最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第193號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第193號上訴人　啟翔紙業股份有限公司代　表　人　蕭美人訴訟代理人　王邦安　律師賴英姿　律師被上訴人　雲林縣政府代　表人　張麗善輔助參加人　行政院環境保護署代　表　人　張子敬上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年4月24日臺中高等行政法院107年度訴字第294號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人設廠於門牌號碼雲林縣○○市○○里00鄰○○路00號處所從事造紙業，並經被上訴人核准水污染防治措施計畫（證號：雲縣環水許字第01860-01號）在案，屬經濟部工業局斗六工業區（下稱斗六工業區）污水下水道系統之納管事業。經輔助參加人所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）於民國106年12月8日9時30分至12時 30分許派員前往稽查，發現該廠廢水處理設施故障未操作超過1個月以上未修復，設施中易損壞且不易換裝部分無備份裝置，易損壞零件亦無備品庫存，廢水處理設施未操作加藥處理等，核有處理設施功能不足，且未依水污染防治措施計畫核准之操作參數範圍內執行及正常操作，違反水污染防治法第18條之1第4項規定，案經被上訴人作成107年3月7日府環水二字第1073602022號裁處書（下稱原處分），適用水污染防治法第46條之1第4項暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則規定，處以新臺幣（下同）1,476,000元罰鍰，並處接受環境講習2小時。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原判決駁回上訴人之訴，係略以： (一)觀諸上訴人提經核准之水污染防治措施計畫所載，其處理單元包括混凝池及浮除池單元在內，且依經被上訴人核准之水污染防治措施計畫第15頁所載，廢水處理設施混凝池定有加藥量之操作參數，設有可調節式加藥機，而經環保署中區督察大隊於106年12月8日進入其廠區督察結果，發現各該處理單元已故障停用，上訴人則在原核准水污染防治措施計畫之外，擅自設置沉水馬達及圓形貯槽3座以抽送貯存廢水；觀諸稽查現場照片及上訴人自行製作之水措每日操作紀錄表所示，可見依水污染防治措施計畫設置之混凝池及浮除池均呈現乾涸狀態，上訴人自106年（原判決誤載為107年）10月起即未依正常處理程序加入處理藥劑於廢水內，而逕將廢水抽送至3座圓形貯槽貯存，堪認上訴人從業人員於稽查時表示：故障已超過1個月等語，信實可據。 (二)環保署中區督察大隊稽查紀錄及現場拍攝照片，均載示上訴人廢水處理設施之混凝池及浮除池單元故障停用，上訴人從業人員並於該稽查紀錄簽名確認無訛，上訴人就原處分所稱廢水處理設施故障之含義當無不明之虞。至於上訴人訴訟代理人以「斜坡篩」設備非屬水污染防治措施計畫處理單元為由，否認上訴人有違規事實云云，容有誤會，委無足取。 (三)上訴人曾有多次排放水質氫離子濃度（PH）超過進場標準及將廢污水流入工業區雨水排水溝內之違規情形，經斗六工業區下水道系統營運中心先前曾查獲之情事。衡諸上訴人任令水污染防治措施長期故障不予維修，未正常運作水污染防治措施處理事業廢水，而逕將未處理之廢水抽入私設3座圓形貯槽內貯存。參酌其有多次違規放流之事證情況，堪認上訴人未依水污染防治措施計畫正常處理所產生之廢水，而逕將未處理之廢水抽存於3座圓形貯槽內，係為遂行伺機違規放流之目的。自不能因稽查人員無從經年逐日蒐證當場緝獲，即謂其行為不涉及實質污染，則被上訴人未據以減輕點數，要屬適切允當，並無違反平等原則或比例原則可言等為由。四、上訴意旨略以： (一)原判決對於上訴人提出甲證5，指摘「於環保署中區督察大隊稽查人員稽查前十餘日之排放水符合水質標準，足證系爭廢水處理設施並無原處分所載故障未操作超過一個月之事實」之重要攻擊防禦方法未予採納，亦未於判決理由欄說明不採之心證理由，有判決理由不備，及違反證據法則及行政訴訟法第133條規定之違法。 (二)又作成系爭稽查紀錄之公務員均明知，上訴人公司人員係因渠等之要求，始於稽查時塗銷系爭操作紀錄表上原有藥品使用量之記載，渠等卻仍於系爭稽查紀錄上不實記載上訴人「未紀錄藥品使用量」，已構成刑法第213條之公務員登載不實罪，系爭稽查紀錄為稽查人員刑事犯罪之文書，不具備形式證據力，且因所載內容本身為待證事實，亦未具備實質證據力，不得作為認定裁罰事實之證據。原判決未予詳查，逕以系爭稽查紀錄作為證據，認定原處分之裁罰事實存在，顯有違反行政訴訟法第133條、第136條及證據法則之違誤。 (三)縱認上訴人自106年11月1日起至同年12月8日止並未於系爭操作紀錄表記載加藥情形，然此節亦經被上訴人另以107年1月31日府環水二字第1073600965號裁罰書進行裁罰，並非原處分之裁罰範圍。況未於系爭操作紀錄表記載每日加藥紀錄，並無法當然證明上訴人未實際操作加藥處理。原判決以系爭操作紀錄表未記載加藥紀錄，遽認上訴人自106年10月起未進行加藥處理，進而認定系爭廢水處理設施故障未操作超過一個月之違規事實存在，顯有判決理由與證據資料矛盾，判決違背論理法則之違誤。 (四)上訴人業已提出上訴人公司從業人員所稱故障未操作之設備為系爭廢水處理設施之「浮物收集槽破損故障」（非廢水處理設施），並提出改善前後之照片及維修廠商請款單以玆佐證，可見系爭稽查紀錄表係誤載為「系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月」，原判決就此未遑詳查，又未於判決理由欄載明不採之理由，逕以系爭稽查紀錄表所載內容，認定系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月，顯有違反行政訴訟法第133條，及判決理由不備之違誤。 (五)上訴人亦已提出其係生產宗教用紙之廠商，因造紙廠生產之廢水中夾帶有大量紙漿屑，為將工廠生產後廢水直接再利用進行原料攪料使用，故而設置3座圓形貯槽暫時存放欲用於攪料使用之廢水，並非因系爭廢水處理設施故障未操作始將工廠廢水全數存放於3座貯槽內。原判決對此置之不論，逕認3座圓形貯槽之設置目的係為存放廢水，而認系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月，有判決違背經驗法則、行政訴訟法第133條及判決不備理由等違誤。 (六)遍查原審卷宗均未見被上訴人提出「混凝池」之照片，則原判決認定被上訴人已提出稽查當時混凝池之照片，且該照片顯示為乾涸狀態，已有認定事實未依證據之違誤；又由上訴人所提出之甲證14說明圖片及乙證6中編號4「浮除池」照片，可見浮除池有積水，已足認浮除池並非如原判決所認有乾涸之情形，原判決僅憑浮除池之局部照片即率認該浮除池已乾涸，逕認系爭廢水處理設施已故障超過1 個月未操作，自有判決違背經驗法則之違誤。 (七)另遍查所有原審卷證資料，並無上訴人涉及實質污染、排放行為之證據資料，被上訴人之訴訟代理人對此亦表明「偷排事實目前尚在蒐集證據中」，原判決卻以臆測方式推測上訴人設置3座圓形貯槽係為「遂行伺機違規放流之目的」，而認原處分未據以計算此部分減輕點數屬適切允當，顯有認定事實未依證據之違法。五、本院查： (一)按事業或污水下水道系統設置之廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能與設備，並維持正常操作，水污染防治法第18條之1第4項定有明文。而違反上開規定者，依同法第46條之1規定，處新臺幣六萬元以上二千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。又水污染防治法施行細則第9條第1項第1款、第2款規定，「本法第十八條之一第四項所定廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能與設備，其規定如下：一、在最大產能、服務規模、可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷及依規定應收集之逕流廢水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，其排入之下水水質應符合下水道法之規定。二、設施中易損壞且不易換裝部分應有備份裝置；易損壞零件應有備品庫存。」同細則第10條第1項第1款規定，「本法第十八條之一第四項所定廢（污）水（前）處理設施，應維持正常操作，其規定如下：一、依水污染防治措施計畫核准文件、廢（污）水排放地面水體許可證、簡易排放許可文件、廢（污）水貯留許可文件、廢（污）水稀釋許可文件及廢（污）水排放土壤處理許可證等登記之操作參數範圍內執行。但操作參數超過核准範圍，提出書面文件，證明仍屬正常操作者，不在此限。」依上規定，廢（污）水（前）處理設施包括經主管機關核准之水污染防治措施計畫所列各處理單元在內。如其水污染防治措施之處理單元無法依核准操作參數範圍執行，以發揮其正常運作效能者，即構成水污染防治法第18條之1第4項規定義務之違反。 (二)復按，違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力：一、畜牧業適用附表1。二、社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統適用附表2。三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表3。……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」第3條規定：「前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；……」。上開裁罰準則係環保署依水污染防治法第66條之1之授權訂定，以供下級機關作為裁處水污染防治法罰鍰之依據，核屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則，該裁罰準則詳列違規態樣點數及加重或減輕點數事項，違規態樣點數又區分為基本點數及各種態樣行為點數，規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得參酌援用。 (三)本件依上訴人提經核准之水污染防治措施計畫所載，其處理單元包括混凝池及浮除池單元在內，且依經被上訴人核准之水污染防治措施計畫第15頁（原審卷第133頁）所載，廢水處理設施混凝池定有加藥量之操作參數，設有可調節式加藥機，而經環保署中區督察大隊於106年12月8日進入其廠區督察結果，發現各該處理單元已故障停用，設施中易損壞且不易換裝部分無備份裝置，易損壞零件亦無備品庫存，上訴人則在原核准水污染防治措施計畫之外，擅自設置沉水馬達及圓形貯槽3座以抽送貯存廢水，上訴人從業人員於會同環保署中區督察大隊稽查時並陳稱：該廢水處理措施已故障未操作超過1個月等語。又上訴人自106年10月起即未依正常處理程序加入處理藥劑於廢水內，而逕將廢水抽送至3座圓形貯槽貯存，上訴人廢水處理設施之混凝池及浮除池單元均故障停用等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，並無違經驗或論理法則，自得為本院判決之基礎。 (四)上訴人雖主張上訴人提出甲證5，可證於環保署中區督察大隊稽查人員稽查前十餘日之排放水符合水質標準，系爭廢水處理設施並無原處分所載故障未操作超過一個月之事實等等。經查，環保署中區督察大隊稽查人員於106年12 月8日稽查時，發現上訴人廢水處理設施之廢水混凝池、浮除池等單元已故障，致未能正常操作，在場業者坦承已故障未操作廢水處理設施超過一個月以上。又因該廢水處理設施故障未操作超過1個月以上未修復，設施中易損壞且不易換裝部分無備份裝置，易損壞零件亦無備品庫存，廢水處理設施未操作加藥處理等，核有未依水污染防治措施計畫核准之操作參數範圍內執行及並維持正常操作等情，有稽查工作紀錄在卷足據，該工作紀錄並經在場上訴人代表人簽名確認無誤(訴願卷第19頁至第21頁參照)。另有廢水處理設施之已故障之照片及每日操作紀錄表可憑。參照上訴人公司之水措每日操作紀錄表（106年10月至106年12月，原審卷第325頁至第329頁參照），依該紀錄表之記載，對於「藥品使用」欄，包含硫酸鋁及Polymer，於106年10月28日至106年12月7日（即106年12月8日稽查前1日）記載為零，或未記載任何數據，而硫酸鋁及Polymer等藥劑係用於混凝池、浮除池。此亦有水污染防治措施資料/A廢（污）水（前）處理設施資料表對於混凝池之記載（水污染防治措施計畫第15頁），操作參數顯示「加藥量（Polymer）」、「加藥量（硫酸鋁）」以及混凝池之相關機具設施為Polymer加藥機及硫酸鋁加藥機等可資參照。則上訴人自106年10月28日起至稽查前均未加入硫酸鋁及 Polymer至混凝池、浮除池。原處分據此認上訴人混凝池、浮除池等廢水處理設施自106年10月28日起即未操作，於稽查之日（106年12月8日）自已屬未操作超過1個月以上之事實，核無違誤。原審認由稽查現場照片及上訴人自行製作之水措每日操作紀錄表所示，上訴人自106年10月起即未依正常處理程序加入處理藥劑於廢水內，而逕將廢水抽送至3座圓形貯槽貯存，堪認上訴人從業人員於稽查時表示：故障已超過1個月等語，信實可據等情，經核亦無不合。至於上訴人所指甲證5之水質樣品檢驗通知書係由經濟部工業局斗六工業區下水道系統營運中心所作，其水質採樣時間為106年11月25日，樣品來源為排放口，其水質測定值雖在符合水質標準範圍內。但上訴人在原核准水污染防治措施計畫之外，擅自設置沉水馬達及圓形貯槽3座以抽送貯存廢水，已如前述。則上訴人經由排放口排放之水質採樣，即存有可規避正常操作檢驗不合格之可能情形。因此，尚不能單以該次水質測定值在符合水質標準範圍內，即作為認定上訴人該次之水質採樣時，上訴人之提經核准之水污染防治措施仍具備足夠之功能與設備，並維持正常操作之論據。上訴人主張稽查人員稽查前十餘日之排放水符合水質標準，系爭廢水處理設施並無原處分所載故障未操作超過一個月之事實一節，尚非足採。 (五)上述稽查紀錄為稽查人員依職權所製作之公文書，而上訴人公司之水措每日操作紀錄表，亦均屬依法製作之文書，本應據實記載。上開文書均有上訴人在場人員簽名確認或用印，均具證據能力。上述文書內容，依上所述，亦屬可信，而有證明力。上訴人主張系爭稽查紀錄為稽查人員刑事犯罪之文書，不具備形式證據力，且因所載內容本身為待證事實，亦未具備實質證據力，不得作為認定裁罰事實之證據等等，非屬有據。而依上述水措每日操作紀錄表之記載顯示，對於「藥品使用」欄，包含硫酸鋁及Polymer ，於106年10月28日至106年12月7日（即106年12月8日稽查前1日）記載為零，或未記載任何數據，而硫酸鋁及 Polymer等藥劑係用於混凝池、浮除池。則原審據以認定上訴人自106年10月起即未依正常處理程序加入處理藥劑於廢水內，而逕將廢水抽送至3座圓形貯槽貯存，堪認上訴人從業人員於稽查時表示：故障已超過1個月等情，並無違經驗或論理法則。上訴人主張原判決以系爭操作紀錄表未記載加藥紀錄，遽認上訴人自106年10月起未進行加藥處理，進而認定系爭廢水處理設施故障未操作超過一個月之違規事實存在，顯有判決理由與證據資料矛盾，判決違背論理法則之違誤，亦非可採。 (六)前述系爭稽查紀錄表載明系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月，並經在場上訴人代表人簽名確認，另有廢水處理設施已故障之照片及每日操作紀錄表可資佐證，原審判決此部分之論斷，並無不備理由，均如上述。上訴人再執詞主張上訴人從業人員所稱故障未操作之設備為系爭廢水處理設施之「浮物收集槽破損故障」，非廢水處理設施，並提出改善前後之照片及維修廠商請款單佐證，可見系爭稽查紀錄表係誤載為「系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月」，原判決有理由不備之違誤部分，核非可採。 (七)訴願卷第22頁、第23頁及原審卷第113頁、第114頁均附有上訴人廢水處理設施之混凝池、浮除池單元已故障停用之照片。稽查紀錄亦載明廢水混凝池、浮除池單元已故障之事實。至於依該稽查當時混凝池之照片，是否足以顯示為完全為乾涸狀態，浮除池是否尚有積水等情，尚不影響該混凝池及浮除池單元已故障停用事實之認定。而上訴人於原水池設置一台沈水馬達抽送至3座未列入水措內容之地面圓形貯槽，以貯存廢水之情形，亦有稽查工作紀錄之記載及照片在卷足據(原審卷第285頁、第286頁參照)。原審審酌上訴人曾有多次排放水質氫離子濃度（PH）超過進場標準及將廢污水流入工業區雨水排水溝內之違規情形，經斗六工業區下水道系統營運中心先前曾查獲之事實。並衡量上訴人任令水污染防治措施長期故障不予維修，未正常運作水污染防治措施處理事業廢水，而逕將未處理之廢水抽入私設3座圓形貯槽內貯存，參酌其有多次違規放流之事證情況，而認上訴人未依水污染防治措施計畫正常處理所產生之廢水，而逕將未處理之廢水抽存於3座圓形貯槽內，係為遂行伺機違規放流之目的，亦無違經驗法則。上訴人指原判決認3座圓形貯槽之設置目的係為存放廢水，而認系爭廢水處理設施已故障未操作超過1個月，有判決違背經驗法則或判決不備理由之違誤；上訴人無涉及實質污染、排放行為之證據資料，原判決卻以臆測方式推測上訴人設置3座圓形貯槽係為遂行伺機違規放流之目的，有認定事實未依證據之違法等等，均非可採。 (八)依上所述，上訴人違反水污染防治法第18條之1第4項之規定，被上訴人依據水污染防治法第46條之1及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則，審酌上訴人領取水污染防治措施計畫許可證所載每日使用水量（CMD）為Q < 50 CMD，決定其規模或影響類型之基本點數為1點。上訴人違反水污染防治法第18條之1第4項規定，其廢水處分設施兼有功能不足與未正常操作之2種行為類型各計20點（共40點），其基本點數合計41點。因其經常僱用員工數未滿100人，且自本次違反之日起往前回溯1年內無違反相同條款，應減輕點數8.2點（計算式：總點數×0.2＝41×0.2＝8.2 點）。且其3年內首次違規且未涉及水污染防治法第73條規定之情形，尚應再減輕點數8.2點（計算式：總點數× 0.2＝41×0.2＝8.2點）。故其處分點數為24.6點（計算式：41－16.4＝24.6）。上訴人違反水污染防治法第18條之1第4項之行為，屬於附表八備註所列之嚴重違規，其處分基數應計為60,000。應裁罰金額（處分點數×處分基數）為1,476,000元（計算式：24.6×60,000＝1,476,000元），另依環境教育法第23條規定裁處接受環境講習2小時，於法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原審因而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　4　　月　　9　　日最高行政法院第一庭審判長法官　侯　東　昇法官　王　碧　芳法官　蘇　嫊　娟法官　鍾　啟　煌法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　4　　月　　9　　日書記官　蔡　宜　婷

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