109年度上字第649號｜行政：農業發展條例｜裁判日期：111 年 06 月 30 日

最高行政法院判決 109年度上字第649號上訴人呂宜峰訴訟代理人鄭文龍律師林石猛律師林司涵律師被上訴人臺南市政府代表人黃偉哲訴訟代理人許雅芬律師蔡宜君律師上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國109年4月30日高雄高等行政法院107年度訴字第220號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。理由一、事實概要：㈠訴外人林金足於民國91年11月間，依畜牧法、非都市土地使用管制規則向被上訴人申請於臺南市ＯＯ區ＯＯＯ段（下稱ＯＯＯ段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及ＯＯ區ＯＯＯ段759之2、762、764 之2、765、766之1、767、772、773、773之6地號等計21筆土地（下就各別土地僅稱地號，並合稱系爭21筆土地），作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣市合併前之臺南縣政府（現合併改制後即被上訴人）依畜牧法、非都市土地使用管制規則之規定，以92年5月21日府農畜字第0920082662號函（下稱系爭容許使用函），依核發容許使用同意文件。林金足於94年6月間取得大山雞場之畜牧場（下稱大山畜牧場）登記證書（農畜牧登字第000000號），登記場址為1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及762 、765、766之1、722（高雄高等行政法院〈下稱原審〉107年度訴字第220號判決〈下稱原判決〉載為772）地號等11筆土地；同年8月申准變更主要管理人員（核准變更為陳永泰）取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號，下稱大山畜牧場登記證書）。㈡上訴人於103年7月15日經由法院拍賣程序取得系爭21筆土地中之1615、1616、1617、1625、1626地號土地，並取得ＯＯＯ段652、665、668、675、693、694、695、697、698、699、700、702、703建號建物；復於106年6月23日取得1613、1614、1622、1628、1612、1608地號土地（上訴人合計取得系爭21筆土地中之11筆土地；另1596、764之2、765、762、766之1、759之2、767、772、773、773之6地號10筆土地則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳泉等3人〈下稱張金瑞等人〉取得）。嗣因被上訴人查知前揭取得容許使用之部分土地現況作為停車場使用，有未依原核定計畫內容使用情事，乃以106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分），依行政程序法第123條、農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第3項授權訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用辦法）」第33條規定，廢止系爭容許使用同意；另就大山畜牧場登記部分，以因所依據之事實發生變更，併予廢止，又原據以核發之大山畜牧場登記證書因失所依附，併予註銷，嗣於106年11月1日以府農畜字第1061164203號函（下稱被上訴人106年11月1日函）更正誤植之原處分證書字號為農畜牧登字第000000號。上訴人不服，以利害關係人名義向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，經農委會訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並先為聲明訴願決定及原處分均撤銷，嗣於訴狀送達被上訴人後，追加備位聲明：確認原處分所形成之公法上法律關係不成立，並就備位訴訟部分聲請追加訴外人黃進忠為原審原告，經高雄高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第220號判決（下稱原判決）將先位訴訟部分駁回後，提起本件上訴（就追加訴訟部分，原審另以同案號裁定駁回）。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人並非原處分之相對人，惟其分別於103年及106年經由臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）強制執行程序取得大山畜牧場設施中之5筆建物（ＯＯＯ段652、665、668、675、664 建號建物；非屬未保存登記建物）及系爭21筆土地之其中11筆土地（1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號土地)，堪認上訴人確為系爭容許使用函範圍內之部分土地所有權人及部分畜牧設施建物所有權人。原處分關於廢止系爭容許使用函部分，勢將限制其所取得上開土地及建物所有權之行使方式及範圍，堪認其對原處分該部分應具有法律上之利害關係；惟其取得上開土地及建物權利之範圍僅止於所有權，未及於林金足申請取得之畜牧場登記與大山畜牧場登記證書，縱其自取得上開土地及建物時起即已實際負責經營該養雞場，而具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，仍未能據此即認原處分關於廢止大山畜牧場之畜牧場登記與註銷畜牧場登記證部分，致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而具有法律上之利害關係，就原處分上開部分即屬當事人不適格，該部分之訴為無理由而應以判決駁回。㈡林金足於91年11月向被上訴人申請取得系爭容許使用函，依被上訴人於該函說明二㈤、㈧之記載，足認被上訴人為達農地使用管制之目的，於核發同時不但以附款方式課加處分相對人應依核定畜牧設施內容使用，不得擅自變更該容許使用事項以外之用途及擴大面積的行為義務，更明確保留在「申請人使用內容與核准內容不符合」時，得廢止原授益處分之權限。而農委會依容許使用辦法第33條（該規定源於92年12月15日訂定發布「農業用地容許作農業設施使用審查辦法〈下稱92年容許使用辦法〉」第23條，98年3月16日修正發布名稱及全文為容許使用辦法〈下稱98年容許使用辦法〉時移列至第 26條），已規定取得容許使用者如未依原核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，被上訴人上開記載即無違誤。㈢林金足於92年5月21日取得系爭容許使用函之申請使用地點為系爭21筆土地，面積共計98,394平方公尺，另於94年間以1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628、762、765、766之1、772地號等11筆土地取得大山畜牧場登記證書。而上訴人於103年、106年間分別經由法院強制執行程序僅取得其中11筆土地面積合計46,640平方公尺，僅約占系爭容許使用土地範圍總面積47.4%，而系爭容許使用函係以系爭21筆土地為整體範圍所為之許可，然因其餘10筆土地則已為張金瑞等人取得，且張金瑞等人已另就系爭容許使用函向被上訴人提出變更系爭容許使用之申請，堪認上訴人顯已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依林金足之原使用計畫為繼續使用。另林金足於客觀上既確已有未能履行系爭容許使用同意之負擔的情形，縱上訴人就其所取得之部分範圍仍實際從事養雞場經營，亦無解於其上開情形。則被上訴人因張金瑞等人提出上開申請而重新審視系爭容許使用函，而依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用同意，並無上訴人主張違反有利不利一體注意原則、行政行為應遵守之採證原則之違法。況上訴人亦自承其已實際經營大山畜牧場將近10年，實難認其無充分之時間足以清查並依法辦理相關容許使用同意之變更程序或主動尋求相關主管機關輔導合法化，以降低其無法依原核定計畫使用而有隨時遭認定違法使用並廢止許可之風險，原處分難謂有何違反比例原則、行政自我拘束原則或有裁量瑕疵可言。㈣依被上訴人於系爭容許使用函說明二㈤、㈧之記載，係關於該授益處分之負擔及保留廢止權之意旨，此為原處分作成時即已存在之客觀事實，被上訴人係在法規範上之定性加以說明，僅屬其訴訟上之防禦方法，並未變更原處分之內容及其同一性。查被上訴人據以廢止系爭容許函之原因事實迄原處分作成時仍處於持續發生之狀態且均未曾終結，且係因張金瑞等人於106年8月25日就其等取得之前揭10筆土地申請變更原容許使用，始得以確知上訴人已無從再依原來容許使用同意所核定之範圍就系爭21筆土地全部依林金足之原使用計畫為繼續使用，原處分自難認已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。㈤依前揭客觀事實，無論林金足或上訴人均顯已無從再依原容許使用計畫就系爭21筆土地全部依使用計畫為繼續使用，堪認被上訴人依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用函，其所根據之事實在客觀上已明白足以確認，被上訴人縱未在原處分作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認原處分已構成應予撤銷之違法。而原處分之外觀及形式均具備行政處分之要件，並無行政程序法第111條各款所定行政處分無效之情形，縱未合法送達於林金足，亦僅係原處分對林金足有無相對生效，以及林金足對之提起訴願期間計算之問題，亦難據此即認原處分已構成應予撤銷之違法。且由原處分之記載，可知被上訴人係認定系爭21筆土地現況有部分作為停車場，未依核定計畫內容使用，乃依行政程序法第123條規定作成原處分廢止系爭容許使用同意。而依被上訴人提出之91年、105年系爭土地之航照圖、Google衛星影像資料及上訴人提出之停車場照片、91年、92年及94年之航照圖，可證系爭21筆土地確因增建、改建致其使用內容與系爭容許使用函核准之內容不符之情形，原處分無非在於落實系爭土地應依核定計畫內容使用之管制目的，被上訴人採取之手段與其所追求之目的間，具有合理之聯結關係存在。而張金瑞等人另案提出變更系爭容許使用之申請，僅係被上訴人開啟作成原處分程序之緣由，難認原處分程序欠缺手段與目的間之合理聯結。㈥農發條例於92年2月7日即已增訂第8條之1，堪認農業設施容許使用之管制機制已行之有年，迄未變動，且原處分已依上開規定意旨保留廢止權，上開管制機制的要求及違反管制將遭廢止容許使用同意文件等節均為林金足及上訴人所能預見。上訴人如欲承接林金足所經營之大山畜牧場而繼續投入鉅額資金擴大經營該養雞場，對於相關土地所受之規制及相關管制規範自應善加查證且確實遵循，其未在投入鉅額資金擴大經營前謹慎評估其遵循既有相關法令規定之可能性及其風險，自難認其有何信賴基礎，即無由主張其得受信賴保護原則之保障。㈦原處分之主旨欄記載清楚，說明欄已詳列林金足於92年5月21 日取得系爭21筆土地範圍，及其於94年6月30日經核定之畜牧場登記所設場址範圍之11筆地號土地等相關土地範圍等事實，足使人清楚瞭解涉及人民權利義務之事項的界限與範圍，自難認記載不明確。至原處分就系爭容許使用函之廢止理由雖僅簡略記載「部分作為停車場，未依核定計畫內容使用」，而未逐一列舉現況與計畫內容之出入，然由該記載內容之語意，仍非不能使人瞭解原處分係因系爭土地有部分已未依原核定計畫內容使用之理由而作成該廢止處分，亦非無法經由司法加以審查確認。且系爭容許使用所涉及之土地所有權已因前述法院強制執行程序而有大幅變動，難以再依原來核定計畫之內容繼續使用，此為處分相對人及上訴人所已明知之客觀事實，自不因原處分所記載廢止之理由未臻詳細而使渠等無從判斷行政處分是否合法及影響其等提起行政救濟之機會，尚難僅據此記載之方式即認原處分已構成應予撤銷之違法。四、本院查：㈠行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」此之所謂人民，除行政處分之相對人外，尚包括利害關係人，而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，應就法律保護對象及規範目的等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。畜牧法係為管理輔導畜牧事業，防範畜牧污染，促進畜牧事業之發展所制定之規範，依該法第7條規定：「畜牧場登記證書，應載明下列事項：一、場名。二、負責人及主要管理人員。三、場址。四、場地面積。五、主要畜牧設施。六、飼養家畜、家禽種類及規模。」第8條第1項規定：「前條各款登記事項變更時，應於事實發生之日起一個月內，填具畜牧場變更登記申請書，報請所在地直轄市或縣（市）主管機關申請變更登記。直轄市或縣（市）主管機關准予變更登記後，應將變更登記事項副知中央主管機關及中央環境保護主管機關。」至於畜牧場登記事項如有變更，未依畜牧法第8條第1項規定申請時，依同法第41條第1款規定，主管機關僅得處新臺幣（下同）1萬元以上5萬元以下罰鍰，非類如同法第39條第1項第2款、第3款及第11款所定情形之一者，主管機關得予處罰並命其限期改善，屆期未改善者按次分別處罰，經按次處罰三次仍未改善者，廢止其畜牧場登記並註銷畜牧場登記證書。經查，上訴人並非原處分之相對人，惟其分別於103年及106年經由臺南地院強制執行程序取得大山畜牧場之畜牧設施之其中5筆建物及系爭21筆土地之其中11筆土地等情，業經原審依系爭容許使用函、畜牧場登記申請書、大山畜牧場登記證書、不動產權利移轉證明書、土地及建物登記謄本所認定在案，且為兩造所不爭執，堪認上訴人確為系爭容許使用同意範圍內之部分土地及建物所有權人。是原處分關於廢止系爭容許使用函，勢將限制其所取得上開土地及建物所有權之行使方式及範圍，則原判決認其對原處分該部分應具有法律上之利害關係，於法並無違誤。另就廢止大山畜牧場之畜牧場登記及註銷畜牧場登記證書部分，原審一方面以上訴人自取得上開土地及建物時起即已實際負責經營大山畜牧場，另方面僅依上訴人提出之臺南地院不動產權利移轉證書，以上訴人經由法院強制執行程序所取得權利之範圍僅止於上開不動產所有權，並未及於畜牧場登記與登記證書，上訴人僅具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，而非法律上之利害關係人，因而認上訴人就此部分之原處分當事人不適格等情，固非無見。然原審既認定上訴人已實際負責大山畜牧場之經營，大山畜牧場似無畜牧法第8條之1規定歇業或停業之情事，此時上訴人是否有依同法第8條規定執大山畜牧場登記證，申請變更畜牧場負責人登記之權利或法律上利益，而無庸重新另為申請程序上更為繁複之畜牧場登記及核發登記證書之可能？如是，則原處分逕為廢止大山畜牧場登記及註銷登記證書，是否可能將使上訴人上開權利或法律上利益受有損害？如此是否可能具有法律上利害關係？諸此關於上訴人是否為適格當事人之訴訟權能事項，未見原審依職權予以調查證據而加以判斷，則原判決認上訴人就廢止大山畜牧場之畜牧場登記及註銷登記證書並非適格之當事人部分，即有未依職權調查事實及有未依完整及正確之證據認定事實之違法，並有如前所述適用行政訴訟法第4條第1項不當之違背法令情事。㈡區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依上開法律授權，於92年3月26日修正發布之非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項及附表一規定：「（第1項）經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。…………（第3項）各種使用地容許使用之項目及附帶條件如附表一。」及「使用地類別……五、農牧用地……容許使用項目： ……㈣畜牧設施……」非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點（92年12月15日廢止）第1點規定：「行政院農業委員會 (以下簡稱本會) 為配合執行『非都市土地使用管制規則』第六條規定，受理申請非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業需要，特訂定本要點。」第6點第2項規定：「申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關應撤銷其容許使用，並副知相關機關 (單位) 依相關規定處理。」92年2月7日修正增訂農發條例第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農委會依上開法律授權，於92年12月15日訂定之92年容許使用辦法第23條規定：「依本辦法取得農業用地容許作農業設施使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養者，不在此限。」嗣於98年3月16日修正全文發布98年容許使用辦法，將上開規定移列至第26條並修訂：「(第1項)依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。(第2項)直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」復於102年10 月9日再度修正全文發布，將上開規定移列至現行第33條並修訂：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」同條於106年6月28日修正時僅增訂第4項，其餘未有修正。㈢「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔者。」行政程序法第123條第2款、第3款定有明文。經查，系爭容許使用函所載法規依據為畜牧法、非都市土地使用管制規則，觀諸該函（見原審卷一第179至183頁）記載：「主旨：貴轄養雞戶林金足君申請於非都市土地一般、特定農業區農牧用地作畜牧場登記及主要畜牧設施容許使用乙案，……說明：……二、……同意左列容許事項辦理。㈠使用地點、面積：新化鎮頂山腳段1596……、關廟鄉埤子頭段759- 2……地號等二十一筆土地，面積九八三九四平方公尺。……㈡主要畜牧設施內容、面積：九八三九四平方公尺（包括育雞舍四棟……）……㈤本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。……㈧申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後三個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等語，依上述非都市土地使用管制規則規定核發系爭容許使用函予上訴人，並課予上訴人「不得擅自變更本容許使用事項外之用途及擴大面積」之負擔，核屬附負擔之授益處分。參諸原處分所載：「……說明：一、依據……行政程序法第123條規定辦理。二、… …惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用，本府依法廢止上開許可，另原經本府……核定之畜牧場登記……因所依據之事實發生變更，併予廢止，原據以核發之……畜牧場登記證書因失所附麗，併予註銷；……」等語（見原審卷一第91至93 頁)，被上訴人亦係以林金足未履行上開負擔為由，而以原處分廢止系爭容許使用函，則上訴人於前揭期間是否將系爭土地擅自變更同意使用事項外之用途及擴大面積之認定，實攸關原處分廢止系爭同意函是否合法。經查，原處分雖以「部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」為由，而廢止系爭容許使用函之全部，惟核本案全部卷證，均未見被上訴人進行現場會勘之相關資料，已難認有何違規使用之情事。原審雖依據被上訴人提出91年、105年系爭土地之航照圖、Google衛星影像資料及上訴人提出之停車場照片、91年、92 年及94年之航照圖，而認定系爭21筆土地確有使用內容與系爭容許使用函不符之情事（見原判決第64頁第5至14行）。然原審既未以系爭容許使用函之畜牧設置圖（見原審卷一第211至219頁）為比較標的，與上開航照圖、衛星影像、照片逐一進行比對，並將比對後如有設施不符之相關位置、面積、所占比例予以標記，即原審並未就原處分所稱違規使用之具體內容進行審查確認，本院自無從僅就上述極為概略之航照圖、衛星影像、照片等資料，進而得知使用內容確與系爭容許使用不符，及所稱不符之具體內容。再者，系爭容許使用函所涵蓋之土地多達21筆（即系爭21筆土地），面積高達近10萬平方公尺，其上停車場是否為大山畜牧場合法經營所必要，如經查明該停車場之全部或一部並非合法經營所必要，則其坐落之土地地號、面積、位置為何，是否已達應予全部廢止之程度？此部分之事實亦有不明，自應由原審依職權進行調查，並請被上訴人再為說明之必要。至於容許使用多筆土地之所有權事後移轉予不同人，部分後手擬不依原容許使用之規定進行使用，此應係該等後手事後聲請變更容許使用，然與未依原核定計畫使用之情形有別，是原審另以上訴人取得系爭21筆土地中之11筆總面積僅47.4%，其餘10筆土地則由張金瑞等人取得，而張金瑞等人已另向被上訴人申請變更系爭容許使用函之容許使用，無論是林金足或上訴人，顯已無從再依原核定計畫範圍進行原有使用等情，執為維持原處分之理由，亦嫌速斷，並有適用法規不當、判決不備理由之違法。㈣行政程序法第114條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。……（第2項）前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」經核本件原處分廢止系爭容許使用函之理由，無非係以「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」為由，上訴人於原審一向主張原處分所稱未依計畫內容使用，僅「部分用地現作為停車場」一項而未及其他。惟被上訴人於言詞辯論及所提言詞辯論意旨狀（見原審卷六第16至17、79至81頁），主張其曾於訴願答辯書記載：「……原有畜牧場僅部分範圍由訴願人作飼養雞隻使用，部分土地現況非作畜牧經營使用。又『停車場』等設施之用途縱使與雞場經營有關聯性，惟非屬原核定計畫內容中得興建之設施項目，大山雞場現有設施配置因增建及改建與原核定計畫內容不符，實際飼養規模（蛋雞12萬隻）亦與原核定計畫內容（蛋雞9萬隻）不符，即違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第1項『應依原核定之計畫內容使用之規定』，本府自得依法廢止原許可。」之字句（見訴願卷第104 至105頁），符合上開補正理由之規定等情。然核被上訴人於上開訴願答辯書中，並未表明上開文字係屬理由之補正，係迄至原審言詞辯論程序中始為上開主張，且追加之理由包括增建、改建及飼養規模與原核定計畫內容不符，則被上訴人上述行為是否符合行政程序法第114條第1項第2款及第2項補正理由之規定，關乎法院審查原處分之具體範圍為何，並影響上訴人於本件之訴訟防禦權益，惟未見原判決就此事項為何論述，已有不備理由之違法。又在前揭事實不明之情況下，被上訴人於作成原處分前，是否曾給予原處分相對人即林金足陳述意見之機會，涉及是否符合行政程序法第102條之規定，未見原審依職權進行調查。再者，被上訴人雖曾先後將原處分、被上訴人106年11月1日函依臺南市○○區ＯＯＯ街0 0巷00號址（下稱ＯＯＯ街址）對林金足送達，以送達證書形式以觀，或係寄存送達臺南新化郵局，或係蓋用陳俊憲之印章（見訴願卷第95、96頁），惟依原審調取戶籍資料查詢結果（見原審卷五第49頁），林金足自105年5月2日即將戶籍遷至臺南市○○區○○路00號，已未設籍在ＯＯＯ街址，而陳俊憲如何得於ＯＯＯ街址以同居人之身分為林金足代收被上訴人106年 11月1日函；另依原審向內政部移民署函調陳俊憲之入出國日期紀錄（見原審卷四第51頁），陳俊憲自105年5月5日出境後，迄未見入境紀錄，則原處分是否業已合法送達林金足，涉及行政程序法第100條第1項前段是否業已對外生效，原審雖已調取上開資料，卻未見據以判斷認定，上開部分均應由原審一併調查予以究明。再者，行政訴訟法第42條第1項之目的，係在保護第三人之權利或法律上利益，自以該第三人始得以利害關係人之身分聲請獨立參加訴訟，或由法院依職權裁定命該第三人參加訴訟，至訴訟當事人之原、被告應無聲請法院裁定命第三人獨立參加訴訟之權源，是原判決已就上訴人聲請裁定命黃進忠獨立參加訴訟部分認尚無必要，核與上開規定及說明並無不合。而原判決復以黃進忠非利害關係人，而未准許上訴人聲請黃進忠獨立參加部分，然核言詞辯論筆錄中業已記載黃進忠為參加人，惟遍查全卷似未見訴訟參加之裁定附卷，則黃進忠之參加聲請是否合法及是否業經原審准許，亦有待原審併予查明。㈤綜上所述，原審就上訴人上開重要之攻擊防禦方法及證據未予調查審認，僅泛以上訴人「部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」為由，認被上訴人依法廢止系爭容許使用函之全部，並無不合，即有上述判決不適用法規、適用法規不當及不備理由之違背法令事由，上訴人求予廢棄，為有理由，因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官陳　國　成法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　蔡　紹　良法官　鍾　啟　煌以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　6 　　月　 30 　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第649號

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