最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第23號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第23號上訴人　全球數位媒體股份有限公司代　表　人　陳彥松訴訟代理人　吳志光　律師簡維克　律師洪爾謙　律師被上訴人　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛輔助參加人　全國數位有線電視股份有限公司代　表　人　李光漢訴訟代理人　劉慧君　律師鄧依仁　律師陳怡君　律師上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國107年6月28日臺北高等行政法院105年度訴字第1916號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。原處分撤銷。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、上訴人之代表人原為胡軼洁，嗣先後變更為江德銓、陳彥松，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、上訴人為頻道代理商，主要經營業務係代理衛星電視頻道節目供應業者（下稱頻道商）與有線電視系統經營者簽訂頻道播送授權契約，使頻道節目內容得藉由系統經營者之有線電視網路播送至家庭用訂戶，參加人、大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐公司）跨區、新高雄有線電視股份有限公司及北都數位有線電視股份有限公司則為民國104年開播營運之系統經營者（下合稱系爭系統經營者）。上訴人於105年間獨家代理八大第一台、八大綜合台、八大戲劇台、TVBS歡樂台、TVBS新聞台、TVBS、中天新聞台、中天綜合台、中天娛樂台、Discovery及八大娛樂台等頻道授權業務，參加人於104年底與上訴人議訂105年度頻道授權契約時，上訴人主張維持104年度之最低保證戶數（Minimum Guarantee，下稱MG）交易條件，而以經營區域之內政部公告行政區域總戶數（下稱行政總戶數）之15%（下稱MG15）所計算之戶數為簽約計價基礎，對於104年度以前即已開播之系統經營者（下稱既有系統經營者）卻非以上述方式計價。經被上訴人調查，認定上訴人就其代理頻道之105年度授權，分別對系爭系統經營者與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇，且有限制競爭之虞，認定違反公平交易法第20條第2款規定，而以105年10月31日公處字第105118號處分書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）4,000萬元之罰鍰，並命上訴人應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭違法行為。上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明求為判決：撤銷原處分。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，提起本件上訴。三、上訴人起訴主張、被上訴人及參加人在原審答辯、聲明及陳述，均引用原判決所載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人對於系爭系統經營者及既有系統經營者，有顯著之差別待遇情事：⒈上訴人訂定之105年度代理頻道節目銷售辦法（下稱105年銷售辦法），雖均以MG15，作為向既有系統經營者與系爭系統經營者收取授權費用之計價基礎，惟實際訂戶數超過MG15時，前述銷售辦法僅針對系爭系統經營者，另訂有依實際訂戶數計算授權費用之規定，對於既有系統經營者則無此規定，形式交易條件已有不同，而有契約規定之差別待遇。⒉上訴人實際收取授權費用時，對於系爭系統經營者先以MG15計價，實際訂戶數超過MG15時則改以實際訂戶數計價，惟對於既有系統經營者，則係以一框定數額之授權費用總額收費，與行政總戶數之多寡完全脫鉤，其條件顯優於系爭系統經營者。上訴人於104及105年度代理頻道授權費用單價均係固定每月每戶57元，故以上訴人向各系統經營者實際收取之授權費用總額，換算為上訴人對於各系統經營者收取授權費用之簽約計價戶數，系爭系統經營者之簽約計價戶數為104年12月底實際訂戶數之2至25倍、105年6月底實際訂戶數之1.12至3.96倍，然對於既有系統經營者，卻以實際訂戶數再打數折，且折扣比率最高達63.76％作為簽約計價戶數，足見上訴人對於系爭系統經營者與既有系統經營者之授權費用計價基礎差異甚大，確有顯著之差別待遇情形。㈡上訴人所為差別待遇行為，並無正當理由：⒈市場供需情況：頻道代理商於頻道商之授權期間內，得同時對多家系統經營者提供所代理頻道之播送權，即使有新進之系統經營者進入市場，對於頻道代理商所能提供之代理頻道播送權亦無影響，故市場供需情況顯非上訴人差別待遇行為之正當理由。⒉成本差異：上訴人104年至105年每月須支付之授權金均未變動，另八大娛樂台為無償授權，足見即使因系爭系統經營者進入市場，而使上訴人之授權對象或總授權戶數有所增長，其代理頻道成本並未隨之提高。又接收設備及其相關費用係全部由頻道商提供及支付，上訴人亦不因新增授權對象而增加接收設備之成本，亦未因頻道分組政策而面臨頻道普及率、收視率下降，致使成本結構或與頻道商之交易條件等需因應調整之情形。⒊交易數額：參加人經營區域之永佳樂有線電視股份有限公司、大豐公司、台灣數位寬頻股份有限公司、全聯有線電視股份有限公司、天外天有線電視股份有限公司等既有系統經營者中，以全聯有線電視股份有限公司之實際訂戶數最高，惟所獲得折扣卻最低，顯見交易數額確非上訴人對同一經營區域內之新進系統經營者與既有系統經營者採取不同計價基礎之緣由，更不足以構成差別待遇行為之正當理由。⒋信用風險：系爭系統經營者過往並無支付能力不佳或遲延支付之情形，大豐公司跨區更與上訴人有多年交易關係，其交易往來情形與其他既有系統經營者並無二致，尚難認系爭系統經營者有信用風險。況系爭系統經營者實際訂戶數高於MG15後，上訴人仍以實際訂戶數作為計價基礎，並未因渠等之信用風險降低而比照既有系統經營者另外給予折扣，顯見信用風險亦非上訴人對同一經營區域內之新進系統經營者與既有系統經營者採取不同計價基礎之真正理由。⒌不具其他合理之事由：MG制度是否為商業慣例，與本件是否構成無正當理由為差別待遇並無關聯。㈢上訴人對於系爭系統經營者與既有系統經營者給予不同交易條件之無正當理由差別待遇行為，確有限制競爭之虞：⒈上訴人具相當之市場力：本案應以「全國頻道代理市場」作為審酌上訴人是否具有市場力之重要考量因素，並據以判斷上訴人之無正當理由差別待遇行為，是否將對下游有線電視系統市場造成限制競爭之影響。倘以個別頻道代理商向系統經營者收取之授權費用數額，占國內所有頻道代理商向系統經營者總收取之授權費用數額之比例計算，上訴人104年度於全國頻道代理市場之市場占有率約為22.74％，確實具有相當之市場力。⒉系爭系統經營者均有向上訴人購買所代理頻道之需求，以爭取交易相對人：基於消費者固有收視習慣且顧及多數消費者之偏好，新進之系統經營者能否取得前述頻道之授權，實為影響渠等能否廣泛獲得消費者青睞進而與之交易之重要因素之一。依台灣艾傑比尼爾森媒體研究股份有限公司104年度有線及無線電視所有頻道之平均收視率調查結果顯示，上訴人獨家代理之11個頻道中，有9個頻道屬收視率排名前50名頻道。次依國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）「2015年通訊傳播市場消費者使用概況」及參加人與大豐公司跨區分別針對臺北市、新北市、高雄市有線電視消費者收視行為之委託調查報告，上訴人獨家代理之頻道中，收視戶最常收看之新聞類頻道即占了2個。復參酌被上訴人委外進行之有線電視頻道選擇問卷調查結果顯示，在收費不變之情形下，倘某一系統經營者取消提供上訴人所代理之頻道，有高達71％之收視戶會選擇轉向其他之系統經營者，故系爭系統經營者確實有購買上訴人所代理頻道之需求。⒊上訴人無正當理由之差別待遇行為不當墊高系爭系統經營者之經營成本，減損渠等競爭之能力：上訴人憑恃其市場力，以不同之簽約戶數計價基礎交易條件，進行無正當理由之差別待遇行為，致使系爭系統經營者平均每戶每月須支付之授權費用與渠等之競爭者存有極大差距，成本負擔顯不相當。又上訴人亦為5大MSO業者之一中嘉集團100％持股之子公司，中嘉集團所屬11家系統經營者，分別與系爭系統經營者具競爭關係，上訴人挾垂直整合地位之市場力，不當墊高系爭系統經營者之經營成本，限縮渠等提供較有利之價格、品質、服務等交易條件以爭取交易相對人之空間，減損渠等與既有系統經營者競爭之能力。尤有甚者，其他原本有意加入市場從事競爭之系統經營者，亦可能因為害怕面臨相同之差別待遇情形而卻步，形成市場封鎖效果，嚴重損及各區域系統經營者間之競爭，且MG15亦非商業慣例，足見上訴人之無正當理由差別待遇行為，確有限制競爭之虞。從而，上訴人訴請撤銷原處分，為無理由等語，因將原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：㈠公平交易法第20條第2款規定：「有下列各款行為之一，而有限制競爭之虞者，事業不得為之：……二、無正當理由，對他事業給予差別待遇之行為。」同法施行細則第26條規定：「（第1項）本法第20條第2款所稱正當理由，應審酌下列情形認定之：一、市場供需情況。二、成本差異。三、交易數額。四、信用風險。五、其他合理之事由。（第2項）差別待遇是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。」所謂「差別待遇」係指事業就同一商品或服務，以不同之價格或價格以外之條件與同一競爭階層不同之事業交易。惟公平交易法第20條第2款規定並非一律禁止差別待遇，而係禁止事業從事「無正當理由」且「有限制競爭之虞」之差別待遇行為，故判斷事業對不同交易相對人給予不同交易條件之差別待遇行為是否違反公平交易法時，應依公平交易法施行細則第26條規定，綜合審酌相關因素後，判斷有無正當理由及是否有限制競爭之虞。又有線廣播電視法第1條規定：「為促進有線廣播電視事業之健全發展，保障公眾視聽之權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱主管機關，在中央為國家通訊傳播委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第4項規定：「系統經營者、其關係企業或其直接、間接控制之系統經營者，不得以不正當方法，促使衛星頻道節目供應事業、他類頻道節目供應事業、境外衛星廣播電視事業、無線電視事業對其他系統經營者或其他供公眾收視聽之播送平臺事業，給予差別待遇。」衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法。」第3條規定：「本法之主管機關為國家通訊傳播委員會。」第25條第2項規定：「衛星頻道節目供應事業及經營衛星頻道節目供應事業之境外衛星頻道供應事業分公司或代理商無正當理由，不得對有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）、直播衛星廣播電視服務事業或其他供公眾收視聽之播送平臺事業給予差別待遇。」是我國有線電視產業之主管機關為通傳會，為促進有線電視市場之公平競爭，健全市場發展，通傳會即須進行相關行政管制，並制定相關之產業政策。另參酌公平交易法第6條第2項規定：「本法規定事項，涉及其他部會之職掌者，由主管機關商同各該部會辦理之。」職是，當有線電視市場之上中下游業者，即頻道商、頻道代理商及系統經營者發生市場競爭之相關問題時，因被上訴人及通傳會分別為競爭法主管機關及事業主管機關，為免產生監理衝突，自應由被上訴人及通傳會協商取得監理之共識，如由被上訴人依公平交易法處理者，亦應商同通傳會辦理，並參考通傳會之產業政策，以判斷差別待遇行為是否確有限制競爭之虞，俾以調和競爭政策與產業政策，並使相關市場業者有所依循。㈡原判決認上訴人違反公平交易法第20條第2款規定，係以：上訴人訂定之105年銷售辦法有關計算授權費用之規定，對於系爭系統經營者及既有系統經營者，形式交易條件已有不同，而有契約規定之差別待遇。實際收取授權費用時，對於系爭系統經營者先以MG15計價，實際訂戶數超過MG15時則改以實際訂戶數計價，惟對於既有系統經營者，則係以一框定數額之授權費用總額收費，與行政總戶數之多寡完全脫鉤，其條件顯優於系爭系統經營者，上訴人對於各系統經營者收取授權費用之計價戶數，分別為各該業者104年12月底實際訂戶數之2至25倍、105年6月底實際訂戶數之1.12至3.96倍，然對於既有系統經營者，卻以實際訂戶數再打數折，且折扣比率至少達63.76％作為簽約計價戶數，而有顯著之差別待遇，進而論斷該差別待遇無正當理由，且有限制競爭之虞等語。惟查： ⒈依原判決確定之事實，目前國內有線電視頻道節目之交易過程，係由頻道代理商支付費用予頻道商以取得頻道代理權後，即由頻道代理商直接與下游之系統經營者簽訂授權合約，提供所代理頻道之公開播送權予系統經營者，並收取授權費用。就授權費用之計算方式而言，如以實際訂戶數作為計算基礎，即須仰賴系統經營者提供正確之訂戶資訊，惟因實際訂戶數隨時均可能變動，且相關資訊均由系統經營者所掌控，故頻道代理商不易進行監督查核，亦容易發生授權費計算之爭議，而增加交易上之監督成本及糾紛處理成本，此由有線廣播電視法於105年1月6日增訂第36條第2項規定：「系統經營者與頻道供應事業協議授權條件時，如以訂戶數為計算基礎者，應以中央主管機關公告之訂戶數為準。」以解決授權費以訂戶數作為計算基礎之問題即明，是上訴人於104年底與系爭系統經營者磋商105年度頻道授權契約時，採用MG 制度作為交易條件，除可確保上訴人之收益，亦可降低市場交易之監督成本及糾紛處理成本，並無不利於目前國內有線電視上、中、下游產業結構正常運營之情事。況上訴人98年度節目頻道銷售辦法第2條第4項即規定：「適用本優惠方案之系統經營者，其簽約之基本戶數計算不得低於該公佈核准之經營地區行政區域戶數（以內政部資料為準）之20%為基準；……」足見上訴人於經營區開放政策實施前，與既有系統經營者議約時，即採取MG制度作為計算授權費用之依據，至於實際授權條件當視雙方議價能力而定，況依原審卷附之其他頻道代理商業者於103年度代理衛星電視基本頻道銷售辦法，亦分別約定以基本包底戶數或以其新增或申請經營區域之行政總戶數乘以一定比例作為簽約計價戶數（見參證11），是MG制度於系爭系統經營者進入有線電視市場前，為該市場常見之交易條件，自難謂上訴人於105年度之授權以MG 作為交易條件係對系爭系統經營者形成差別待遇。 ⒉惟上訴人訂定之105年銷售辦法第2條第3項係規定：「適用本銷售辦法之系統經營者為：A、如係以不分組之基本頻道方式提供節目訊號者，其簽約之基本戶數以該系統經營者經主管機關許可經營有線電視服務地區之行政區域戶數（以內政部資料為準）之15％所計算之戶數起算。B、如為民國102年5月17日『有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務』補充公告後，所取得有線電視系統經營許可之新參進系統經營者或是既有新增跨區經營之系統經營者（以下合稱『新、跨系統經營者』）則依如下方式定其簽約基本戶數：1.依經主管機關許可經營新進或跨區新增開播區域所涵蓋之行政區域戶數（以內政部資料為準，以下同）之15％所計算之戶數起算。2.『新、跨系統經營者』於授權合約期間實際提供有線電視服務之收視戶數超過前項所訂戶數時，則依其實際提供服務之收視戶數計算授權費用。3.離島則依實際情形雙方協議之。」是以上訴人就其代理頻道於105年度授權之交易條件，對既有系統經營者及系爭系統經營者雖均係以MG15作為簽約計價戶數之門檻，惟既有系統經營者及系爭系統經營者之實際訂戶數如已達MG15，系爭系統經營者須依實際訂戶數計算授權費用，既有系統經營者則無此規定，自形式上觀之，其交易條件即有所不同。另依原判決確定之事實，上訴人於104年度與系爭系統經營者所簽訂合約之每月授權費用、簽約計價戶數及實際訂戶數均如原處分第17至19頁附表所示，是系爭系統經營者於104年之實際訂戶數均未達MG15，然均以MG15作為簽約計價戶數，並據以計算授權費用。反之，既有系統經營者則均以一框定數額之授權費用總額收費，而非以簽約計價戶數作為基礎，顯與系爭系統經營者之計價方式迥然不同，惟為比較既有及系爭系統經營者取得授權之成本是否確有差異，自得以授權費用及實際訂戶數換算為每戶授權費用作為參考，並據以判斷上訴人於105年仍以MG15作為計算授權費用之門檻，是否造成差別待遇行為。而依原處分第17至19頁附表所示，既有系統經營者每戶授權費用實遠低於系爭系統經營者之每戶授權費用，由此足見系爭系統經營者就上訴人所代理之頻道授權每戶成本確實大幅高於既有系統經營者，是上訴人於105 年以MG15作為計算授權費用之交易條件確有對系爭系統經營者及其同一競爭階層之既有系統經營者為差別待遇之行為。⒊原判決審酌市場供需情況、成本差異、交易數額、信用風險及MG15是否為商業慣例、既有系統經營者具有優勢協商力量等因素後，認定上訴人所為差別待遇行為，並無正當理由，且因上訴人具相當之市場力，系爭系統經營者復均有向上訴人購買所代理頻道，以爭取交易相對人之需求，且上訴人之差別待遇行為係不當墊高系爭系統經營者之經營成本，減損渠等之競爭能力等情，固非無見。惟查： ⑴國內有線電視市場原係以特許方式分為51個經營區，嗣通傳會於101年7月27日公告及102年5月17日補充公告「有線廣播電視經營地區劃分及調整以及受理申請經營有線廣播電視業務」（下稱通傳會開放政策），將原51個經營區改以22個直轄市、縣（市）為最小經營區，並受理新進系統經營者申請籌設經營有線電視業務或既有系統經營者申請跨區經營，是既有系統經營者確因過去法令所形成之獨占或寡占，致實際訂戶數均超過MG15等情，為原判決確定之事實，而通傳會開放政策於101年起開放競爭者進入有線電視市場，其目的即係欲解決因市場之獨占或寡占，而缺乏創新競爭誘因之僵化現象。至於系爭系統經營者則因通傳會開放政策改以至少1個縣（市）為最小經營區，導致其經營區域擴大，行政總戶數亦隨之增加，如以經營區域之行政總戶數乘以一定比例作為簽約計價戶數，於其初期營運階段，尚須相當時間招攬訂戶，必然導致簽約計價戶數多於實際訂戶數，此觀原處分第17至19頁附表即明。惟自上開附表觀之，截至105年6月底止，系爭系統經營者之實際訂戶數均已逐步成長，並因此降低系爭系統經營者之每戶授權費用成本，其中，大豐公司跨區之實際訂戶數51,998戶，更已逐漸趨近於MG15之簽約計價戶數58,196戶。倘謂上訴人對於系爭系統經營者於105年之授權費用計價標準須調整至與既有系統經營者相同，將使系爭系統經營者甫進入市場，無須憑本身努力為效能競爭，即可取得每戶授權成本趨近於既有系統經營者之成果，其結果必然導致系統經營者間削價競爭（依原判決所確定之事實，系爭系統經營者確有以削價競爭之方式招攬收視戶之情事），而以邊際成本提供服務，或於短期內以低於邊際成本之價格爭取用戶，此競爭之結果，可能導致市場僅剩下少數具規模優勢地位者存活，產業結構也可能因被上訴人強制依相同條件締約，而更為僵化，實與通傳會開放政策相悖離。是本件茲有疑義者為：上訴人於105年度之授權以經營區域之全部行政總戶數作為MG之基礎或以全部行政總戶數之15%作為計價基礎，是否已超過系爭系統經營者進入市場後第2年之合理成本負擔，而形成參進障礙？通傳會雖曾函復被上訴人，以過往基礎（即MG15）作為計價基礎，將與現今產業條件出現落差，然其落差之具體情形為何？有無數據可資佐證？其合理可調整之範圍為何，始不致影響通傳會開放政策之推動？均未見被上訴人加以調查。 ⑵另依原處分卷附105年上訴人與頻道商所簽訂之頻道代理授權合約書及與既有系統經營者所簽訂之基本頻道播送授權契約書所示，多數均有約定「授權頻道」廣告開口時段，亦即頻道代理商負有使系統經營者完整播送頻道商所提供頻道節目及廣告，而系統經營者除廣告開口時段外，則不得於標的頻道插播自製或自行招攬廣告之責任，此舉係為確保頻道商之廣告收益，蓋頻道商之收入來源除頻道授權費外，通常亦包括廣告收益。然而，廣告收益須考量頻道普及率，如交易條件悉以實際訂戶數作為計價基礎，則系統經營者即會降低將授權成本分攤至較多實際訂戶數之動力誘因，頻道商及頻道代理商將面臨頻道普及率下降，廣告收益亦隨之下降，而導致頻道單價、授權費用等上下游交易條件及成本將隨之變動調整，自會對產業發展產生影響，則上訴人如不採取MG制度，而對於既有及系爭系統經營者一律均以實際訂戶數或實際訂戶數加上折扣作為交易條件，是否反而將產生對市場競爭不利之效果，而悖離通傳會所訂之產業政策，亦非無疑。原判決未考量上開因素，而以：原處分並未涉及對MG制度之評論，原處分係以上訴人對於系爭系統經營者與既有系統經營者，採取不同交易條件之差別待遇行為，有違公平交易法第20條第2款規定，至於交易條件本身是否合理妥適，尚非原處分所評價之範圍，原處分就此部分並未為任何認定，且因原處分據以認定違法者，並非交易條件之本身，而係採取不同交易條件所造成之差別待遇情形，至於上訴人向系統經營者收取授權費用之計價基礎應否採取MG制度、MG制度是否合理妥適等節，因非原處分所評論者，且對原處分認定結果亦無直接關聯，並無深入探究之必要等語，即有適用公平交易法第20條第2款規定不當之違法，上訴人據以指摘，尚非無據。㈢按違反公平交易法第20條規定之事業，依同法第40條第1項規定，主管機關得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，主管機關得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處20萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。且依同法第36條規定，違反第20條而經主管機關依第40條第1項規定限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，而屆期未停止、改正其行為或未採取必要更正措施，或停止後再為相同違反行為者，處行為人2年以下有期徒刑、拘役或科或併科5千萬元以下罰金。依上開規定可知，被上訴人認定事業違反公平交易法第20條第2款，依同法第40條第1項前段，即得命其限期改正及裁處罰鍰，如未依期限改正，依同條項後段，尚得繼續命其限期改正，並按次處罰鍰，且依同法第36條規定，行為人並有遭處2年以下有期徒刑、拘役或科或併科5千萬元以下罰金之刑事責任。而行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條、第96條第1項第2款定有明文。所指行政處分之明確性，除其處分性質、處分機關及規制對象應明確之外，尤以規制內容及法律效果之明確程度，係以客觀解釋結果為據，必須使受規制之對象能夠立即知悉處分機關對其之要求為何，或與其有關之事物受到如何之規制。是原處分既以上訴人違反公平交易法第20條第2款，而對之裁處罰鍰及限期改正，若未改正尚有遭刑罰、行政罰處罰之後果，其規制內容及法律效果自應明確，且其明確程度必須使上訴人能立即知悉所受禁止之有限制競爭之虞之差別待遇行為為何，遭裁處之罰鍰金額為何，及被上訴人要求其限期改正差別待遇之範圍，如此方符合上開行政處分明確性原則。經查，原處分並未考量因通傳會開放政策，致系爭系統經營者之經營區域擴大，其水平市場效應如何，則原處分究係認為採用MG制度本身即已違反公平交易法第20條第2款，或上訴人以行政總戶數作為MG計算基礎，或將MG門檻設為15%之交易條件始有違公平交易法第20條第2款，並非明確，進而導致原處分所命上訴人之改正義務，究為上訴人不得使用MG作為交易條件，或上訴人應以行政總戶數與有線電視滲透率之乘積作為MG之基礎？抑或上訴人應將MG門檻自15%調整至何範圍，始得認其無差別待遇或可符合正當理由，或不致有限制競爭之虞，均無從自原處分主文或理由中明確知悉，與行政處分明確性原則顯有未合。由於原處分並未明確指出MG之門檻有無違法及如何違法，以致其課予上訴人改正義務之範圍，亦難認明確，原判決未見及此，逕予維持原處分，尚屬率斷，即有判決適用法規不當之違法。㈣行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」公平交易法施行細則第36條更規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」經查，原處分裁處上訴人4,000萬元罰鍰，僅於理由中概括載稱：依公平交易法第40條第1項及同法施行細則第36條規定，經審酌上訴人所涉差別待遇為105年度全年之授權費用，影響為1整年，上訴人倘遂行系爭差別待遇行為，預估1整年之不法利益近億元；本案系爭差別待遇已不當墊高系爭系統經營者之經營成本，致限縮其提供較有利之價格、品質、服務等交易條件之空間，嚴重損及其與既有系統經營者間之效能競爭；差別待遇行為倘不予遏止，亦將影響其他經營區域未來之競爭，易使有意參進市場競爭之系統經營者卻步而造成市場封鎖效果，對競爭之限制與斲傷至鉅，進而恐恢復至通傳會開放政策前既有經營區僅有1 、2家系統經營者獨占或寡占狀態，嚴重影響消費者權益；上訴人營業規模；初次違反公平交易法第20條第2款規定；違法後悛悔實據及配合調查態度等因素，爰依公平交易法第40條第1項規定處分如主文等語，並未針對其為何裁處上訴人4,000萬元高額罰鍰之具體計算方式加以說明，且原處分所指上訴人整年不法利益近億元之金額究應如何計算，自有可疑，此將影響最終罰鍰之裁處結果，原審未依職權調查釐清，並據以判斷原處分是否有裁量濫用或違反比例原則之違法，原判決即有不適用法規之違法。㈤綜上所述，原處分既有上開違誤，原判決未加糾正而予維持，核屬違法，上訴人求予廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，並依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決，將原處分予以撤銷。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　1　　月　　20　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　高　愈　杰法官　林　欣　蓉以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　1　　月　　20　　日書記官　劉　柏　君

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第23號

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