最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第182號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第182號上訴人　鑫一能源股份有限公司代　表　人　徐嘉男訴訟代理人　石秋玲　律師被上訴人　經濟部代　表　人　沈榮津訴訟代理人　蘇錦霞　律師謝友仁　律師傅士峰上列當事人間再生能源發展條例事件，上訴人對於中華民國108 年3月7日臺北高等行政法院107年度訴字第1397號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件事實經過： (一)緣第三人盧豐仁以其與沈素英共有雲林縣○○鄉○○段000 ○號土地（下稱系爭土地）為申請設置農作產銷設施，經雲林縣政府民國97年1月17日府農務字第0970500213號函准予核發「雲林縣政府農業用地容許作農業設施使用同意書」（下稱系爭農許使用同意書），該使用同意書附註一載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理。」盧豐仁並就坐落系爭土地上之門牌號碼雲林縣○○鄉○○村00鄰○○路0段00巷0○0號建物（下稱系爭建物）之農業設施取得97年4月16日雲林縣大埤鄉公所（97 ）（埤）鄉營使字第04號使用執照（下稱系爭使用執照）。(二)上訴人於102年8月9日填具再生能源發電設備同意備案申請表，申請在系爭建物設置第三型再生能源發電設備（屋頂型）-太陽光電發電設備，總裝置容量90瓩，經濟部能源局（下稱能源局）以102年9月26日能技字第10204021560號函（下稱能源局102年9月26日函）同意備案，備案編號：102PV1564，並於說明四、本案注意事項(三)記載，本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，能源局依再生能源發電設備設置管理辦法第12條規定辦理。 (三)上訴人復於103年2月17日填具第三型再生能源發電設備登記申請表，能源局以103年4月8日能技字第10304008310號函（下稱能源局103年4月8日函）復，設備登記編號：FIN102-PV2274，並於說明五、本案注意事項(四)記載，本案農業設施如經核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，能源局依再生能源發電設備設置管理辦法第12條規定辦理。 (四)嗣雲林縣政府105年9月9日府農務二字第1052519859號函（下稱雲林縣政府105年9月9日函）致盧豐仁、上訴人，以系爭土地經系爭農許使用同意書同意作農業設施菇類栽培室、木屑堆積場、運轉空地、圍牆等項目容許使用在案，經該府105年7月7日實地勘查結果為現地已設置非農業使用之鐵工廠（旺材工廠），並於屋頂上設置太陽能板，違反原許可農業設施項目用途、目的；經該府於105年7月21日函知限期改善，再於105年9月5日前往複勘，結果現地仍為鐵工廠，未恢復做菇類栽培之農業使用，故依102年10月9日修正發布之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱102年農許使用審查辦法）第33條規定，廢止系爭農許使用同意書。並副知能源局。 (五)能源局嗣以105年11月9日能技字第10500204260號函同意給予上訴人60日期間改善農業設施容許使用許可情形。其間，雲林縣大埤鄉公所於105年11月2日以埤鄉建字第1050012349號函（下稱大埤鄉公所105年11月2日函）盧豐仁、副知能源局，撤銷系爭土地上農業設施之系爭使用執照並提報違章建築。能源局復以105年12月15日能技字第10500216680號函請上訴人說明，上訴人未據答復，能源局再以106年5月1日能技字第10604021910號函請上訴人陳述意見，上訴人以106年5月17日鑫一字第1060517001號函復，能源局遂以106年6月16日能技字第10600109890號函同意給予4個月限期改善設置場址。 (六)上訴人屆期違法情形仍未改善，被上訴人於107年2月13日以經授能字第10600235790號函（下稱原處分）致上訴人，以本案設置場址系爭農許使用同意書經雲林縣政府廢止，且該設置場址之系爭使用執照，業經大埤鄉公所105年11月2日函註銷並提報違章查報，故系爭建物與建築法之規定有違，亦與再生能源發電設備設置管理辦法所要求太陽光電發電設備應設置在合法建築物上不符，是違反101年11月5日修正發布之再生能源發電設備設置管理辦法（下稱101年再生能源發電設備設置管理辦法）第12條第2項第1款規定，廢止能源局102年9月26日函及103年4月8日函核發之再生能源發電設備認定文件（備案編號：102PV1564；設備登記編號：FIN102 -PV2274）（下合稱系爭發電設備認定文件）；依101年再生能源發電設備設置管理辦法第13條規定，該設置場址自處分生效日起，同一申請人2年內不得再申請再生能源發電設備同意備案。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)依農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之農業用地容許作農業設施使用審查辦法（98年3月16日更名為申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法），於92年12月15日發布全文，其中第23條即有「未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可」之規定；故系爭農許使用同意書附註一「請依核定計畫內容使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理。」係依該規範而來。 (二)雲林縣政府105年9月9日函廢止系爭農許使用同意書，於法有據： 1.上訴人主張依系爭場址102年11月9日施工照片，可知系爭農許使用同意書之廢止原因早在102年11月9日即發生，且盧豐仁之旺財鋼鐵行申請登記機關係雲林縣政府，則雲林縣政府遲至105年9月9日始廢止，顯已逾行政程序法第124條所定2 年除斥期間云云。查102年11月9日施工照片所示，僅屬鐵皮圍牆前方空地之開挖管線回填，外觀上無法辨別是農業設施之使用或其他之使用，而有需要開挖管線回填者，自無法顯示「如有違規使用，得廢止許可」之情事。至於，盧豐仁之旺財鋼鐵行，營業地址即為系爭使用執照所示建築地點，而鐵工廠之外觀是位於屋頂太陽能光電設施之下方，而該下方正是系爭使用執照所示之構造為鋼鐵式外牆，在外觀尚不足以顯示「如有違規使用，得廢止許可」之情事。而一般工商登記，是原則准許的審查制度，雲林縣政府准許盧豐仁之旺財鋼鐵行之設立時，是不會去審查系爭農許使用同意書有無得廢止許可之情事。故上訴人上開主張，並無足採。 2.按行政程序法第121條第1項規定關於撤銷權之行使，與同法第124條規定關於廢止權之行使，雖規範用語不同，但本旨相同。參照德國行政程序法第49條第2項第2段準用第48條第4項，應在知有廢止之原因後1年內為之的規範意旨，我國行政程序法第124條廢止權之行使，應自知有廢止原因時起算除斥期間。是以，雲林縣政府於105年7月7日勘查確認未依計畫內容使用，經通知限期改善，再於105年9月5日前往複勘，結果仍未恢復農業使用，故依法廢止系爭農許使用同意書，即無違誤。況關於違反行政程序法第124條之爭執，係在雲林縣政府與盧豐仁之間，且該廢止系爭農許使用同意書之處分的構成要件效力，被上訴人予以尊重，而作為本件原處分之基礎，當無違誤。 (三)雲林縣政府以105年9月9日函廢止系爭農許使用同意書，即屬能源局102年9月26日函及103年4月8日函所稱之「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗」情形。原處分以本案設置場址系爭農許使用同意書經雲林縣政府廢止，且該設置場址之系爭使用執照業經大埤鄉公所105年11月2日函撤銷並提報違章查報，故該建築物與建築法之規定有違，亦與再生能源發電設備設置管理辦法所要求太陽光電發電設備應設置在合法建築物上不符，是違反101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款規定，廢止能源局核發之系爭發電設備認定文件，應屬於法有據。 (四)101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條所謂其他法令，當然包括各項再生能源發電設備設置之基礎的相關法規（如設置於房屋屋頂之設備，關於房屋是否合法之相關法令；如設置於農業設施之上，關於農業設施是否合法之相關法令），況能源局102年9月26日函及103年4月8日函已就「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失其存在之依據」之情形敘明，並表明將依101年設置管理辦法第12條處理之。足見被上訴人廢止系爭發電設備認定文件，自無涉及不溯及既往原則、不當連結禁止原則。 (五)101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條關於「再生能源發電設備設置情形與再生能源發電設備同意備案登記事項不符或違反其他法令規定」者，正是再生能源發展條例第4 條授權之「能源類別、裝置容量、查核方式、認定程序及其他應遵行事項」，自無違反法律保留原則，且被上訴人已將本案所涉及重點，透過注意事項之方式為敘明，而注意事項之文義及其內容，亦符合法規明確性原則，並表明將依101 年再生能源發電設備設置管理辦法第12條處理之。又能源局於105年12月15日及106年5月1日兩度發函徵詢上訴人意見，前後給予2次的改正期間，當屬無違比例原則及信賴保護原則。上訴人主張101年再生能源發電設備設置管理辦法第12 條第2項第1款規定違反法律保留原則、法律明確性原則及原處分所為附款（即注意事項）具有重大明顯瑕疵，被上訴人未再給予上訴人限期改善，而違反比例原則及信賴保護原則云云，當無足採。 (六)綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。四、上訴意旨略謂： (一)101年再生能源發電設備設置管理辦法係依98年7月8日制定公布之再生能源發展條例（下稱98年再生能源發展條例）第4條第3項授權訂定，農許使用審查辦法則係依農業發展條例第8條之1授權訂定，而再生能源發展條例與農業發展條例之立法目的截然不同，彼此欠缺關連性，本無法進行聯結。另按98年再生能源發展條例第3條第1項第9款、第5條第2項及第14條規定，業者設置再生能源設備之行為，僅受到再生能源發展條例、電業法及設置管理辦法等相類法令之限制，其餘法規應非101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款後段所稱其他法令。原判決認定農許使用審查辦法第33條為101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款所稱其他法規，顯係違反不當聯結禁止原則，應予廢棄。又上訴人就本案再生能源設置取得能源局102年9月26日同意備案函時，綠能設施並非農業設施（農許使用審查辦法係於102年10月9日新增第3條第7款綠能設施為農業設施），自不受農許使用審查辦法關於農業設施使用目的之限制。況違反102年農許使用審查辦法第33條規定者係盧豐仁與沈素英，上訴人僅向渠等承租系爭建物屋頂建置電廠，而被上訴人在上訴人申請太陽能光電設置時未曾要求提出農許使用同意書，現被上訴人卻以與本件光電設備案無關之系爭農許使用同意書遭廢止為由，認為上訴人違反102年農許使用審查辦法第33條規定，依101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款後段所稱其他法令，廢止系爭發電設備認定文件，已違反不當聯結禁止原則，原判決未察，應有違誤。 (二)上訴人取得系爭發電設備認定文件時，斯時之設置管理辦法並未要求檢附農許使用同意書，則該使用同意書顯然並非上訴人取得再生能源發電設備之同意備案及設備登記的必要文件或考量因素，原判決以能源局102年9月26日函及103年4月8日函有「敘明」本案農業設施如經廢止容許使用同意，附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗等語，即率謂本件無涉不溯及既往原則，違反中央法規標準法第18條規定甚明。 (三)101年再生能源發電設備設置管理辦法係依98年再生能源發展條例第4條第3項授權訂定，然授權範圍僅及於再生能源發電設備之「能源類別、裝置容量、查核方式、認定程序」，並未授權被上訴人針對已取得同意備案及設備登記之再生能源發電設備業者進行權利剝奪與限制，是101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款規定違反法律保留原則，原判決未察，實有違誤。 (四)101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款後段所謂違反其他法令，受規範者如何理解其意義、範圍、內容，更無從預見再生能源發電設備認定文件遭廢止之原因，司法難以進行審查，該規定顯然違反法律明確性原則，原判決不察，亦有違誤。 (五)上訴人於102年9月26日經能源局同意備案，於103年4月8日經能源局同意設備登記，上開申請均備妥相關文件，則能源局依101年再生能源發電設備設置管理辦法第7條及第11條規定即有義務分別作成同意備案及同意設備登記處分，並無行政裁量空間，且原處分說明四、（五）亦定性原判決所謂「敘明、注意事項」之性質為「附款」，則能源局違反行政程序法第93條規定在上開同意函附加附款，該附款應屬無效，被上訴人自不得執以廢止上訴人取得系爭發電設備認定文件。原判決對上訴人上開附款之主張，未敘明不可採之理由，顯有判決不備理由之違法。 (六)觀諸行政程序法第124條之立法紀錄，可知立法者顯然有意本條除斥期間不以知悉為要件。且該條明文「廢止原因發生後」2年，並無解釋空間，原判決以行政程序法第121條「知有撤銷原因」進行解釋、錯誤援引不為立法者採納之立法院一讀提案資料所載德國行政程序法第49條規定，顯然違反文義解釋及立法解釋，應予廢棄。且觀諸102年農許使用審查辦法第33條規定之文字，至多僅係課予行政機關查核義務，無法推論係行政程序法第124條廢止原因發生之特別規定，亦即無法據此排除該條「廢止原因發生後2年」除斥期間之限制，以維護法之安定性及避免行政怠惰之結果反致人民受有損害。 (七)雲林縣政府以107年1月12日府農林二字第1072501227號函要求上訴人參加行政院農業委員會「農業設施屋頂附屬設置綠能設施專案輔導機制」，上訴人隨即於107年1月29日檢附相關資料並表示同意無條件配合改善，而依上開輔導機制，上訴人享有6個月實質改善期間，上訴人可合理信賴在改善期間內，系爭發電設備認定文件不會被廢止。然被上訴人卻在上訴人表達參與輔導機制後未滿1個月，即以原處分廢止系爭發電設備認定文件，對上訴人參加上開輔導機制及所提出之農業設施使用生產計畫書隻字未提，未進一步輔導上訴人發電設備遷移的可行性，亦未依101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第3項規定再給予改善期間，即率以侵害上訴人權利最嚴重之手段，廢止系爭發電設備認定文件，致使上訴人投入之高額成本付諸流水，則被上訴人所為原處分顯然違反比例原則、禁反言原則及信賴保護原則，原判決未察，顯有違誤。 (八)依被上訴人106年1月17日經能字第10603800450號公告，則雲林縣政府自106年1月1日起，因被上訴人委託，對於裝置容量不及100瓩之屋頂型太陽光電發電設備有事物管轄權，而能源局則喪失事物管轄權。本件被上訴人在107年2月13日廢止上訴人系爭發電設備認定文件前，並未以經濟部名義給予上訴人改善期間，其逕採取廢止處分，有違比例原則。 (九)雲林縣政府以105年9月9日函廢止系爭農許使用同意書，該處分是否合法有效，乃本件原處分有無違法不當之先決問題。上訴人業於108年9月20日具狀以利害關係人身分，向臺中高等行政法院提起確認雲林縣政府105年9月9日函之行政處分無效訴訟在案（108年度訴字第245號），在上開訴訟終結前，本件訴訟有停止訴訟程序之必要，為此依行政訴訟法第177條第2項規定，聲請停止本件訴訟程序等語。五、本院查： (一)按98年7月8日制定公布之再生能源發展條例（108年5月1日修正公布全文前）第3條第1項第9款規定：「本條例用詞，定義如下：九、再生能源發電設備：指除非川流式水力及直接燃燒廢棄物之發電設備外，申請中央主管機關認定，符合依第4條第3項所定辦法規定之發電設備。」第4條規定：「（第1項）中央主管機關為推廣設置再生能源發電設備，應考量我國氣候環境、用電需求特性與各類別再生能源之經濟效益、技術發展及其他因素。（第2項）經中央主管機關認定之再生能源發電設備，應適用本條例有關併聯、躉購之規定。（第3項）前項再生能源發電設備之能源類別、裝置容量、查核方式、認定程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」 (二)又按101年11月5日修正發布之再生能源發電設備設置管理辦法(108年12月18日修正公布前)第1條規定：「本辦法依再生能源發展條例（以下簡稱本條例）第4條第3項規定訂定之。」第2條規定：「（第1項）本辦法所稱中央主管機關為經濟部。（第2項）中央主管機關得視業務需要，將再生能源發電設備之同意備案、查驗、設備登記、撤銷、廢止及其他相關業務委任經濟部能源局或委辦直轄市、縣（市）政府辦理。」第3條第4、5款規定：「本辦法用詞定義如下：四、第三型再生能源發電設備：指依本條例第5條規定，裝置容量不及500瓩並利用再生能源發電之自用發電設備。五、太陽光電發電設備：指利用太陽電池轉換太陽光能為電能之發電設備。」第6條規定：「（第1項）申請人申請再生能源發電設備同意備案，應填具申請表（格式如附件一），並按設備型別及使用能源種類，分別檢附下列文件：……三、第三型再生能源發電設備：（一）申請人身分證明文件。（二）設置場址使用說明。（三）設置場址之電費單據。但未供電者，免附。（四）足資辨識設置場址及位置照片。（五）經營電力網之電業核發之併聯審查意見書。（六）地政機關意見書（設置於屋頂者，免附），但太陽光電發電設備設置於地面者，應符合土地使用管制項目之規定，並檢附相關證明文件。（七）其他經中央主管機關指定之文件。……」第7條第1項規定：「前條申請案經審查通過，並依第5條規定獲得年度裝置容量分配者，中央主管機關應發給同意備案文件；其記載事項如下：一、申請人。二、再生能源發電設備型別及使用能源。三、計畫設置之發電設備數量、總裝置容量及設置場址。四、其他依法應履行之事項。」第10條第1項規定：第三型再生能源發電設備申請人依前條第3項規定申請設備登記時，應檢具下列文件：一、設備登記申請表（格式如附件二）。二、中央主管機關原核發之再生能源發電設備同意備案文件影本。三、再生能源發電設備完工照片及平面配置圖。……八、再生能源發電設備依建築法規定應取得之使用執照影本。但依法得免申請建造或雜項執照者，應檢附直轄市、縣（市）政府免建造或雜項執照同意備查函影本，及報請直轄市、縣（市）政府竣工備查函影本。……十、其他經中央主管機關指定之文件。」第12條第2、3項規定：「（第2項）再生能源發電設備有下列情形之一者，中央主管機關得廢止再生能源發電設備之同意備案或設備登記：一、再生能源發電設備設置情形與再生能源發電設備同意備案登記事項不符或違反其他法令規定。……（第3項）前項各款情形，按其情形得改善者，於廢止前得先通知限期改善。」第13條規定：「中央主管機關依前條規定撤銷或廢止再生能源發電設備同意備案或設備登記，同一申請人於同一設置場址2年內不得再申請再生能源發電設備同意備案。」核此辦法之規定，係在98年再生能源發展條例第4條第3項「再生能源發電設備之能源類別、裝置容量、查核方式、認定程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」概括授權下所發布者，是否超越母法授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，而依母法整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就系爭同意備查及設備登記之核准予以規範外，自亦應包括主管機關如何為有效執行母法而為合法性之管控及監督，是上開辦法就有違反法令情事之再生能源發電設備之同意備案及設備登記予以廢止，並未逾越母法之授權範圍，上訴意旨認上開規定違反法律保留原則，指摘違法，自無足採。 (三)由以上行為時再生能源發展條例及再生能源發電設備設置管理辦法規定可知，就擬設置第三型再生能源發電設備之售電業者而言，其應先申請取得於特定場址設置再生能源發電設備之同意備案，俟設置完成後，再申請取得再生能源發電設備之設備登記；而再生能源發電設備之同意備查，乃至設備登記，主管機關於受理申請時，除須審查其是否合於上開再生能源發展條例及再生能源發電設備設置管理辦法等規定外，對於再生能源發電設備其所設置之場址及其建物，亦須審查是否合於土地使用管制及建築管理之相關規定，如有不符者，自亦不得予以核准；且如已獲准，嗣後情事變更始有不符者，如其情形得改善者，則依上開再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款及第3項之規定，先通知限期改善，其逾期未能改善，則廢止該再生能源發電設備之同意備查或設備登記。申言之，上開再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款所稱之「其他法令規定」，當然包括前述之土地使用管制及建築管理之相關規定，上訴意旨認該「其他法令規定」違反法律明確性原則及不當聯結禁止原則，指摘原判決違法，顯無足採。 (四)經查，系爭設備之設置場址為系爭土地，其使用分區為特定農業區，用地類別為農牧用地，設置位置為屋頂型，於系爭建物（既有建物：菇類栽培室），此為原審依法確定之事實，並有上訴人所填具之申請表、土地登記謄本及使用執照在卷可按，依前揭之說明，系爭設備設置所在之系爭土地及系爭建物自均應符合其各該管制規定，而系爭土地屬農業發展條例第3條第10款所稱之農業用地，故其使用自應依該條例之規定。按農業發展條例第8條之1第2、3項規定：「（第2 項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」又按98年3月16日修正發布、 102年10月9日修正發布前之農許使用審查辦法第26條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」嗣102年10月9日修正發布上開辦法，於第3條第7款增訂農業設施之種類：綠能設施，並於第27條規定：「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。……」並將上開修正前第26條規定移列第33條第1、2項規定，復於同條增訂第3項：「前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」準此，在坐落農業用地之農業設施屋頂上附屬設置系爭設備之綠能設施，無論在102年農許使用審查辦法修正前後均非法之不許，惟既係於農業設施之屋頂附屬設置，則該農業設施建物自須屬依法容許使用興建，且依法取得建築執照，如該農業設施之容許使用遭廢止時，則系爭設備設置於農業用地之上，因失所依附而為法之不許，不因主管機關於受理申請當時是否要求檢附農許使用同意書而有所不同。則上訴意旨指摘原判決維持原處分，違反禁止不當聯結原則、法律不溯及既往原則及中央法規標準法第18條規定云云，均屬無據，無可採信。 (五)又查，系爭102年9月26日之同意備案於說明四、本案注意事項（三）記載：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，能源局依再生能源發電設備設置管理辦法第12條規定辦理」及103年4月8日之設備登記說明五、本案注意事項（四）記載：「本案農業設施如經核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽能光電設施將失所附麗，能源局依設置管理辦法第12條規定辦理。」按諸行政程序法第123條第1、2款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」，系爭發電設備認定文件之上開記載，即係就前揭101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條所准許之「違反其他法令規定」廢止事由予以明確指示，並明確表示保留廢止權，於法有據。上訴意旨主張上開記載為附款，被上訴人無裁量空間，故該附款應屬無效云云，惟按行政程序法第93條第1項係規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」，非謂行政機關於無裁量權時，即完全禁止附款，況系爭發電設備認定文件之上開記載，本係法規所准許廢止者，且其旨在確保行政處分法定要件之履行，是上訴意旨關此之指摘，並無足採。 (六)再查，系爭設備所附屬設置之農業設施的容許使用同意書業經雲林縣政府105年9月9日函作成廢止之行政處分，此為原審所依法確定之事實，且有該函在卷可按，依前開之說明，自屬該當101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款所定「違反其他法令規定」之廢止系爭發電設備認定文件事由。按行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，行政程序法第110條第3項定有明文，是可知行政處分於作成並生效後，其就個案所為之處置，所形成之法律狀況，不僅拘束原處分機關及處分之相對人，亦應受到第三人、其他機關及法院之尊重，行政法院對於非本案程序標的之行政處分，其所確認或據以成立之事實，亦應予以承認及接受，不得予以審查。查上開雲林縣政府所為之廢止農許使用同意書之行政處分，既非本件爭訟之標的，則其是否已逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間，非本案所能審究，上訴意旨猶執以指摘，自無可採，而原判決亦已敘明雲林縣政府該廢止農許使用同意書之行政處分，是否違反行政程序法（原判決誤植為行政訴訟法）第124條之爭執，並非本案訴訟標的法律關係之爭執，其發生行政程序法（原判決誤植為行政訴訟法）第110條第3項之構成要件效力，被上訴人予以尊重，而作為本件原處分之基礎，當無違誤等語。此外，上訴人以上開雲林縣政府之廢止行政處分，有違行政程序法第124條第2項規定而無效，其已起訴請求確認處分無效在案，請求本院停止訴訟程序，惟按行政處分之無效，以具備行政程序法第111條規定各款之重大明顯瑕疵為要件，行政處分縱有行政程序法第124條第2項除斥期間之違反，亦難謂屬前揭所稱之重大明顯瑕疵，且查上開事件業經臺中高等行政法院以108年度訴字第245號判決駁回在案，同此認定，是本件尚無停止訴訟程序之必要，上訴人此項聲請不能准許。 (七)末查，能源局在雲林縣政府廢止系爭農許使用同意書後，於105年9月30日函請上訴人說明恢復情形，並於105年11月9日函同意給予上訴人60日改善期間；復於系爭使用執照經註銷後，於105年12月15日函請上訴人說明改善情形，並於106年5月1日請上訴人陳述意見，再於106年6月16日同意給予4個月改善期限，上訴人屆期違法情形仍未改善，被上訴人乃於107年2月13日作成原處分廢止系爭發電設備認定文件，此為原判決所依法確定之事實，且亦有各該函文在卷可稽，核與101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第3項之規定無違，且前後歷時近1年5個月，亦與比例原則無違，更無違反信賴保護原則之可言。又上訴意旨指摘被上訴人自106年1月1日起，已經公告將事物管轄權授權雲林縣政府，而能源局則喪失管轄權，原處分作成前，被上訴人並未以其名義給予上訴人改善期間，其逕採取廢止處分，有違比例原則一節，核無可採，蓋能源局於105年12月31日以前有事物管轄權，此為上訴人所不爭，依前所述，其前已依其權限於105年11 月9日函同意給予上訴人60日改善期間，與101年再生能源發電設備設置管理辦法第12條第3項之規定已不相違，被上訴人本得於改善期限屆至後逕行作成廢止之行政處分，以符前揭土地使用管制宗旨；至能源局於106年6月16日再度同意給予上訴人4個月改善期限，被上訴人既未以能源局無權限同意該改善期限，而於該4個月內逕作成廢止之行政處分，則自於法並無不合，更無違反比例原則之可言。至上訴意旨主張關於已應雲林縣政府要求參加行政院農業委員會「農業設施屋頂附屬設置綠能設施專案輔導機制」一節，查依卷附之該機制規定：「一、輔導對象：……（二）已申設農業設施屋頂附屬設置綠能設施因違規未改善而被廢止容許之案場，由能源局確認具改善意願之名冊，函送案場所在地之直轄市、縣（市）政府，據以建立輔導名冊。」查本件能源局已給予上訴人2次改善期限，前後歷經近1年5個月，最終由被上訴人以經審慎評估系爭農許使用同意書自廢止日起其違法狀態已1年有餘，及考量農地農用原則之下已非屬上開設置管理辦法第12條第3項再給予期限改善之情形為由，作成廢止之原處分，則上訴人主張其得循此機制，可合理信賴在6個月改善期間內，系爭發電設備認定文件不會被廢止，尚屬無憑，其指摘被上訴人違反誠信原則及禁反言原則，亦無可採。六、綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，尚無違誤。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　3　　月　　31　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　陳　國　成法官　蘇　嫊　娟法官　鍾　啟　煌法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　3　　月　　31 　日書記官　蘇　婉　婷

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第182號

關鍵資訊