109年度上字第681號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：111 年 07 月 28 日

最高行政法院判決 109年度上字第681號上訴人國防部軍備局生產製造中心第二0五廠代表人林正雄訴訟代理人楊譜諺律師林石猛律師張宗琦律師被上訴人高雄市政府環境保護局代表人張瑞琿訴訟代理人何嘉昇律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國109年4月21日高雄高等行政法院108年度訴字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人代表人原為王玨嗣變更為張瑞琿，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，於法核無不合。二、爭訟概要：㈠上訴人管理位於高雄市○○區之CC-11-28營區（場址地號：坐落高雄市○○區○○段598地號等152筆土地，下合稱系爭土地或系爭場址），前因經檢測出土壤及地下水污染物濃度超過管制標準，經高雄市政府以民國100年11月4日高市府四維環土字第1000122063號函命上訴人採取應變必要措施。被上訴人繼以103年6月30日高市環局土字第10336341402號公告（下稱103年6月30日公告）系爭土地為土壤及地下水污染控制場址暨土壤及地下水污染管制區，上訴人為污染行為人。上訴人乃於104年12月間提出系爭場址之土壤及地下水污染控制計畫，將執行改善區域分為A、B、C、D、E、S等6區，經被上訴人以104年12月31日高市環局土字第10442905100號函（下稱104年12月31日函）核定在案。㈡嗣經被上訴人於107年間審核上訴人所提之「CC-11-28營區土壤及地下水污染控制場址（第1次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）」時，發現系爭土地除上開執行改善範圍外仍有污染之虞，為確實掌握污染分佈以利後續改善作業執行，乃依土壤及地下水污染整治法第25條規定及於107年8月7日召開土壤及地下水污染場址改善推動小組專案分組第三組107年度第7次委員會審查結果辦理，以107年8月14日高市環局土字第10740191400號函（下稱原處分）命上訴人於文到1個月內提送改善範圍外污染調查規劃書到局。上訴人不服，循序向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；備位聲明：確認原處分違法。經原審以108年度訴字第58號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠原處分規制之內容為命上訴人就系爭場址內改善範圍外之區域於文到1個月內提出污染調查規劃書，而使上訴人負有該公法上之作為義務。上訴人則已於107年9月12日向被上訴人提出污染改善範圍外污染調查規劃書，復於同年11月15日再向被上訴人提出污染改善範圍外污染調查規劃書修訂版，並經被上訴人以同年12月10日高市環局土字第10745795800號函（下稱107年12月10日函）同意備查，足見上訴人業已完全履行原處分所命其應履行之公法上義務內容，堪認原處分已執行完畢且無回復原狀可能。至上訴人仍續就該污染改善範圍外污染調查規劃書之內容有部分修訂，實係依其規劃書執行調查之作為義務，乃基於被上訴人107年12月10日函所規制，而非原處分；上訴人後續之修訂亦係「執行階段」另案向被上訴人申請變更部分「執行範圍與項目」之問題，自難據此即謂原處分所命上訴人提出規劃書義務，尚未履行完畢。從而，上訴人先位聲明對於已執行完畢且無回復原狀可能之原處分訴請撤銷，核屬欠缺權利保護必要，應予駁回。㈡被上訴人於107年間審查上訴人所提之「CC-11-28營區土壤及地下水污染控制場址（第1次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）」時，發現位在改善區塊範圍外之「土壤改善操作區」以網格法採集83個點位土壤樣品進行現場篩測結果顯示有20個點位土壤樣品有銅、鎳濃度逾管制標準之情；且上訴人於107年10月間針對實際改善區域進行篩測結果，亦顯示污染改善範圍內部分網格與未進行污染改善土壤之斷面，土壤中銅、鎳、鉛、鋅等重金屬仍有逾管制標準，例如：C區網格編號C10西側斷面重金屬銅篩測濃度為7,209mg/kg（管制標準：400mg/kg）、D區網格編號D02西側斷面重金屬篩測濃度銅為4,665mg/kg、砷為1,954mg/kg（管制標準：60mg/kg）、鉛為40,400mg/kg（管制標準：2,000mg/kg）、鋅為2,164（管制標準：2,000mg/kg），以及E區網格編號E01西側斷面重金屬銅篩測濃度達3,054mg/kg、北側斷面重金屬銅篩測濃度達1,386mg/kg；況上訴人於104年12月間所規劃之A、B、C、D、E、S等6大改善區域，亦僅就改善區域內之部分土壤實際進行污染改善作業，而非該區域內全部土壤均進行污染改善，堪認上訴人實際執行污染改善之範圍並未能完全涵蓋系爭場址受有重金屬污染之範圍，故被上訴人認定系爭場址之實際污染改善範圍外土壤仍有重金屬污染之疑慮，並非無據，其為確實掌握系爭場址土壤污染分佈，以利後續執行改善作業，乃限期命上訴人提送改善範圍外污染調查規劃書等必要資料，核符土壤及地下水污染整治法第25條規定。㈢系爭場址歷經行政院環境保護署（下稱環保署）於99年間、上訴人於101年及102年間兩度委託民間業者共進行3次污染調查，所佈設採樣點之點位規劃與設置數量均僅係就各次調查所擇定之部分區域進行抽樣，其抽樣目標範圍並非完全涵蓋系爭土地之全部，復基於土壤污染分佈不均質之特性，系爭場址經劃定為污染改善範圍外之區域，自仍有可能因先前採樣時未採集受污染之土壤致當時未發現污染。又系爭場址雖經上訴人提送污染控制計畫經被上訴人核定，然該計畫所載污染範圍並非全部管制區，足見上訴人亦僅就所列污染改善範圍（即A、B、C、D、E、S等6區）進行污染改善作業，堪認被上訴人核定此計畫時，僅係先就上訴人已完成污染調查之區域核定其污染改善工法與時程，尚難認被上訴人已同意上訴人就所謂之低污染潛勢區域或尚未調查之區域將來無須再進一步辦理污染範圍之細密調查。而上訴人依前揭污染控制計畫執行污染改善作業所提之進度報告（106/12/17-107/6/16），經被上訴人審查發現其中有關於現場改善補充調查結果，顯示在上訴人進行污染改善範圍外仍有發現污染情事，從而，被上訴人依土壤及地下水污染整治法第25條規定，限期命上訴人提送改善範圍外污染調查規劃書等必要資料，難認有何牴觸或變更被上訴人先前就上訴人所提污染控制計畫之行政處分可言，自與明確性及法安定性等原則無違。㈣原處分已載明其作成依據為土壤及地下水污染整治法第25條及107年8月7日被上訴人召開土壤及地下水污染場址改善推動小組專案分組第三組107年度第7次委員會審查結果；而前揭會議係進行「CC-11-28營區土壤及地下水污染控制場址」（第1次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）審議案，上訴人亦派員出席，針對被上訴人業務科發言要求補充調查之期程問題，表示將回去向廠長報告並向國防部爭取預算等情；嗣後被上訴人更以107年8月29日高市環局土字第10740766100號函檢送會議記錄予上訴人，均堪認被上訴人於該次會議時即已向上訴人提出就現場改善補充調查結果，顯示區外仍有污染之情形應先行研擬相關對策之預告，且已使上訴人理解其緣由，足徵被上訴人並非無端且驟然作成原處分。況於上訴人針對原處分提起訴願後，被上訴人於訴願程序中提出答辯書復就原處分所依據之事實及認定理由補充敘明，該答辯書亦已送達上訴人，更足使上訴人瞭解原處分作成之事實、理由及法令依據，且原處分之記載亦顯未致上訴人無從評估是否提起行政救濟，故其縱未將相關事實及理由全部以書面逐一詳載，仍難謂有違反行政程序法第96條第1項第2款規定。㈤現行土壤及地下水污染整治法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而早於99年2月3日修正施行，其中第12條第2項及第16條所定土壤、地下水污染控制場址及管制區公告機制已行之有年；且被上訴人以104年12月31日函核定上訴人所提系爭場址控制計畫時，僅同意上訴人先就其已完成污染調查之A、B、C、D、E、S等6區進行污染改善作業，並非同意其就所謂之低污染潛勢區域或尚未調查之區域將來無須進一步辦理污染範圍之細密調查，故難認上訴人就此部分有何信賴基礎可言；而控制計畫改善區域外既仍有重金屬污染逾土壤管制標準之情，自有再進行土壤污染範圍細密調查之必要，被上訴人依土壤及地下水污染整治法第25條以原處分命上訴人於文到1個月內提送改善範圍外污染調查規劃書，並非無端，且被上訴人基於其作為土壤及地下水污染整治法主管機關而依該法所定程序進行污染管制之執法立場始終如一，原處分即係依循該法所定程序作成，凡此均難認上訴人有何因嗣後法令、處分之變動，或被上訴人有何出爾反爾使其無所適從遭受不能預見損害之情，自難謂原處分有違誠實信用原則。㈥被上訴人並非單純僅因系爭場址改善區塊範圍外之「土壤改善操作區」發現有污染超標，即命上訴人就其餘全部公告管制區全區為調查，實際上尚有其他改善範圍內之部分網格與未進行污染改善土壤斷面發現污染超標之情。復觀證人謝文博於原審審理時就「土壤改善操作區」之污染情形所為相關證述，足見依上訴人當時對於該區之調查及處置，根本無從排除其他範圍亦有相同爐渣污染之情形；又對照被上訴人於108年10月15日至系爭場址稽查時，在東北側之水泥道路旁目視發現有爐石（渣），範圍長約22.6公尺、寬約1.6公尺零星分佈，而該發現爐石（渣）之位置距「土壤改善操作區」甚遠，足見上訴人主張爐渣污染僅存在於「土壤改善操作區」之獨立坵塊，而不及於其他區域，亦悖於客觀事實。上訴人對系爭場址污染改善區域以外範圍之實際污染情形既尚未全盤釐清，被上訴人作成原處分命上訴人提出污染改善範圍外之調查規劃，即難認有何重複調查之情。況原處分規制之內容僅為命上訴人就系爭場址內改善範圍外之區域於文到1個月內提出污染調查規劃書，以確認系爭場址之其他實際污染範圍，在客觀上並無其他可達成相同目的之行政手段，且被上訴人對上訴人就改善範圍以外之區域如何規劃其污染調查之執行期程及方式，均未以原處分明確限制，要難謂有何違反比例原則、行政怠惰及裁量濫用等情。故上訴人備位聲明確認原處分違法，為無理由，亦應予駁回。五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲再補充論述理由如下：㈠按「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」「污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或土壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人對於土壤、地下水污染整治計畫、污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合；各級主管機關得派員攜帶證明文件到場檢查或命提供必要之資料，該等人員不得規避、妨礙或拒絕。」「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、規避、妨礙或拒絕依第7條第1項、第25條或第28條第5項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。……」為土壤及地下水污染整治法第13條第1項、第25條及第38條第1項第1款所明定。㈡準此以論，污染行為人經主管機關命其就污染控制場址之土壤、地下水污染完成調查工作及擬訂污染控制計畫送核定實施後，對於該污染控制計畫或適當措施之實施，即應予配合，並負有依主管機關命令提供必要資料之義務，不得規避、妨礙或拒絕。㈢查系爭土地業據被上訴人103年6月30日公告為土壤及地下水污染控制場址（污染行為人為上訴人）暨土壤及地下水污染管制區後，上訴人於104年12月間提出系爭土地土壤及地下水污染控制計畫書記載執行改善區域為A、B、C、D、E、S等6區，經被上訴人以104年12月31日函核定實施在案。上訴人執行改善後，繼而提出「CC-11-28營區土壤及地下水污染控制場址（第1次變更）污染改善進度報告（106/12/17-107/6/16）」經被上訴人於107年間審核結果，發覺系爭場址於上訴人之污染控制計畫書所列執行改善區域範圍外之「土壤改善操作區」，以網格法採集83個點位土壤樣品進行現場篩測結果，顯示有20個點位土壤樣品有銅、鎳濃度逾管制標準之情形；且上訴人於107年10月間針對實際改善區域進行篩測結果，亦顯示污染改善範圍內部分網格與未進行污染改善土壤之斷面，其土壤之銅、鎳、鉛、鋅等重金屬含量仍逾土壤污染管制標準有污染之虞。其中C區網格編號C10西側斷面重金屬銅篩測值為7,209mg/kg（管制標準：400mg/kg）、D區網格編號D02西側斷面重金屬篩測值銅為4,665mg/kg、砷為1,954mg/kg（管制標準：60mg/kg）、鉛為40,400mg/kg（管制標準：2,000mg/kg）、鋅為2,164mg/kg（管制標準：2,000mg/kg）及E區網格編號E01西側斷面重金屬銅濃度達3,054mg/kg、北側斷面重金屬銅濃度達l,386mg/kg等情，為原判決確定之事實，核與卷內證據資料相符，無違背經驗法則與論理法則，或其他證據法則，自堪為本院判決基礎。㈣是故，被上訴人因發現上訴人應執行土壤污染改善義務之同一污染控制場址，未經上訴人納入執行改善區域範圍之其餘部分土地，經取樣檢測其土壤所含銅、鎳濃度亦逾管制標準，有受重金屬污染之虞，且上訴人已執行改善區域範圍之C 區、D區及E區土地之土壤所含重金屬元素（銅、砷、鉛、鋅）篩測值仍逾管制標準，為確實掌握系爭場址之土壤污染分佈情形，以利後續執行改善作業，而作成原處分命上訴人應於文到1個月內提送改善範圍外污染調查規劃書，核並無不當聯結情形。其下命上訴人履行之義務內容及期限，亦未違背比例原則，自屬適法有據。從而，原判決論斷被上訴人限期命上訴人提送改善範圍外污染調查規劃書等必要資料，符合土壤及地下水污染整治法第25條之規定，於法核無不合。㈤此外，上訴人於原審指摘原處分違反行政明確性與安定性、誠實信用原則、比例原則、未依行政程序法第96條第1項第2款記載主要或重要理由及行政怠惰之違法等節，原判決業已援引相關證據資料，敘明：系爭場址雖曾經環保署於99年執行「軍事儲槽、保修廠及兵工廠場址土壤及地下水污染預防調查計畫」與上訴人於101年間委託虹御股份有限公司辦理土壤及地下水調查及於102年10月間委託業興環境科技股份有限公司辦理整治工法規劃進行土壤及地下水調查，但均僅就各該計畫擇定部分區域進行抽樣調查，並非完全涵蓋系爭土地之全部。被上訴人核定系爭控制計畫之規制效力僅及於已完成污染調查之上開A、B、C、D、E、S區等污染改善區域之污染改善工法與時程，並非同意上訴人將來無須就該系爭場址之低污染潛勢區域或尚未調查區域，再辦理污染範圍之細密調查，原處分並無牴觸或變更被上訴人先前就上訴人所提系爭控制計畫之核定處分，而違反明確性原則或法安定性原則（詳見原判決第22頁第20列至第24頁第18列）；原處分已載明作成依據為土壤及地下水污染整治法第25條與被上訴人107年8月7日土壤及地下水污染場址改善推動小組專案分組第三組107年度第7次委員會審查結果，上訴人已派員出席該會議並陳述意見，被上訴人除已將該次會議紀錄函送上訴人外，復於訴願程序具陳答辯書補充原處分作成之事實、理由及法令依據，亦將答辯書送達予上訴人知悉，難認有上訴人所指原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定之情事（詳見原判決第25頁第6列至第27頁第10列）；現行土壤及地下水污染整治法第12條第2項及第16條所規定之土壤及地下水污染控制場址及管制區公告機制，行之有年，上訴人並無因法規變動，遭受不能預見損害之情形。且被上訴人核定上訴人所提系爭控制計畫之行政處分，並無使上訴人產生系爭場址之低污染潛勢區域或尚未調查區域免辦理污染範圍細密調查之信賴基礎可言，故被上訴人作成原處分尚不生違反信賴保護原則或誠信原則之問題（詳見原判決第27頁第23列至第28頁第19列）；依證人謝文博於原審結證所述情形，足見上訴人所稱爐渣污染僅存在於土壤改善操作區之獨立坵塊，而不及於其他區域云云，悖於客觀事實，上訴人就系爭場址之實際污染情形尚未全盤釐清，被上訴人命其提出已執行污染改善範圍外之調查規劃，無重複調查情形。原處分命上訴人就系爭場址內改善範圍外之區域於1個月內提出污染調查規劃書，在客觀上並無其他可達成相同目的之行政手段，難認有違反比例原則、行政怠惰及裁量濫用之情形（詳見原判決第30頁第3列至第31頁第6列）等理由，予以論駁，核其認事用法俱無違誤，上訴意旨指摘原判決有判決不備理由之違法云云，自屬無據。㈥另按行政處分之受處分人或利害關係人，如撤銷原處分尚有可回復之法律上利益時，即不能因行政處分已執行，即逕認其無提起撤銷訴訟救濟之實益。是以，下命處分之受處分人雖已履行給付義務，惟如該下命處分未撤銷仍會衍生後續之法律效果，或原處分機關於原處分撤銷後，對義務人負有返還其已給付之標的物之義務時，均不能謂受處分人提起撤銷訴訟無權利保護必要。經核本件上訴人雖已依原處分向被上訴人提交改善範圍外污染調查規劃書，固可認原處分業已執行。但審酌被上訴人命上訴人提交上開污染調查規劃書並不具終局性目的，係為課予上訴人執行改善系爭場址土壤污染之手段，上訴人基於原處分尚會衍生後續應作為之法律效果，則上訴人於撤銷原處分後，不但可以終結後續之不利法律效果發生，尚得請求被上訴人返還已提交之上開污染調查規劃書，殊難謂其提起撤銷訴訟無可回復之法律上利益。則原判決逕以原處分已執行完畢，上訴人先位聲明撤銷原處分部分，欠缺權利保護必要，而就其備位聲明確認原處分違法部分，認定原處分認事用法俱無違誤，駁回上訴人在原審之訴，於法自有未洽。然因原處分既無違法應予撤銷之情形，已如前述，上訴人在原審之訴，無論先位聲明或備位聲明，均為無理由，應予駁回。則原判決駁回上訴人先位之訴，其理由雖屬不當，但結論並無二致，仍應予維持。六、綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞主張原判決有不適用法規、適用法規不當及判決不備理由等違背法令情形，請求予以廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　7　　月　　28 日最高行政法院第四庭審判長法官陳國成法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　鍾　啟　煌法官　蔡　紹　良以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　 7　　月　　29 日書記官莊子誼

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第681號

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