109年度判字第126號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：109 年 03 月 12 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第126號上訴人　臺北市政府都市發展局代　表　人　黃景茂訴訟代理人　崔駿武　律師被上訴人　張錦秋被上訴人　蕭宏展上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國107年10月 11日臺北高等行政法院106年度訴字第720號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟經過 (一)被上訴人丙○○所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號2樓、被上訴人丁○○（以下與丙○○合稱為被上訴人）所有門牌號碼同路234號1樓建築物（以下與上開同路232號2樓合稱為系爭建築物)，位於臺北市土地使用分區之第3種商業區。被上訴人前將系爭建築物出租訴外人林義順經營「大和風養生館」（市招：善圓養生館），經臺北市政府警察局萬華分局(下稱萬華分局)於民國105年3月18日在系爭建築物內查獲從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃函向上訴人查報系爭建築物為「正俗專案」列管執行對象。案經上訴人審認林義順為大和風養生館負責人，其違規使用系爭建築物為性交易場所，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以105年5月23日北市都築字第10534332200號函（下稱 105年5月23日函)勒令林義順停止違規使用；同函並副知被上訴人依建築物所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受新臺幣(下同)30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電，該函於105年5月24日送達被上訴人。 (二)其間，系爭建築物於105年5月1日起，改由訴外人劉新發承租，並頂讓經營「大和風養生館」，於同年月4日變更登記為負責人。嗣萬華分局於105年10月22日查獲劉新發在系爭建築物內，媒介從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，將劉新發等人移送偵辦，另向上訴人查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。案經上訴人審認系爭建築物再次違規使用為性交易場所，除依都市計畫法第79條第1 項前段規定，勒令使用人劉新發停止違規使用外，因認被上訴人未依105年5月23日函履行所有權人停止違規使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段規定，以106年1月3日北市都築字第10540481900號裁處書(下稱原處分），裁處被上訴人30萬元罰鍰，並停止系爭建築物供水、供電。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，依行政訴訟法第4條第1項、第196 條第1項規定，聲明請求判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡上訴人應給付被上訴人30萬元並應為系爭建築物供水供電之處置，經原審法院判決准許被上訴人之請求，上訴人遂提起上訴。二、被上訴人起訴之主張、上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審為上訴人不利之判決，係以： (一)按都市計畫法第79條第1項後段規定「按次處罰」，須主管機關已依同條項前段規定，命停止違規使用或恢復原狀之處分始得為之；否則，即無義務人未停止使用或恢復原狀之可言。查系爭建築物位於都市計畫第3種商業區，經萬華分局於105年10月22日查獲劉新發違規使用為性交易場所，上訴人審認系爭建築物之使用，已符合都市計畫法第79條第1項所定之違章構成要件，固非無憑。惟查，上訴人105年5月23日函關於副知被上訴人之說明「同函副請建築物所有人依其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」等語，既未表明被上訴人具有行政處分相對人之身分，更未載明與受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第1項規定不符，亦與都市計畫法第79條第1項前段「勒令停止使用」之行政處分不該當，自非屬行政處分。從而，上訴人就系爭建築物違規使用情事，未先對被上訴人作成勒令停止使用之處分，即以其經上訴人105年5月23日函勒令停止使用後，仍有不停止使用之情，逕就再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條第1項後段規定，以原處分裁處被上訴人法定最高額罰鍰30萬元，並停止系爭建築物供水供電，容有違誤。 (二)何況，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，揆諸上訴人本次認定系爭建築物有違章情事之證據無非為萬華分局於105年10月22日再查獲劉新發違規使用系爭建築物為性交易場所，然參諸「大和風養生館」現場負責人邱美華、按摩師陳美霜、男客王景維等人之調查筆錄，邱美華何以得使用系爭建築物？其與被上訴人之法律關係為何？被上訴人就系爭建築物是否仍有事實之支配管領力？能否有效為停止使用等情，均無相關證據可佐，則上訴人就系爭建築物經查獲違章之情事，又係如何選擇逕對系爭建築物之所有權人即被上訴人進行裁罰，而非對行為人進行裁罰，且裁罰最高罰鍰30萬元，況上訴人已對行為人劉新發裁處勒令停止違規使用在案，足見原處分就此部分顯然有裁量怠惰之違法。 (三)原處分既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。另被上訴人業依原處分繳納罰鍰30萬元，系爭建築物亦經停止供水、供電，原處分已執行完畢，被上訴人併依行政訴訟法第196條規定，請求判決如主文第2項所示之必要處置，亦應予准許等語，為其論據。四、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下： (一)按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條第1項、第2項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案……。」臺北市依此授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：……商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」暨臺北市土地使用分區管制自治條例第23條規定：「在第3種商業區之使用，應符合下列規定：1.不允許使用……。2.不允許使用，但得附條件允許使用……。3.其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」可知，臺北市都市計畫範圍內建築物之使用，如違反都市計畫法或該法授權臺北市政府訂定之土地使用分區管制規定者，該建築物之所有權人、使用人或管理人即屬違反行政法上之管制義務，應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰。 (二)次以，都市計畫法第79條第1項後段規定「得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，係就主管機關依同條項前段規定，對所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並課予「拆除、改建、停止使用或恢復原狀」之危害排除或原狀回復義務，於受處分人不履行義務時，由主管機關按次處以罰鍰，並採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀之措施，以達遏止土地及建築物違規使用，督促受處分人履行排除侵害或回復原狀義務之目的。準此，主管機關依都市計畫法第79條第1項後段規定為裁罰，並採取停止供水、供電之措施時，應已先依同條項前段規定，對該受處分人為「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」之行政處分，惟其未依限履行義務時，主管機關始得按次處罰，並採取停止供水、供電之措施。又行政機關基於職權訂定之行政規則或對於法規而為之解釋，固有拘束所屬公務員或下級機關之效力，惟對於行政法院並無拘束力，行為時臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案（下稱臺北市正俗專案)第4條有關建築物之使用，違反都市計畫土地使用分區管制規定者，依都市計畫法第79條第1項規定，對於使用人勒令停止使用並副知所有權人限期改善；拒不遵行者，除得對使用人再處罰鍰外，並處建築物所有權人罰鍰，並採取停止供水、供電或其他恢復原狀措施之規定；暨內政部96年10月4日台內營字第0960806090 號函釋：「……惟裁罰前手使用人時，如已同時副知該商號土地或建築物所有權人要求其善盡維護管理義務，縱使違法使用該商號土地及建築物之前手使用人已變更，如後手使用人續有違規情事，除依都市計畫法第79條規定處後手使用人罰鍰外，仍得因該商號土地或建築物所有權人未善盡維護管理義務，依都市計畫法第79條規定對該商號之土地或建築物所有權人處以罰鍰，並續對該商號土地或建築物施以斷水、斷電或其他回復原狀之措施，……。」91年11月21日台內營字第0910081556號函釋：「……為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。」等語，核與都市計畫法第79條第1項後段規範意旨未符，應不予援用。 (三)經查，被上訴人所有系爭建築物，位於臺北市土地使用分區之第3種商業區，原出租予林義順經營「大和風養生館」，於105年3月18日經警查獲林義順違規使用為性交易場所，上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以105年5月23日函勒令使用人即受處分人林義順停止違規使用，並同函副知被上訴人依建築物所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，將裁處被上訴人30萬元罰鍰，且違規建築物將停止供水供電等語；嗣系爭建築物改由劉新發頂讓承租經營，復於同年10月22日為警再次查獲劉新發違規使用為性交易場所，上訴人因認被上訴人未依105年5月23日函規定，履行停止違規使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段規定，以原處分對被上訴人裁處罰鍰30萬元，並停止系爭建築物供水、供電等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開說明，原審論究上訴人作成之105年5月23日函，係針對林義順違規使用系爭建築物為性交易場所之違章行為，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以建築物使用人林義順為受處分人，勒令其停止違規使用，並教示受處分人不服處分之救濟方法。至上訴人雖以被上訴人為該函副本收受者，並於說明欄末註明「八、同函副請建築物所有人依其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明四義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」等語，惟此註記未表明被上訴人具有行政處分相對人之身分，亦未載明與受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第1項規定不符，且與都市計畫法第79條第1項前段「勒令停止使用」之行政處分不該當，自非屬行政處分，故而，上訴人既未依規定先對被上訴人作成勒令停止使用之處分，即以其未依105年5月23日函規定履行停止違規使用之義務，逕就系爭建築物再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條第1項後段規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰30萬元，並停止系爭建築物供水供電，容有違誤，而撤銷訴願決定及原處分，即無不合。上訴意旨援引上揭內政部函釋及臺北市正俗專案第4條規定，指摘原判決有不適用法規、適用不當與理由不備之違法云云，並無可採。又承上論，上訴人依都市計畫法第79條第1項後段規定，作成原處分裁罰被上訴人，既有適用法律錯誤之違法，自應予撤銷，原判決關於被上訴人對於系爭建築物違規使用之違章事實有無可歸責事由；暨上訴人未斟酌已對使用人勒令停止違規使用，復對被上訴人處以最高罰鍰30萬元，此部分原處分顯有裁量怠惰之旁論，對於判決之結果不生影響，原判決仍應予維持。上訴意旨執以指摘原判決有認定事實未依卷內證據資料之違誤，且未審酌被上訴人應負之狀態責任及其主觀上已該當未必故意或直接故意，而有判決不備理由之違法云云，即無憑採。 (四)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，並依行政訴訟法第196條第1項規定，判命上訴人應返還被上訴人已繳納罰鍰30萬元及為回復系爭建築物供水、供電之處置，核無違誤。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　3　　月　　12　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　曹　瑞　卿法官　林　欣　蓉法官　高　愈　杰法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　3　　月　　12　　日書記官　高　玉　潔

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第126號

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