最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第698號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度上字第698號上　訴　人　經濟部能源局代　表　人　游振偉訴訟代理人　蘇錦霞　律師謝友仁　律師被上訴人　台灣健康空氣行動聯盟協會代　表　人　葉光芃上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國109年3月25日臺北高等行政法院107年度訴字第129號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人前以民國106年5月9日台空盟雲字20170509001號函（下稱106年5月9日函）及同年月15日台空盟雲字20170515001號函（下稱106年5月15日函），向經濟部申請公開經濟部與行政院環境保護署及雲林縣政府有關核發106年度台塑六輕生煤和石油焦操作許可證之往來公文與討論之會議紀錄，為經濟部移請上訴人處理，上訴人乃以被上訴人申請公開之資訊，其僅有雲林縣政府為彙整該縣燃煤發電固定污染源資訊，以106年2月9日府環空二字第1063604339號函（下稱雲林縣政府106年2月9日函）請上訴人提供台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化公司）及麥寮汽電股份有限公司（下稱麥寮汽電公司）103年至105年度發電相關資料，而為之上訴人106年3月3日能電字第10600047340號函（下稱系爭資訊）。由於系爭資訊內容涉及前開2公司之權益，上訴人依政府資訊公開法第12條第2項規定，函請台塑石化公司、麥寮汽電公司表示意見，經麥寮汽電公司表示系爭資訊涉及公司商業機密與權益，請上訴人依政府資訊公開法勿對外公佈或轉知第三者等語；台塑石化公司則表示系爭資訊攸關該公司生產操作之相關重要資訊，具有實際經濟價值，為避免影響該公司之權利、競爭地位及其他正當利益，歉難同意提供予第三人等語。上訴人審認系爭資訊涉及該等公司商業機密及權益，爰依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，以106年6月8日能電字第10600121010號函（下稱原處分）為所請資訊不予公開之處分。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.就上訴人之業務範圍內，命上訴人公開其與環保署及雲林縣政府所有有關六輕生煤和石油焦操作許可證發放之往來公文及討論之會議紀錄。」經原判決諭知：「1.訴願決定及原處分關於否准後開主文第2項部分均撤銷。2.上訴人應就被上訴人106年5月9日及106年5月15日之申請案，作成准予提供上訴人106年3月3日能電字第10600047340號函除說明四、說明五及附表所示台塑石化麥寮公用廠汽電共生系統103-105年發電資料之相關數據外之資訊，供被上訴人複製之行政處分。3.被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人不服其敗訴部分（關於被上訴人敗訴部分，因未據其上訴已告確定），遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。三、原判決理由略以：㈠、系爭資訊中有關台塑石化公司部分（即說明五及說明七之附表該公司103年至105年發電資料），經原審法院依職權函詢該公司不能公開之理由而據覆之，及證人陳泓叡即台塑石化公司生管高級工程師到庭具結之證詞以觀，系爭資訊說明五及說明七之附表有關台塑石化公司麥寮公用廠汽電共生系統103-105年發電資料中所載之發電數據資料，係屬該公司經營事業之營運資訊，非一般涉及該類資訊人員所知，參酌營業秘密法第2條規定，堪認系爭資訊中說明五及說明七之附表有關台塑石化公司麥寮公用廠汽電共生系統103-105年發電資料中所載之發電數據資料係屬台塑石化公司營業上秘密。㈡、系爭資訊中有關麥寮汽電公司部分（即說明四及說明七之附表該公司103年至105年發電資料），經原審法院依職權函詢該公司不能公開之理由，據覆：「系爭資訊說明四及說明七之附表有關本公司發電機組103-105年之發電資料（含總發電量、自用電量、售電量、淨尖峰供電能力、占系統備轉容量率等），涉及本公司發電數據資料，應屬經營事業有關之資訊，且依市場機制及國際慣例，亦屬企業內部之營運資訊。附表所示本公司發電機組103-105年之發電資料表中，將各年『總發電量』減去『售電量』，同業即可推算本公司所內用電及輸電損耗，進而有得知機組效率、原料耗用成本等商業機密之可能。另由本公司歷年所內用電、輸電損耗、機組效率及原料耗用成本等資訊，亦可推知本公司之營運效率及損益所在，且不排除同業可能藉此資訊調整或改善自身之發電策略及效率，甚至仿襲本公司之營運或獲利模式，此恐將影響本公司之營運利益」等語，及證人徐銘宏即麥寮汽電公司生管高級工程師固到庭具結證稱：「系爭資訊說明四有提及麥寮汽電公司剩餘之電量，因本公司整個發電成本中，燃料成本約占70％，且係向國外進口，本公司之剩餘電量如供第三人知悉，會影響到公司之採購價格，蓋如第三人知悉公司之剩餘電量，此時公司之代理商就會提高售予給公司之原料價格。說明六有涉及公司操作許可證及生煤使用許可證，這些許可證有涉及公司每年所需要之用煤採購量，所以公司不會將之公開。有關附表中之總發電量、售電量、淨尖峰供電能力等，除總發電量外，其餘資訊應該可以公開」等語。惟觀諸麥寮汽電公司所出具之民營電業發電年報中均有將該公司當年度及上年度之發電量、淨發電量、自用電量、發電設備運作情形、燃料耗用量、售予公用電業之售電量等逐一載明，有自網路擷取之麥寮汽電公司106年度民營電業發電年報在卷。而麥寮汽電公司106年度發電年報中所記載：1.供電報告：1-2發電量⑴毛發電量：上年度（即105年度）實績值13,368,291,615度、2.售電報告：2-1售予公用電業之售電量：上年度（即105年度）實績值12,418,135,194度，分別與說明七附表所載麥寮汽電公司105年總發電量133.7億度、售電量124.2億度相當。麥寮汽電公司每年發電資料既經該公司記載於每年度發電年報，即難認系爭資訊說明七之附表有關麥寮汽電公司103年至105年發電資料係屬該公司之營業上秘密。準此，上訴人以說明七之附表所示麥寮汽電公司發電資料為該公司營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該公司之權利、競爭地位或其他正當利益者，依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定拒絕公開，於法即有未合。又系爭資訊說明六未記載任何有關麥寮汽電公司用煤採購量之數據，自難認有涉及該公司之營業上秘密。㈢、上訴人雖抗辯系爭資訊涉及台塑石化公司與麥寮汽電公司之權益，倘予以公開或提供恐造成該2家公司之營運困難或妨礙，侵害其權利、公平競爭地位或其他重要知識、信用，故依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，不予公開或提供系爭資訊云云，惟如該資訊屬可得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，是上訴人於提供此部分資訊時，將有關該2家公司之發電資料部分遮蔽應可避免侵害該2家公司之營業上秘密。而系爭資訊說明四中提及之麥寮汽電公司剩餘電量之數據、說明五提及之台塑石化公司淨尖峰供電能力、備轉容量率貢獻百分比等、說明七之附表有關台塑石化公司公用廠汽電共生系統103-105年之發電資料（含總發電量、自用電量、售電量、淨尖峰供電能力、占系統備轉容量率等數據）既涉及該2家公司營業上秘密，上訴人於提供系爭資訊時，將該等部分予以遮蔽，應可避免侵害台塑石化公司及麥寮汽電公司之權益。故上訴人就原判決附件（即系爭資訊其說明四、五及附表所示台塑石化麥寮公用廠汽電共生系統103-105年發電資料之相關數據外部分）所示之資訊，作成拒絕提供之行政處分核有違誤，爰將此部分之訴願決定及原處分均予撤銷，並就此部分之請求判決如原判決主文第2項所示；至被上訴人逾此部分之請求則予駁回。四、上訴理由略謂：㈠、原判決附件附表所載麥寮汽電公司103、104年度數據係屬麥寮汽電公司之營業秘密，而依106年1月26日修正公布之電業法第66條第1項規定，有關發電業負有將其業務狀況、電能供需及財務狀況公開等義務並無溯及適用規定。參諸54年5 月21日修正公布電業法第80條第1項規定可知，電業於電業法106年1月26日（上訴人誤繕為23日）修正公布前，僅需將其業務狀況「按月編具簡明月報」、「於每屆營業年度終了後3個月內編具年報」、「分送電業管制機關及中央主管機關備查」，而未負擔「公開相關資訊」之義務。原判決逕以自行擷取之麥寮汽電公司106年度民營電業發電年報載有涉及105年度之數據而推論有關麥寮汽電公司之發電量、售電量等數據均已於年報公開，故上開數據均非屬營業秘密，有對於不應適用之法規而誤為適用之違法。㈡、原判決對於麥寮汽電公司103年至105年之發電量等數據非屬營業秘密之認定有誤，縱認上開數據非屬麥寮汽電公司之營業秘密，惟有關公開系爭資訊所欲增進之公共利益並未大於不公開所欲保護之營業秘密，且本件亦非屬政府資訊公開法第18條第1項第7款但書對公益有必要而應予公開或提供者，原處分之裁量於法無違，原判決並未調查並記載於判決理由，已構成判決不備理由之違法。五、本院經核原判決結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：㈠、按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，訂有政府資訊公開法。依該法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」第19條規定：「前條所定應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供。」可知，政府資訊以公開為原則，受理申請提供，以滿足人民知的權利。又政府資訊公開途徑有「主動公開」、「被動公開」（即應人民申請提供）二種模式。政府機關應在其作成是否決定公開所請資訊之前，進行利益衡量。受請求公開之政府資訊，縱有部分屬於法定之限制公開或不予提供之事項，惟其他部分如能與之合理切分者，仍應就該其他部分公開或提供之（即資訊可分原則）。而政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府機關拒絕公開所請資訊時，自應舉證（說明）系爭資訊何以該當豁免公開事由。㈡、次依政府資訊法第18條第1項第7款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」因政府資訊公開法並未對「營業上秘密」為定義，參酌營業祕密法第2條有關「營業祕密」之定義：「係指方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符合左列要件者︰一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二、因其秘密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有人已採取合理之保密措施者。」堪認營業秘密係具「秘密性」、「經濟價值」及「已保密之事實」等3項特色者。而具營業秘密性質之資訊公開是否有益於「公共利益」，則應取決於該資訊之本質及其與公共利益間之關聯。㈢、按政府資訊之公開，固依政府資訊公開法之規定。但其他法律另有規定者，則依其規定，此觀政府資訊公開法第2條規定甚明。而電業法係為開發及有效管理國家電力資源、調節電力供需，推動能源轉型、減少碳排放，並促進電業多元供給、公平競爭及合理經營，保障用戶權益，增進社會福祉，以達國家永續發展等公益所制定。依106年1月26日修正之現行電業法第66條規定：「（第1項）為落實資訊公開，電業應按月將其業務狀況、電能供需及財務狀況，編具簡明月報，並應於每屆營業年度終了後3個月內編具年報，分送電業管制機關及中央主管機關備查，並公開相關資訊。……（第3 項）第1項應公開之資訊、簡明月報、年報內容與格式，由電業管制機關公告之。」及其修正理由：「……本項業務屬於電業之監督與管理事宜，且電能供需攸關長期電力系統供電穩定，爰明定簡明月報及年報，應分送電業管制機關及中央主管機關備查。……電業之經營情形攸關整體電力供應穩定與安全，並影響人民之用電權益，為保障人民知的權利，增進人民對電業之瞭解、信賴及監督，促進公民參與，爰增列電業應進行資訊公開之規定……」足見電業之經營，因攸關整體電力供應穩定與安全，影響人民之用電權益，已經立法者權衡此公共利益與私人利益後，於電業法明文揭示上述之電業資訊應予公開，乃政府資訊公開法第2條但書所指之「其他法律規定」。㈣、查系爭資訊中僅說明四中提及之麥寮汽電公司剩餘電量之數據、說明五提及之台塑石化公司淨尖峰供電能力、備轉容量率貢獻百分比等、說明七之附表有關台塑石化公司公用廠汽電共生系統103-105年之發電資料（含總發電量、自用電量、售電量、淨尖峰供電能力、占系統備轉容量率等數據）係涉該2家公司營業上秘密，是上訴人於提供系爭資訊時，將該等部分予以遮蔽，即可避免侵害台塑石化公司及麥寮汽電公司之權益，已經原判決論明其得心證之理由如上述。原審且依調查麥寮汽電公司之函覆、證人徐銘宏即該公司高級工程師到庭有關「附表總發電量、售電量、淨尖峰供電能力等，除總發電量外，其餘資訊應該可以公開」之證詞，及可自網路擷取之麥寮汽電公司106年度民營電業發電年報已有105年發電資料等證據之辯論結果，詳予論述何以系爭資訊說明七之附表有關麥寮汽電公司103年至105年發電資料，難認係屬該公司營業秘密之理由，核與卷內事證並無不符，並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事。至上述電業資訊之公開雖係電業法於106年1月26日修正時所增訂，且麥寮汽電公司106年度民營電業發電年報僅有105年發電資料，而未包含103年、104年之發電資料，惟如前述，電業資訊公開之公益係大於電業之私益，已係立法者於電業法為利益權衡之結論。又所謂「營業秘密」應具有「秘密性」及「經濟價值」等特性，前亦述及。核麥寮汽電公司自105年度起之電業資訊既均已公開，則該公司距今已逾4年之上開附表所示103年、104年之發電資料，究仍具有何「秘密性」及「經濟價值」，會導致如予公開將影響該公司之競爭地位，既未據上訴人舉證說明，則縱上述電業法有關電業資訊公開之規定，無法溯及適用於麥寮汽電公司上開附表所示103年、104年之發電資料，亦不影響原判決就該等資訊難認屬麥寮汽電公司營業秘密之判定。上訴意旨執此指摘原判決有適用法規不當及不備理由之違法云云，並無可採。㈤、綜上所述，原判決認上訴人應提供被上訴人系爭資訊除其說明四、五及附表所示台塑石化麥寮公用廠汽電共生系統103-105年發電資料等相關數據以外之其餘資訊，而將系爭資訊此其餘部分之訴願決定及原處分均予撤銷，並判命上訴人應作成提供此部分資訊予被上訴人複製之處分，依上述規定及說明，於法並無不合。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　　月　　16　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　李　玉　卿法官　洪　慕　芳法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　　月　　16　　日書記官　陳　品　潔

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