。從而，原判決未細究本件「廢棄物」之本質，逕將「廢棄物」與環評法「對環境造成不良影響」畫上等號，顯出於與環評法要件無關之考量，除已悖離法定要件外，更已牴觸不當聯結禁止，而有理由不備及矛盾之違法。再者，第47次會議認為初審會議通過後，即便若干資源物質（及含水量）之名稱、性質、數量及去向管制尚有意見，但整體而言對環境影響仍屬輕微，進而作成同意變更內容對照表之決定。資源物質是否為廢棄物之解釋根本非影響環境之判斷重點，而是對於該等資源物質之物理、化學性質、後續利用處置方式、對環境之具體影響等，環評委員之專業背景始具有判斷之能力，絕非如原判決僅文字解讀廢棄物之定義所能替代，此由原判決全然無法具體交代資源物質之性質、數量、含水量等對於環境有何具體影響、應如何管制而必須進行差異分析報告或重啟環評之程度即明。原判決以資源物質與廢棄物之名詞解釋即可凌駕於專家對於資源物質之判斷，率爾以資訊不正確之判斷瑕疵相繩，核有判決理由不備之當然違法。另本件判斷上訴人中龍公司能否以對照表方式變更之關鍵，自應依據上訴人中龍公司預定之開發計畫、生產目的進行審查，顯與上訴人中龍公司或其關係企業過去如何利用該等資源物質無關，否則與環境影響評估「事前風險預防」本旨迥不相侔；至於核准變更後，未來是否發生廢棄物清理法第2條之1違法變更利用，洵屬不確定之假設，充其量僅為「事後裁罰」之問題，斷非審查對照表變更所能考量之事項。惟原判決錯用A委員偏離事實之意見：「本案中龍鋼鐵的母公司中鋼非法棄置於旗山農地的99萬噸爐渣，迄今無法善後，重創國營事業聲譽」，姑不論中鋼公司根本非棄置之行為人，純係該委員指鹿為馬之錯誤認定，該等事實更與上訴人中龍公司毫無關聯；即便訴外人曾非法棄置爐渣，亦屬違反行政法義務遭處罰之問題，均非環評法所應考量之因素。是原判決以無關事項判定第47次會議決議違法，不僅混淆風險與實害之概念，更誤解環境影響評估本即風險預防之重要意旨，核有違反不當聯結禁止之謬誤。況原判決猶認定定稿本所載系爭8項物質，上訴人中龍公司之處理方式僅分成資源化處理及委外處理兩種，並未包含其他處理方式，何來原判決所稱錯置、錯用之情形？益見原判決前後有說理嚴重矛盾。從而，原判決認定：「惟其均係參加人（即上訴人中龍公司）製造過程所產生目的（鋼鐵）以外之產物，且其效用不明，依上述修正後之廢棄物清理法規定可知，系爭8項物質實質上即屬廢棄物」云云，實已混淆「基於風險預防所作處分」與「處罰過去違反義務行為之行政罰」之分際，核有違不當聯結禁止原則以及判決理由矛盾之違法。㈥被上訴人既主張行政機關有裁量權濫用之事實，請求撤銷原處分，乃權利障礙規定之要件事實，自應由被上訴人負舉證責任。而對於系爭8項物質有無遭錯用、錯置等違法行為而變成廢棄物，之於本件亦屬權利障礙事實且為異態，亦應由被上訴人舉證；對於未發生之事實（未發生有錯用、錯置），上訴人中龍公司無庸舉證。原審108年5月24日審理單要求上訴人中龍公司提出系爭8項物質無錯用、錯置之證據，惟本件乃系爭對照表之審查，並非違反廢棄物清理法之審查，就證據法則而言，沒有錯用、錯置之事實無從舉證。則原判決以「原審卷二附表1不能證明轉爐石有無錯用或錯置」、「原審卷二附表2不能證明其它7項物質有無錯用或錯置」云云，係違反「行政法舉證責任分配」之法則。況上訴人環保局之訴訟代理人已於108年6月27日準備程序中陳稱：「這部分在上述期間並沒有查到（上訴人中龍公司）有錯用錯置的情形」，依證據法則已足以證明上訴人中龍公司並無錯用、錯置資源化物質之情事。然原審一再要求上訴人中龍公司自證無違規情事，在無積極證據證明上訴人中龍公司有違法（錯用、錯置）事實下，自應認定該事實不存在而將其不利益歸於被上訴人，卻仍認上訴人中龍公司無法舉證無錯用、錯置之情事，逕自以臆測方式認定系爭8項物質「有」違規（即有錯用、錯置之情事），不僅有違行政法上舉證責任分配之原則，且法院調查權有逾越行政機關之調查權限（本院98年8月份第2次庭長法官聯席會議決議理由參照），而混淆行政法院與行政機關之功能，難謂妥當，及認定事實不憑證據之違反證據法則，並對有利於上訴人中龍公司之證據（即上訴人環保局訴訟代理人於108年6月27日準備程序之陳稱），竟置而不論，且前因後果之間的論證實已跳脫邏輯，悖於論理法則，容有判決不備理由之違誤。況原審對於事實資訊正確與否之判斷，均以卷內資料證據為憑，並未踐履勘驗、鑑定或囑託調查，卻對環評委員至中聯公司實際履勘轉爐石處理情形後作成審核通過之判斷（即原處分），遽予撤銷，實有違行政訴訟法第125條第1項及第133條前段之違誤。再者，被上訴人於原審所提出之高雄高等行政法院108年度訴字第53號判決，係指遭錯用、錯置於農地的轉爐石級配料為廢棄物，其性質乃針對個案性質所為認定，邏輯上並不能因此而推論全國鋼鐵廠所產出之轉爐石亦均有錯用、錯置於農地之情事，更不能因而推論其他7項物質亦有錯用、錯置於農地之情事，而不當地將系爭8項物質全列為「廢棄物」；顯見原判決之認定違反舉證責任分配原則、論理法則、經驗法則及不當連結法則。㈦原審倒果為因，認系爭8項物質因可能日後被錯用、錯置，而認係廢棄物，已有違論理法則。轉爐石、脫硫渣、氧化鐵銹皮於臺中市政府100年8月間核准之工廠登記中即已登記為產品（臺中市政府100年8月18日府授經工字第1000801464號函參照）；高爐石、石膏亦於臺中市政府100年11月間與105年4月間核准之工廠登記中登記為產品（臺中市政府100年11月30日府授經工字第1000802184號函及105年4月22日府授經工字第1050800716號函參照）。其中水淬高爐石目前也廣泛供應國內水泥業者作為水泥原料，應用實績包含台北101大樓、高雄85大樓、高屏溪斜張橋、高雄世運主場館、台灣高鐵等重大工程，又依工研院調查資料顯示，我國107年爐石粉銷售價格約為1,416元／噸，亦顯示極具市場價值且供不應求；另石膏、脫硫渣則可作為製磚原料、控制性低強度回填材料、水泥生料原料等用途；轉爐石可作為瀝青混凝土鋪面、鋪面磚、水泥生料、控制性低強度回填材料等用途，鐵銹皮可作為鐵礦回收，進入製程再利用。由此可知，系爭8項物質均有明確用途，如若效用不明，政府機關豈可能多次認可系爭8項物質屬於產品？定稿本附錄6已有說明系爭8項物質之用途（應用方式）及流向，對於交易對象已明確提出公司名稱，可供查核；環評委員亦曾至上訴人中龍公司委託處理轉爐石之中聯公司廠區聽取簡報並進行履勘。系爭8項物質之用途及流向，上訴人中龍公司已向原審清楚說明，且該事實亦均經環評委員認可，然原審均未加以審酌，即逕以效用不明而認定系爭8項物質均係廢棄物，卻又未能提出係基於何客觀及科學之證據而推翻環評委員專業之判斷，有判決理由不備之違背法令，及有違論理法則、經驗法則及證據法則。且原判決並未充分調查為裁判基礎之事證，實已違反行政訴訟法第125條、第133條職權調查之違背法令。㈧上訴人中龍公司已將各機關或單位索取轉爐石之函文整理於原審卷二附表1以證明轉爐石並無錯用、錯置之情形，亦將轉爐石以外之其他7項物質之用途及流向整理如原審卷二附表2，原審卻仍指摘上訴人中龍公司未提供該等函文之影本，故無從自該表獲知流向，或是稱上訴人中龍公司僅概括說明用途而無法證明無錯用、錯置之情形云云，然原審既對原審卷二附表1及附表2尚有疑慮，卻未善盡職權調查證據之責，反而以臆測方式認定「轉爐石」顯有錯用或錯置之情形，實有違反依職權調查法則之違誤。且原審卷二附表1所列臺中市政府建設局106年3月14日中市建養字第1060028803號函（函文期間為在原審審理單調查之期間），是由臺中市政府建設局發文中聯公司及上訴人中龍公司，提及相關工程之轉爐石係由上訴人中龍公司提供，然原審就此部分有利於上訴人中龍公司之證據卻完全未審酌，僅以高雄市政府工程局養護工程處106年3月29日係函請中聯公司、中鋼公司提供轉爐石級配料，而非函請上訴人中龍公司提供，即逕行認定轉爐石之應用與上訴人中龍公司無關，顯然未盡職權調查之責，有判決不備理由之違法。另原審請上訴人中龍公司陳報自105年5月12日至106年7月24日止該物質之流向，系爭期間為跨越年度之計算共14個月，與環評書件針對各項物質記載係以年度產量為單位並不相同，原審卻逕以上訴人中龍公司依法院指示提供之原審卷二附表2所載實際產量（14個月產量）與提供予環評會審查之資料（年度，即12個月產量）有極大差異，而為對上訴人中龍公司不利之認定，顯見原審就事實之調查與認定有悖於論理與經驗法則。㈨上訴人環保局自承上訴人中龍公司確實早在整個審查程序過程都有就系爭8項物質處置、用途或流向提出說明（108年10月24日準備程序筆錄參照）。原審仍稱上訴人中龍公司未具體說明，故以108年12月3日審理單要求上訴人中龍公司補正。惟細繹該審理單第2點，內容實為：「原告上述書狀主張：參加人對於本院108年5月27日審理單第3點所載『系爭期間轉爐石等八項物質如何處置？有無錯用或錯置之情』參加人迄未提出證據加以說明。參加人對此有何意見？」僅是要求上訴人中龍公司對於被上訴人之空口抗辯表示意見，根本無從窺知原審真意係如原判決所稱因上訴人中龍公司之說明尚有不足而命上訴人中龍公司再補正，明顯背離闡明義務。原判決對原審卷二附表1所列臺中市政府建設局106年3月14日中市建養字第1060028803號函竟視若無睹，仍謂上訴人中龍公司未敘明流向，亦不問上訴人中龍公司明指資源物質係委由中聯公司處理等語，除違反闡明義務外，更有判決不備理由之違誤。尤甚者，中聯公司、上訴人中龍公司均為中鋼集團一員，上訴人中龍公司於原審主張委由中聯公司處理資源物質實屬合理平常。然原判決一方面稱中鋼公司與上訴人中龍公司為獨立法人，故中鋼公司對外提供轉爐石定與上訴人中龍公司無涉，且上訴人中龍公司未舉證委託中聯公司處理資源物質，另方面卻未行使闡明權要求上訴人中龍公司就關係企業間合理商業行為亦須舉證，此等突襲性見解豈能謂已善盡闡明義務。另原審認為系爭資源物質流向不明而得出效用不明，再基於效用不明逕認屬錯置錯用之廢棄物，然流向不明、效用不明與錯置錯用文字理解即屬不同意涵，豈容混為一談。原判決根本未具體說明何以流向不明即可認效用不明，效用不明又如何等同於錯置錯用之廢棄物，亦未闡明上訴人中龍公司就流向不明、效用不明與錯置錯用之關聯性為充分說明，顯存有判決不備理由之當然違法。㈩辭海對「廢」字之解釋乃「棄置不用」，顧名思義，「廢棄物」乃棄置不用之物；而資源物質乃是可利用、有價值之物；兩者意義互相矛盾，原審將系爭8項可再利用及有價值之資源物質均以廢棄物視之，已有悖常理，且嚴重違反循環經濟之基本理念。按廢棄物清理法第2條第1項第3款之立法模式，是否為生產目的內之產物，本應以生產之事業單位所認定為準，蓋生產之品項、數量，洵核屬事業經營判斷核心，斷無他人置喙或干涉之空間。次按廢棄物清理法第2條之1第2款及第3款規定，事業產出物本身並非當然為廢棄物，僅因「嗣後違法使用」之狀態發生，始轉變其性質為廢棄物，若非有違法利用狀態發生，不得預先將產品解為廢棄物。原判決亦採相同觀點：「產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物」。系爭8項物質於100年8、11月及105年4月間即已分別經臺中市政府核准之工廠登記證中登記為產品，主客觀上均屬上訴人中龍公司原生產目的內之產物，自無廢棄物清理法第2 條第1項第3款之適用。且系爭8項物質均依系爭對照表所載之相關用途進行應用，主管機關（即上訴人環保局）於原審亦稱無錯用錯置之情事，顯無廢棄物清理法第2條之1所定違法利用或使用之狀態發生，性質上自屬產品無誤。原判決擅自將上訴人中龍公司鋼鐵以外之產物，一律視為廢棄物，不僅有越俎代庖之嫌，並有判決理由不備及適錯誤用法規之違誤，且在未發生嗣後違法利用之情況下，竟將系爭8項物質曲解為廢棄物，顯已違法適用廢棄物清理法第2條之1第2款及第3款規定，而針對認定為廢棄物要件之「違法使用狀態」更未附任何實質判斷理由，顯有判決不備理由及矛盾之當然違法。又原判決先引用廢棄物清理法第2條立法理由及本院106年度判字第672號判決意旨，以「錯用、錯置」為廢棄物認定標準，嗣後卻又論述系爭8項物質「效用不明」，故屬於廢棄物，認定標準前後不一致，理由前後矛盾。 定稿本表4所列之物質係包含「不可回收之委外處理廢棄物」，故其項目名稱乃記載為「資源物質／廢棄物種類」，並非指資源物質即為廢棄物；且上訴人中龍公司已於原審清楚說明：因系爭8項物質經主管機關認定為產品，則環評書件不宜以廢棄物代稱，故將其正名為資源物質，此點已向環評委員敘明並獲認可；另定稿本第2頁至第4頁亦已載明上訴人中龍公司將系爭8項物質正名為資源物質之理由。原審何以不採納上訴人中龍公司於原審之說明（108年10月24日準備筆錄參照）及定稿本第2頁至第4頁之記載，並未敘明，逕自以定稿本表4載有「資源物質／廢棄物種類」，即認系爭8項物質為廢棄物；原審未說明其如何自定稿本表4所載系爭8項物質之變更數量、變更理由及處理方式等推導出系爭8項物質為廢棄物，僅係將定稿本表4所載資訊摘錄於判決中，均欠缺詳細之論述過程，顯然構成判決不備理由之違背法令。 原判決所引用之環說書記載「高爐水淬爐石設備是藉由高壓水將融熔爐渣急速冷卻後，使渣與水分分離後可得到一含水量低之砂粒狀的水淬爐石」，係上訴人中龍公司為建廠而對於系爭產物所為之介紹、說明，並非等同於對含水量之估算，且上訴人中龍公司已於審查中向環評委員清楚說明，並獲得環評委員之同意，原判決卻略而不採，殊有認定事實違背論理法則及證據法則之違誤。又原判決所引用之環說書段落不乏多處「濕基」之記載，足見上訴人中龍公司之環說書重量計算時，同時兼有「乾基」、「濕基」或「未加註乾基或濕基」等3種記載情況，故針對「未加註乾基或濕基」之項目，根本無從預斷為乾基或濕基。被上訴人於原審所提之「中龍鋼鐵股份有限公司第二期第二階擴建計畫環境影響說明書定稿本」已清楚載明：「有關各期階間之各項物質質量平衡，如：……2.二期二階（一階＋二階）：圖1-2 500萬噸／年鐵水擴建工程質量平衡圖（單位：1000噸／年，乾基）」，可知環說書中確實係以乾基計算（亦即並未估算入含水率因素），原判決未察即遽下斷語，顯有認定事實違背論理法則及證據法則之違誤。復觀圖1-2 500萬噸／年鐵水擴建工程質量平衡圖（單位：1000噸／年，乾基）與環說書廢棄物核定量比較，如其中氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、轉爐渣（石）、電爐渣(石）等於質量平衡圖之乾基記載與環說書核定量相同，足證上訴人中龍公司於本次變更內容對照表所述部分資源物質確實未估算入含水率因素，是原判決認定：「又上開環說書中，就相關物質若其重量之計算未含水之成份者，均會載明『乾基』」，卻又擅斷認定「該環說書系爭8項物質之重量均係包含水量在內，已甚明確」，有說理前後矛盾之當然違法。再者，上訴人中龍公司於歷次書狀中已說明系爭8項物質之特性各有不同，且其中之「石膏」因製程特性含水率低，受含水率影響較小，遂依據現況調整（減少）產量，原判決不加區辨而一律認定石膏亦含水量，實有判決不備理由之違誤。縱因系爭8項物質乾基、濕基（含水率）計算，其基礎略有不一致，但就總體而言，系爭對照表分「可資源化處理物質」及「不可回收廢棄物」總產量，其總產出由每年2,719,958噸變更為每年2,990,758噸，變更後資源物質增加286,800噸，不可回收廢棄物產量減少為16,000噸，資源物質增多對環境影響乃至對整體經濟及環境均有利，上開變更內容符合施行細則第37條第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」規定，上訴人環保局予以審核修正通過，並無任何違誤，原審卻以資源物質皆屬廢棄物，已達施行細則第38條第1項第5款規定之「對環境品質之維護，有不利影響者。」云云，顯見原審將資源物質全列為廢棄物，其見解已有偏頗，而有違經驗法則、論理法則、證據法則及適用廢棄物清理法第2條立法理由不當之違誤。 上訴人中龍公司與母公司中鋼公司之關係為確定之事實，然觀諸原判決對此事實，卻有前後不一之解讀，先是認定兩者為人格獨立之法人，是中鋼公司縱有依約提供高雄市政府工程局相關轉爐石級配料，亦核與上訴人中龍公司無關，復論斷上訴人中龍公司建廠理當有母公司強力之奧援，論述前後不一，顯有判決理由矛盾之違背法令。況上訴人中龍公司原為民間鋼鐵廠非中鋼公司所設立，於97年環說書核定前亦未興建高爐生產，不了解製程特性；且核定該年（97年）方與中鋼公司進行換股成為100％之子公司。又上訴人中龍公司與母公司中鋼公司雖同為高爐製程，惟仍有相關差異（如高爐設計基礎產能、設計廠商、爐壁設計、爐型設計等），致影響上訴人中龍公司估算相關物質產量。則縱然中鋼公司有派員協助上訴人中龍公司擴建，但主要為規範審核、建廠監工與生產操作經驗傳承。上訴人中龍公司如僅依設計規範及中鋼公司操作經驗，並無法正確推估資源物質或廢棄物之產出量。從而，於環說書核定時，既未實際進行生產，故於資源物質重量推計時，無法得知確切含水率，更無法精準計算資源物質接觸空氣後吸附水分之程度及重量，僅能先提出理論推估各項物質之淨值（即乾基）。詎原判決未能釐清正確時序、並基於錯誤事實而為判斷，顯已嚴重悖離論理法則，亦有適用法規不當之違法。退萬步言，於97年環說書通過後，迄今已向主管機關申請2次環境差異分析變更及4次變更內容對照表變更，換言之，即使上訴人中龍公司有中鋼公司強力之奧援，仍有因規劃預估不符實際需求，而使推估資源物質或廢棄物之產出量與實際產出量有所誤差，而須申請變更，故上訴人中龍公司並無原審所稱違反經驗法則之情事。惟原判決就此等差異並無論述，亦無職權調查證據，逕認上訴人中龍公司理當有母公司強力之奧援云云，實有認定事實徒憑臆測而不憑證據及判決不備理由之違背法令。 於工廠登記將轉爐石等物質登記為產品需分成兩階段作業，第一階段為環保局之審查，需取得環保局核准許可後，才能進入第二階段由經發局進行工廠變更登記之審查。臺中縣政府既已於99年間核准上訴人中龍公司將廢清書中之「轉爐石」、「鐵銹皮」等物質列為上訴人中龍公司之「產品」（臺中縣政府99年3月5日府授環廢字第0990004543號函及99年11月26日府授環廢字第0990041091號函參照），則斯時核准廢清書之行政處分內容即產生實質存續力，各行政機關後續應以該行政處分所產生之法律效果為決定之基礎及前提要件，故該行政處分所確認之事實應發生其構成要件效力。再由相關會議過程（106年2月10日初審會議中程淑芬委員就系爭8 項物質之性質提出之審查意見；上訴人環保局廢棄物管理科提出106年1月18日修正後之廢棄物清理法第2條之1規定，請上訴人中龍公司依法審慎處理事業產出物，上訴人中龍公司均為回覆說明，並再於第47次會議時再次以簡報說明）可知，環評委員對於系爭8項物質之性質已有進行審查，上訴人中龍公司亦清楚說明該等物質於上訴人中龍公司之工廠登記證、經濟部函釋及廢清書均已列為「產品」而非「廢棄物」。則99年間核准變更廢清書之行政處分對臺中市環評會及上訴人環保局產生構成要件效力，環評委員最終遂以「系爭8 項物質非廢棄物」為前提進行審查，並通過系爭對照表，故並無原審所認定誤認系爭8項物質之性質，而有裁量濫用之情事。 原判決未就其自行計算之9.95％、16.69％及22.49％各項數值之理算過程交代理由，且其間計算基礎各異、數值差異甚大，既然原判決認定3項數值都「超過」施行細則第37條第5款規定之「對環境影響輕微」，自應先界定「對環境影響輕微」之標準並供嗣後驗證，惟原判決就此均付之闕如，顯不符明確性原則，並有判決不備理由之當然違法。甚且，衡諸施行細則第38條第1項第1款規定，針對「計畫產能提升」之情況，已定有計畫產能提升10％作為對環境不利影響之具體門檻。則原判決解釋施行細則第38條第1項第5款抽象概念時，自應參照或類推適用同條項第1款之列舉規定，以產能提升10％作為對環境不利影響認定標準。而至少原判決自行提出之9.95％標準未達施行細則第38條第1項第1款規定之10％門檻；且如系爭8項物質增量部分以整體計畫產能計算，其增加更僅為5.55％［＝（系爭8項物質增量部分454,000）／（整體鋼鐵產能6,156,500＋變更前之系爭8項物質數量2,018,000）×100％］，均不構成重啟環評之要件，益見原判決有說理不備及論理矛盾之當然違法等語，為此請求廢棄原判決主文第1項。五、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按我國環評法制係採預防原則，針對開發單位實施開發行為之過程中，如有危害環境安全之虞時，即應隨其開發階段、影響輕重，而進行評估提出環評、環說或變更申請。對於已經通過之環說書或環評書之原通過內容，如有變更必要時，開發單位應如何申請，及主管機關、目的事業主管機關踐行何等審查核准程序，其法制已經原審闡述甚明於判決書㈤⒈ 「法令結構之說明」段落項下（見原判決第38-41頁）。開發單位於開發行為持續中，有變更已通過之環說書或環評書之原內容時，應依其情事對於環境可能產生危害之風險大小，而有重作環評（施行細則第38條第1項）、提出環差報告（同細則第37條第1項本文）、提出變更內容對照表（同細則第37條第1項但書），及無涉環境保護之經主管機關核備（同細則第36條第2項）等不同之程序。環評法第3條第1項明文對於環境影響評估報告有關事項，應設環評會審查；行為時臺中市環評會組織規程第4條所訂環評會之組成，委員成員除7人為政府機關人員外，其餘14人為具有學術專長及實務經驗之專家學者、社會公正人士；同法第8條第2項要求委員應親自出席，不得由他人代理；同條第1頂規定表決權數等，可知法律設計環評會審查結論，係由執行政策者、具專業者、嫻熟實務者，及代表公益者共同研議，以多數決形成，寓有專業決定及多元意見之意義，可認法律有意以環評會之決定為專家判斷。另依環評法第16條第1項規定，欲變更已通過之環說書或環評書之原內容，須經主管機關及目的事業主管機關核准，則主管機關將環評會審查環說書或環評書變更申請案之決議結果通知於外，已依其內容對開發單位形成一定之拘束力，自屬行政處分。原審認環評會對於具體個案所作成之決定，應有判斷餘地，行政法院應採低密度之審查；本件上訴人環保局以上述106年7月31日函寄送環評會第47次會議紀錄審查結論，為行政處分等節，均符合環評法之體系脈絡，誠屬的論。惟應予申論者，為該函送會議紀錄之「決議：「（一）本案審核修正通過。（二）本案定稿須經本局核備後，變更部分始得實施。（三）陳副主任宏益‧‧ ‧及蔡委員勇勝（潘春英替代）及本府交通局意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿。」，究其文義即環評委員及有關機關於會議中提出之疑問，已經上訴人中龍公司於會議中說明而經會議確認，並要求上訴人中龍公司將其於會議中所為補充說明之內容寫入嗣後應完成之定稿本中〈此即前開決議（三）之部分〉；上訴人中龍公司之修正申請雖經審核通過，惟必須嗣後提出之定稿本經上訴人環保局核備後，始發生環說書變更之效力而得依變更內容實施〈此即前開決議（一）及（二）之部分〉。準此，第47次會議經專家判斷所作成之決定，即通過上訴人中龍公司之修正環說書之申請，並附以未來定稿本經上訴人環保局核備為停止條件之行政處分，唯待定稿本經核備後，始發生行政處分之效力（行政程序法第93條參照），核先指明（按本院104年度判字第272號判決、107年度判字第258號判決均以環評會審查通過開發單位申請之環說書變更內容對照表，為行政處分。稽之該2件案件之事實並無要求開發單位嗣後再提出定稿本，及以定稿本經主管機關核備為變更生效之意旨，本毋庸再予細究該等審查結論是否另具其他性質之必要，與本件事實尚有不同，爰予辨明）。上訴意旨主張本件送交環評會審查非法定必要程序，環評會第47次會議紀錄審查結論並非行政處分，應以上訴人環保局另為核備之處分，始為行政處分，被上訴人之起訴欠缺權利保護必要云云，均難以成立。㈡附停止條件之行政處分，其停止條件為命相對人完成一定之行為，而在行政救濟過程中，經相對人主張行為已完成，行政處分之效力因條件成就而發生者，如司法審查得由條件成就之事實，作為探究原處分合法性之基礎，則此事實之有無，非不得作為審查原處分合法與否的一種判斷方式。查本件緣起於環保署於104年3月20日執行督察業務，發現上訴人中龍公司每年廢棄物總量實際上為297萬噸，超過第2次環差報告原核定之廢棄物總量每年271萬810噸，乃交上訴人環保局查處；上訴人環保局遂函促上訴人中龍公司辦理相關環保書件變更事宜。上訴人中龍公司起初依行為時施行細則第36條第2項第8款規定，以其每年廢棄物總量超量並未涉及環保事項，而向臺中市政府申請備查。惟該府認有疑慮，上訴人中龍公司乃改依行為時施行細則第37條第5款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」之規定，執第2次環差報告原核定之廢棄物總量每年為271萬9,958噸，其中屬資源化處理者有269萬800噸（占廢棄物總量之98.9%），其餘委外處理者為每年2萬9,158噸，依其工廠登記證、廢清書及環保署、經濟部工業局函示意旨，系爭8項物品已被認定為「產品」，不宜再以廢棄物稱之；而其他可資源化物質雖具廢棄物代碼身分，但均依廢清書核定方式充分再利用；又因部分資源化處理者含水率未納入原環評估算基準，且於環評審查階段，上訴人中龍公司之擴建計畫尚未實施，對於實際營運產出狀況掌握有限，故本次變更將可資源化處理物質更名為「資源物質」，並依實際產出量調整資源物質及不可回收廢棄物產量，其總產出由每年271萬9,958噸變更為每年299萬758噸，變更後資源物質增加28萬6,800噸，不可回收廢棄物產量減少1萬6,000噸，資源物質增量部分均依環評書件或現行法規完全再利用，可降低天然資源開採對環境影響之衝擊，對整體經濟及環境均有利，上開變更內容符合施行細則第37條第5 款「其他經主管機關認定對環境影響輕微」之規定，且無施行細則第38條規定應重新辦理環評之情事等理由，而提出系爭對照表送請經發局轉送上訴人環保局，經環評會第47次會議審查結果如前述3點決議。嗣後上訴人中龍公司即依決議第3點將出席委員及交通局意見納入定稿版而提出，此為原審所確定之事實，核與卷內資料相符，本院自得採為裁判之依據。故第47次會議所作成之決議，既是以上訴人中龍公司當次會議提出之對照表（為第4次修正，詳後述），及其對委員、相關機關之提問所為回應為基礎所作成，並要求上訴人中龍公司提出納入委員等意見之定稿本，則上訴人中龍公司嗣後提出而經核備之定稿本（第6次修正）所載內容，適可憑以判斷環評會之決議有無基於錯誤事實之妄斷、是否合法有據，而足以預防或減低上訴人中龍公司實施開發行為對於環境之危害？因而被上訴人於原審審理之始，即聲請調閱經上訴人環保局核備之定稿本為證據方法（見原審卷第147 頁），而原判決所為論斷也大部分以該定稿版之內容為據，有以致之，尚非無據。㈢原審以經核備之定稿本所附附錄六「資源物質流向及應用方式」所載系爭8項物質及其餘「資源物質」，未必為上訴人中龍公司所稱之「產品」，於第47次審查會中有諸多委員已有質疑，系爭8項物質之流向未經上訴人中龍公司證明確實，及含水量之計算呈現誤差等節，認定原處分之作成係誤認系爭8項物質之性質（將廢棄物認定為資源物質），且未審查該等物質之具體數量及確實流向，未考慮含水量因素致亦未發現廢棄物之增加量尚非微細少量，實已達施行細則第38條第1項第5款規定之「對環境品質之維護，有不利影響」之虞的程度，卻以施行細則第37條第5款規定之「對環境影響輕微」為據予以通過，顯屬違法，固非無據。惟查： ⒈上訴人環保局於原審主張其受理本件申請變更案，即依臺中市環評會組織規程第2條、第4條第1項、第6條第1項、第8條第1項規定，及初審作業要點第3點第1項、第9點及第10點規定，分別於106年2月10日、5月19日及6月14日召開3次專案小組審查會（每次會議有提出依序修正之版本）。於第3次初審會議，有8名委員參與開會討論，會中作成結論：「一、請開發單位除應依各委員及單位所提審查意見，依下列事項確實補充及修正，並應於106年6月20日前函送補正資料，提本專案小組當日出席委員確認提送環評會，或提本專案小組審查．．．。」上訴人中龍公司即於期限內作成第3次修正本，經上訴人環保局送請各出席委員確認後，有7名委員回覆確認表，其中有5名勾選提送環評會，有2名勾選提送專案小組審查，故依多數意見提出於第47次會議審議。會議中有17位委員出席（應到21人，實到17人），上訴人中龍公司提出第4次修正本，並就委員提出之意見提出說明、回覆，而後經出席委員綜合考量後，以出席委員全數決議通過如上結論。會後，上訴人中龍公司依決議辦理提出第5次修正本，上訴人環保局於106年8月24日分別送請各委員於106年9月5日前表示意見。其中僅有交通局在期限內回覆意見，吳朝景委員則回覆已補正，其餘委員均無表示意見。嗣上訴人中龍公司再依交通局提出之意見，製作第6次修正本，上訴人環保局即於106年9月14日將第6次修正本及確認表再次送交各委員確認，惟僅有交通局回覆已補正之意見，其餘委員並未於期限內提出意見要求說明或補正，上訴人環保局始於106年9月18日發函通知上訴人中龍公司提送定稿本，上訴人中龍公司於106年9月20日提送定稿本，上訴人環保局始於106年9月29日發函將定稿本檢送經發局等情事，並提出相關公函暨附件附以部分委員之意見於原審卷第369-437頁為證（即原審卷附丙證1-9），似非無據。如上訴人環保局於原審上開抗辯主張之事實為真，稽之原審卷附丙證1附件之2名委員之書面意見所示內容，係該2名委員在第47次會議召開前，以書面對第3次修正本提出意見，建議應再次送審查小組。而對照原判決理由所載，該2名委員之意見，與原判決第46-48頁所載委員Ａ、Ｂ之意見相同，則原判決指為在第47次會議表示意見者亦有委員Ａ、Ｂ，即有認定事實未符證據之違誤。另核原判決第48-49頁所載委員Ｃ至Ｍ之意見，與第47次會議紀錄附件「綜合討論」之內容（見原審卷第47-50頁）相符，似為出席之委員於會議中針對上訴人中龍公司所提出之第4次修正本之意見。再依前揭會議決議（三）為「陳副主任宏益‧‧‧及蔡委員勇勝（潘春英替代）及本府交通局意見經開發單位於會中說明，業經本會確認，請開發單位將補充說明資料納入定稿。」等內容，則上訴人等於原審主張上訴人中龍公司於第47次會議已就委員之質疑加以說明澄清一節，似屬非虛。就此上訴人環保局所主張第47次會議暨在此之前之審查小組審查及上訴人中龍公司修正等情形，關係專家判斷所踐行之程序是否正當，形成決議是否充分思辨一節之事實，原審未予調查認定，亦未說明其未予調查判斷之理由，即有判決不備理由之違誤。 ⒉關於系爭8項物質之性質，原審以審理中多次促請上訴人中龍公司說明系爭8項物質之流向，雖經其一再具狀說明，惟仍未獲釐清，因認系爭8項物質雖於上訴人中龍公司工廠登記、廢清書上記載為產品，惟依廢棄物清理法規定可知，系爭8項物質實質上即屬廢棄物云云。查，原審所援引之106年1月18日修正公布之廢清法第2條、第2條之1規定，對於廢棄物及其分類有所定義，惟系爭8項物質係如何該當上開規定中何項定義為何種廢棄物，原審並未指明；又原審調查後認上訴人中龍公司未能確實證明系爭8項物質之流向，以該等物質為上訴人中龍公司製造過程所產生目的（鋼鐵）以外之產物，且其效用不明，應為廢棄物云云。然上訴人中龍公司主張其提出臺中市政府100年8月18日府授經工字第1000801464號函，證明系爭8項物質中之轉爐石、脫硫渣、氧化鐵銹皮已在核准之工廠登記中登記為產品；及另有臺中市政府105年5月12日府授經工字第1050801998號函核准工廠登記事項，將其餘之氣冷高爐石、水淬高爐石、石膏、脫硫渣、轉爐渣（石）登記為主要產品，原審何以認定系爭8項物質為生產目的以外之產物？係以上訴人中龍公司主要生產物為鋼鐵，其餘產品皆依廢清法第2條第1項第3款「於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物」之規定，而應認定為廢棄物？稽之前揭說明，本件變更申請案緣起於環保署執行督察業務，發現上訴人中龍公司每年廢棄物總量實際為297萬噸，超過第2次環差報告原核定之廢棄物總量每年271萬810噸，而上訴人中龍公司申請變更之內容，則將大部分原屬廢棄物者，改列為資源物質，對此性質迴異之改變是否正確可信，即非不得通知環保署執行督察之人員或主管單位說明其督察時所發現之廢棄物為何，並本於主管機關之地位說明法定定義之廢棄物之實務判斷基準如何，有無可能變異為資源物質？另依上訴人中龍公司主張其106年1月25日提送申請異動廢清書，將系爭8項物質變更為產品，已經上訴人環保局106年2月21日中市環廢字第1060009577號函核備（見外放之定稿本Ａ04-1頁），原審自得本於職權調查上訴人環保局此項核備之依據為何，以辨明系爭8項物質之性質。至有關效用部分，原判決敘明經上訴人中龍公司提出說明，謂轉爐石適合做為道路AC路面鋪面改善工程之級配或鋪面磚；氣冷高爐石、水淬高爐石可作為水泥生料原料，其將之銷售予各大水泥廠；另石膏、脫硫渣可作為製磚原料、控制性低強度回填材料、水泥生料原料等用途（見原判決第50頁），惟以上訴人中龍公司未能舉證以實其說，而認為不可採信。然系爭8 項物質之用途為何，本質上為科學事項，原審非不得盡其職權調查之能事，令上訴人中龍公司再提出相關產業事證以佐其說，或向同業工會查詢以明之。另關於流向，上訴人中龍公司既主張系爭8項物質部分為其生產之產品，而其為營利事業，關於產品之加工、銷售或贈送或報廢，其品名、數量、單價、管銷費用、期日必有一定之會計帳冊及憑證可供稽核，原審亦非不得依職權曉諭上訴人中龍公司提出以供查證；另上訴人中龍公司上訴意旨指摘原審就其所提出臺中市政府建設局106年3月14日中市建養字第1060028803號函文，提及相關工程之轉爐石係由上訴人中龍公司所提供一節有利事證，未予說明何以不足採信；及高雄市政府工程局養護工程處多次函請免費提供轉爐石，雖係向中聯公司行文，惟實因上訴人中龍公司與中聯公司均為中鋼集團一員，因而上訴人中龍公司委由中聯公司處理無償提供轉爐石一事，亦屬有利於上訴人中龍公司之事證，原審亦得深入由會計憑證中查究，或曉諭上訴人中龍公司舉出相關證據如中聯公司承辦人，以供調查。如上訴人中龍公司仍有部分無法詳實、具體證明者，也應陳明其理由，以供法院形成心證上之判斷。是原審關於系爭8項物質為廢棄物之認定，有前述理由未備之當然違背法令。 ⒊有關含水量之事實爭點，原審以上訴人中龍公司第二期第二階擴廠計畫環說書之節本影本之書寫內容（見原審卷二第221-229、241-245頁），及對於不含水物質均標明為「乾基」，對照其他關於敘述系爭8項物質之內容則未標明「乾基」，推論環說書所載系爭8項物質之重量均屬含水之重量（原判決第53、54頁），否定上訴人中龍公司抗辯主張此次變更，係因提出環說書當時經驗不足，所載產量等數據未考慮含水量因素，因而此次有調整重量之必要；原審復進一步依定稿本第8頁「本次及歷次申請變更內容與原通過內容之比較」表列之重量變更情形，逕將此次變更系爭8項物質所增之總重量與前一次即第二次變更內容所核准之重量相較，指本次系爭8項物質之重量增加比例為前次之22.49%（見原判決第55、56頁第14行以上），及另依其他邏輯之計算比較（見原判決第56頁第14行以下），認定此次變更難謂對環境影響輕微云云。即原審上開認定，係以系爭8項物質為廢棄物，及此次申請變更系爭8項物質重量，與原環說書、第二次變更內容之系爭8項物質重量，均係含水之重量，為其推論基礎。然系爭8項物質於此次變更申請中，是否仍屬廢棄物而有害於環境已有爭議，此經詳敘於前。又環說書之內容涉及專業領域之開發行為，於其規劃、進行及完成後之使用，對於環境所生影響之預測及保護措施或替代方案，因而評估書寫環說書，自有一定之專業內涵。原判決解讀環說書之記載文義，認定系爭8項物質之重量自始均係以含水狀態計算，固非無據。然上訴人中龍公司於原審即抗辯主張其環說書所載「高爐水淬爐石是藉由高壓水將熔融爐渣急速冷卻後，使渣與水分離後可得到一含水量低之砂粒狀的水淬爐石」一節，乃理論之說明；關於產量之數據，係以計畫產能回推，正因實際運轉與設計理論難免有所落差，因而提出變更之申請等語（見原審卷第295頁）。其再以本次變更獲准之定稿本第6頁「表⒊資源物質含水率實測結果」及附錄14「資源物質含水率實測結果及儀器校驗報告摘錄」為據，說明本次變更就9項物質測試其含水率由約1%以下到約25%以下，另對石膏一項則因其性質受含水率影響較小而未施測等語（見原審卷第327、329、345-363頁）。上訴人中龍公司似以科學檢測結果每項物質之含水率不同，強調其環說書所載系爭8項物質之產量並未考慮各該含水率，亦有石膏一項物質，依其性質無含水率之因素影響其產能，環說書關於石膏部分則不會以含水之「濕基」計算重量。就此有利於上訴人之主張，原審以上訴人中龍公司為中鋼公司之子公司，產製過程必得中鋼公司之奧援，其抗辯主張環說書之記載係出於理論，難以採信云云。查環說書記載內容係屬科學事項，原審如認有以之為證據方法之必要，應委請相關專家進行全面之檢視，不宜經由說文解字之方式判讀，或以推測方式認定事實。故原審認定上訴人中龍公司環說書中關於系爭8項物質之產量，係以含水為基礎計算而得，並進而以本次變更後系爭8項物質含水計算之產量增加占前次變更核准之重量比例為22.49%及以其他邏輯計算結果，指為於環境影響並非輕微之判斷，實與論理法則有違而為違背法令。㈣綜上，原審以本件環說書變更申請案中之系爭8項物質為廢棄物，其變更後之生產總重量增加情狀，於環境品質之維護有不利影響，應重新辦理環評，原處分遽予同意其變更乃屬違法，因而予以撤銷，既有前述理由未備及認定事實違背論理法則之違誤，上訴人請求廢棄原判決，即有理由，應予准許。至本件環評會所為附條件之准許變更處分，是否合法，則另待原審依本判決前述意見重為調查，爰予廢棄發回原審重為審判。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　3 　　月　　24　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　4 　　月　　6 　　日書記官　高　玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第576號

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