109年度判字第233號｜行政：管理外匯條例｜裁判日期：109 年 04 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第233號上訴人　財政部關務署臺北關代　表　人　陳長庚訴訟代理人　鄭心怡吳尚樺被上訴人　李奕緯輔助參加人　三兄弟國際股份有限公司代　表　人　張旭元訴訟代理人　劉韋廷　律師蔡秉叡　律師上列當事人間管理外匯條例事件，上訴人對於中華民國108年7月25日臺北高等行政法院107年度訴更一字第106號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣被上訴人於民國105年5月24日自○○搭乘中華航空公司第00-000次班機入境，填報「中華民國海關申報單」（下稱申報單）及「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表」（下稱登記表），並擇由紅線（應申報）檯向上訴人申報攜帶「日幣3734000」入境。經上訴人查驗結果，被上訴人實際攜帶港幣54,500元及日幣37,340,000元，與原申報不符，審認被上訴人攜帶超額外幣入境，向海關為不實申報之違章成立，除當場發還被上訴人申報之日幣3,734,000元（因被上訴人攜帶日幣皆為萬元鈔，故實際發還日幣3,740,000元）外，其餘超過申報部分計港幣54,500元及日幣33,600,000元，依管理外匯條例第24條第3項規定，以105年6月21日105年第10503079號處分書（下稱原處分），裁處沒入。被上訴人就沒入日幣部分不服，循序提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定、原處分關於沒收日幣33,600,000元部分，經臺北高等行政法院106年度訴字第449號判決（下稱前判決）駁回。被上訴人仍不服提起上訴，經本院以107年度判字第538號判決（下稱發回判決）將前判決廢棄，並發回臺北高等行政法院更為審理。嗣經臺北高等行政法院准僱用被上訴人攜帶系爭外幣入境之三兄弟國際股份有限公司為輔助參加人，以107年度訴更一字第106號判決（下稱原判決）將訴願決定、原處分關於沒收（應更正為沒入）日幣33,600,000元部分均撤銷。上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及輔助參加人於原審之陳述，均引用原判決所載。三、原判決撤銷訴願決定、原處分關於沒收日幣33,600,000元部分，其理由略謂：㈠按管理外匯條例第11條前段僅規定「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記」，並未限定報明之方式，故解釋上不限於以書面為之，尚包括口頭申報，觀諸依關稅法第23條第2項授權訂定，與行為時入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法（下稱報驗稅放辦法）第7條第4項（應係第3項之誤載）規定「經由綠線檯通關之旅客，海關認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報者外，海關不再受理任何方式之申報」自明。上開條文雖係針對「經由綠線檯通關之旅客」，容許「於海關指定查驗前主動申報」，然依同上辦法第7條第1項規定，入境旅客於入境時，其行李物品品目、數量合於第11條免稅規定且無其他應申報事項者，始得免填報申報單向海關申報，並得經綠線檯通關；而旅客入境攜帶外幣現鈔總值逾等值美幣1萬元者，依同上辦法第7條第2項規定，本應填報申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關，如果選擇綠線檯通關（免填申報單），即與規定不合，卻因同上辦法第7條第3項規定，准許在海關指定查驗前主動以口頭申報。則舉重以明輕，對於攜帶外幣現鈔總值逾等值美幣1萬元之入境旅客而言，其既已依規定填報申報單向海關申報，如果申報之數目有誤，斷無不准其於海關啟動指定查驗程序前，以口頭更正之理。蓋行政程序法第35條前段規定：「當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。」及依行政程序法第101條第1項規定，行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之；同理，人民依法提出申請後，如發現有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤情形，亦應賦予更正的機制，否則稍有疏忽致申報內容有誤，一律施予沒入處分，難免情輕罰重，有違比例原則，並逾越管理外匯之目的。且觀諸目前海關提供入境旅客使用的申報單及登記表，對於金額的填寫並無以數字單位（萬、千、十等）呈現之設計，則使用阿拉伯數字填報，於金額龐大時難免有誤寫、漏寫情形（例如漏寫或多寫一個「0」），故為兼顧平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，對於入境選擇紅線檯通關者而言，海關在發動指定查驗程序之前，實應提醒旅客確認所填報的外幣數額無誤，並允許旅客口頭更正，方足以確認旅客並非因使用阿拉伯數字填報時漏寫或誤寫。若上訴人未提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，實難謂已踐行正當程序，亦難謂符合比例原則，此乃就實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權目的，權衡結果之價值判斷，是上訴人提出之海關人員執行查驗工作手冊，雖無前揭提醒確認之明文，並不表示上訴人無須踐行前揭「提醒旅客確認申報無誤」之正當程序。㈡經原審向桃園國際機場股份有限公司及上訴人調取105年4月23日、5 月17日、5月24日（即被上訴人過去曾通關時間）桃園國際機場第二航廈入境大廳海關7號紅線檯通關之錄影畫面，桃園國際機場108年1月9日桃機安字第1080000476號函稱「本公司錄影影像保存約30日，貴單位申請旨案日期影像已查無紀錄。」上訴人108年2月1日北普稽字第1081001178號函稱：「檢送本關107年度同類型案件之錄影畫面供參。……查本關及桃園機場之監視系統影像僅留存30日，因貴院申請調閱時段已逾存檔期限，故無法提供旨揭期間同類之錄影畫面。」並無法查得被上訴人105年4月23日、5月17日、5月24日通關時，桃園國際機場紅線檯通關之錄影畫面，而上訴人檢送相類情形之2018年8月29日錄影光碟片，經原審當庭履勘結果，在入境紅線檯X光儀器檢查後、旅客被帶往開箱查驗之前，女性關員在12:54:54時只問旅客申報多少，並未見海關人員複誦所申報外幣金額，故亦無從證明過去在紅線檯通關時，關員有「向旅客確認其申報金額」之行政慣例存在。但稽諸前審勘驗卷附之錄影光碟結果，本件關員確有複誦被上訴人申報單之外幣（日幣）金額3-7-3-4-0-0-0等情，可見「複誦申報人申報單之外幣數額」，確有其必要性，是雖然被上訴人105年4月23日、105年5月17日之通關影像已查無紀錄，但被上訴人主張「其於105年4月23日攜帶日幣入境時，海關人員於紅線檯明確向被上訴人確認申報金額後，始直接開箱由海關人員目視檢查；105年5月17日攜帶日幣入境時，則由紅線檯之海關人員帶被上訴人至後方台灣銀行櫃檯，由台灣銀行行員向被上訴人確認申報金額後，再由被上訴人將日幣取出以點鈔機清點金額」等語，堪信為真，難認為紅線檯通關時「關員會先向旅客確認其申報金額」之行政慣例並不存在；又縱認此行政慣例並不存在，但為兼顧實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，原審認為海關在入境紅線檯發動指定查驗程序之前，實應提醒旅客確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤，若海關未提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，難謂已踐行正當程序，其沒入亦難謂符合比例原則，尚不因過去海關「無此慣例」即可為相反之解釋。㈢入境紅線檯旅客申報外幣金額之口頭申報更正，當然限於在海關發動指定查驗程序之前，否則管理外匯條例第24條第3項之沒入規定即形同虛設，但所謂「口頭申報更正限於海關發動指定查驗程序之前」，乃指海關已先提醒旅客確認所填報的外幣數額是否無誤。蓋若海關發動指定查驗程序之前，未先提醒旅客確認所填報的外幣數額是否無誤，旅客並不知悉其申報有誤，當然不會在發動指定查驗程序之前，即先口頭更正。易言之，若海關發動指定查驗程序之前，未先提醒旅客確認所填報的外幣數額是否無誤，縱旅客在海關發動指定查驗程序之後，才口頭更正，亦難謂上訴人之沒入處分符合正當程序及比例原則。上訴人如認為入境紅線檯X光儀器檢查即為「指定查驗程序之發動」（此尚有疑議，詳後），則在海關收受申報單及登記表後，旅客行李進入X光儀器檢查之前，海關即應先提醒旅客確認所填報的外幣數額是否無誤，給予申報人口頭更正之機會。至於提醒確認之方式，不一定要「複誦申報之金額」，只要「慎重其事地」請旅客再確認「書面申報之金額」，給予其口頭更正之機會，即可謂已踐行正當程序，之後再就違規之外幣予以沒入，即未違反比例原則（旅客以阿拉伯數字填寫金額者，提醒時當然由官員或旅客複誦申報金額為佳，至申報酒類之數量、容量、濃度，似無以複誦方式提醒之必要，其提醒方式可由海關依旅客誤寫、漏寫之可能性高低定之），此踐行提醒之結果，當然會造成紅線檯通關時間之拉長，但此為維護人民憲法上權利之必要代價，且此代價可藉由執行方式之科技化而減到最小。又入境紅線檯之外幣申報，其法源為「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣出入國境申報登記辦法」（下稱申報登記辦法）第4條；而入境綠線檯之口頭外幣申報，其法源為行為時（103年12月30日修正發布之）「報驗稅放辦法」第7條第4項（應係第3項之誤載）規定，二辦法乃平行適用，並無普通法與特別法關係，而原審所以認為入境紅線檯之外幣申報亦可採用口頭方式（更正），乃就入境綠線檯可口頭申報（舉重明輕）比較而得之結果，已如前述，綠線檯准許口頭申報之規定，於紅線檯申報時自非不能援引。由上說明可知管理外匯條例第11條所稱之「登記」，並不限於書面申報，亦應包含口頭申報，此結論與行政程序法第35條前段規定亦無違背，二者之規定既無不同，自無特別法（管理外匯條例第11條）優於普通法（行政程序法第35條前段）之問題。至書面申報是否有「顯然錯誤」而准允口頭更正，乃口頭更正有無理由之問題（例如申報人乃以國字之壹、貳、參、肆書寫外幣金額，可能就沒有顯然錯誤，其口頭更正即不應准許），非謂入境時紅線檯「僅有書面申報方式而無口頭申報方式」。㈣本件依前審勘驗卷附之錄影光碟結果，22:04:30時海關人員僅係自行低頭口讀數字「3-7-3-4-0-0-0」，並未明確向被上訴人詢問申報金額是否無誤，嗣22:06:24Ｘ光機查驗完畢，上訴人人員陪同被上訴人前往搜索扣押室，其於指定查驗前並未向被上訴人詢問申報金額是否無誤，已與過去慣例不符，難謂原處分之作成已踐行正當程序。縱認過去此行政慣例並不存在，但為兼顧實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，海關在入境紅線檯發動指定查驗程序之前，亦應提醒旅客確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤。本件海關未提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，難謂已踐行正當程序，其沒入處分亦難謂符合比例原則。何況，本件被上訴人入境時係主動填寫申報單及登記表向上訴人申報外幣，並非選擇免填寫申報而走綠線檯通關，且日幣申報金額除漏寫一個「0」外，其餘數字皆正確無誤，與一般刻意漏報之案件情形顯有不同；被上訴人既選擇「紅線檯查驗通關」，依其多次攜帶鉅額外幣入境，對申報通關之親身經驗，即知其行李必定遭受檢查，確認其申報金額是否與實際攜帶金額一致後，始會放行，何況被上訴人當日係將攜帶之三千多萬日幣放置於隨身小型登機箱中，體積甚大，極易被發現，若未據實申報，明顯不可能期待會通過上訴人所設X光儀之查驗，故其除非精神錯亂，否則豈會故意於申報時漏寫一個「0」，以身試法，自投羅網？至於未申報之港幣，被上訴人稱「我的認知，貨幣沒有超過一萬美金不需申報，而日幣超過一萬美金，所以我只申報日幣，而沒有申報五萬四千港幣」，尚不能因被上訴人未申報五萬四千元港幣，即謂【被上訴人是故意申報不實，故日幣申報時絕非是漏寫一個「0」】，且本件通關時值晚間10時許，被上訴人又有咳嗽現象，此為上訴人所不爭，被上訴人主張其當時因感冒身體不適，精神狀態不佳，致填寫申報單及登記表時均漏寫一個「0」；本次攜帶入境之日幣面額皆為萬元，並無千元面額，故若非誤繕，申報金額豈會出現4000元日幣之尾數等語，尚非全然無據，是若上訴人發動指定查驗程序之前，若真已確實提醒被上訴人確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤，被上訴人極可能在上訴人發動指定查驗程序之前，即已口頭更正，亦足徵海關提醒旅客確認（給予口頭更正之機會）在本件中極具重要性，若未踐行，原處分即不符合正當程序與比例原則。㈤Ｘ光儀影像，無從辨認紙鈔所屬國別、面額，以被上訴人本次攜帶入境之日幣面額皆為萬元為例，3,734,000元與37,340,000元放置於行李箱內之厚度明顯有別，顯現於Ｘ光儀影像雖然顏色深淺不一，但3,734,000元如果改換以千元鈔存放，其厚度與37,340,000元萬元鈔的厚度相同，足見在開箱查驗前，尚難遽謂關員已發現其有申報不實之事實。何況Ｘ光儀檢查乃對出境與入境走紅線檯通關者個人及行李所實施之一般性檢查，發現紙鈔影像後，一定且必須再開箱查驗，始能辨認其所屬國別、面額及數量，此為連貫之例行動作，亦難謂實施Ｘ光儀檢查即屬海關「已指定對象查驗」，應俟開箱後辨認紙鈔所屬國別、面額後，以其有申報不實之嫌疑，而要求詳細清點以確認其金額時，始能謂「已指定對象查驗」，上訴人主張實施Ｘ光儀檢查即屬海關「已指定對象查驗」云云，已有未合。是關員在要求進一步開箱清點前，既未向被上訴人詢問申報金額是否無誤（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，實難謂已踐行正當程序。且縱認「實施Ｘ光儀檢查」即屬海關「已指定對象查驗」，但本件上訴人在「實施Ｘ光儀檢查」之前，亦未向被上訴人詢問申報金額是否無誤（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，亦難謂已踐行正當程序，其沒入處分即不符合比例原則。㈥綜上，原處分未踐行正當程序（未向被上訴人詢問申報金額是否無誤，未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，其沒入日幣之處分難謂符合比例原則。訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有不合，此部分均應予以撤銷等語。四、上訴意旨略謂：㈠所謂之行政慣例係指行政機關對其類事件反覆為相同之處理，因而形成所謂之「行政先例」。被上訴人105年4月23日及5月17日之通關紀錄均已查無紀錄。上訴人檢具相類情形之錄影光碟，亦證明海關未有向「旅客確認其申報金額」之行政慣例存在。原審卻以本件單次海關向被上訴人複誦金額，逕認被上訴人另主張之海關開箱前明確向被上訴人確認金額、銀行行員向被上訴人確認申報金額等語為真。原審無其他影像證明，逕以被上訴人之說法，主張難認「關員會先向旅客確認其申報金額」之行政慣例不存在。原審對於「海關向旅客確認其申報金額」是否屬行政慣例尚不確定，卻以海關未提醒旅客確認（給予口頭更正之機會）即逕予沒入，未踐行正當程序，其沒入難謂符合比例原則，而撤銷原處分。被上訴人攜帶之外幣，依海關進口稅則，貨名歸列為「其他鈔票」，稅則號別第4907.00.10號，稅率免稅，仍屬關稅法之國外進口「貨物」。本件爰依關稅法第23條第2項及第49條第3項授權訂定，與攜帶外幣出入國境有關連性之行為時報驗稅放辦法第7條第2項第2款規定及關稅法第23條第2項規定訂定之進出口貨物查驗準則第3條辦理查驗通關，合先敘明。次依管理外匯條例第11條規定所訂定之行為時申報登記辦法第3條及第4條規定，已明定旅客攜帶超額外幣者，向海關申報登記之方式僅限書面。不論申報單或登記表，申報金額欄位均採開放式填寫方式，與香港、○○、美國之申報單欄位無異，以符合各國往來旅客所需，申報單及登記表並未限制申報人必須填寫阿拉伯數字，被上訴人若以大寫數字（拾、仟、佰、萬）填寫亦無不可。被上訴人既選擇以阿拉伯數字填寫龐大金額，自應於繳交申報單及登記表前，檢視其是否有漏寫或誤填。被上訴人於其申報單及登記表之申報金額皆為日幣3,734,000元，並於申報單下方「茲聲明全部申報均屬正確無誤」字樣後簽名，申報單及登記表均交付予關員，再將行李置於X光機查驗，於關員發現影像有異，要求被上訴人配合至扣押室進行開箱清點，被上訴人始表示其金額恐繕寫有誤。被上訴人並非第一次申報超額外幣，對於攜帶超額外幣應向海關申報之規定及申報不實之法律效果，不得諉為不知。就申報項目與龐大金額之填報，自應更為謹慎，詎主張先寫一表單再直接照抄金額為一般人之申報習慣、不知外幣免申報限額之10,000美金亦含括港幣在內等語，其疏於注意，致生本件違章，縱非故意，難謂無過失，依行政罰法第7條第1規定，自應論罰。且被上訴人繳交申報單後，係經關員「提醒」，方於「茲聲明全部申報均屬正確無誤」後方簽名（前判決即已載明提醒之時點為22:04:53-22:05:07），關員已慎重其事，請被上訴人再確認書面申報金額，被上訴人不會不知簽名之意義，被上訴人於關員提醒後、未於簽名前再次確認申報金額而逕為簽名，亦於海關詢問有無其他物品要申報時，回覆沒有（前判決即已載明再次提醒之時點為22:05:27-22:05:31）。被上訴人一再棄確認金額之機會，卻於查驗後，再執上訴人未向其口頭確認金額，主張應撤銷原處分，所訴核不足採。縱使精神不濟，仍應知簽名之法律效力。即使是誤寫，亦係由於未詳閱申報單之註記並填報金額，於關員提醒後，被上訴人仍未留意，逕予簽名所致，自屬有過失（臺北高等行政法院100年度訴字第745號判決參照）。另上訴人檢查旅客是否依規定申報外幣，係協助主管機關掌握外匯資金進出與外匯收支動態，以穩定金融及經濟，並防制經濟犯罪。被上訴人為自身權益應審慎注意，詳實填列所攜帶之外幣數額向海關申報，海關尚無義務於查驗前以「一再」以口頭提醒旅客申報金額是否正確，被上訴人如認關員唸讀金額之方式使其難以確認金額（前判決即已載明關員唸讀金額之時點22:04:29-22:04:35，係於被上訴人補簽名之前），自應於關員請其在申報單補上簽名時，再次詳細確認金額。又管理外匯條例第24條第3項沒入之規定，目的係對於攜帶外幣超過等值1萬美元者，促其主動誠實申報。且相關法規並不鼓勵漫不經心事後補報之行為，臺北高等行政法院96年度訴字第3689號判決及98年度訴字第65號判決亦同此見解。復按法務部102年8月23日法律字第10203509120號函釋要旨略以，行政處分若存有錯誤，須該錯誤乃顯然錯誤，「且」該錯誤更正後亦不影響原處分效力，該等錯誤始可更正。準此，僅有「顯然錯誤」之要件，尚不得更正；若該錯誤涉及原處分之效力，行政機關亦不得隨意更正。準此，涉及是否誠實申報之申報金額，申報人自不得於「查驗後」任意更改。再者，被上訴人所稱漏寫「0」之錯誤，上訴人收受被上訴人已填妥申報單及登記表，甚至於行李經X光儀器檢查儀查驗前，無從自該申報單及登記表填寫內容或記載事項脈絡得知被上訴人有漏寫「0」之「顯然錯誤」，尤其申報單與登記表二者之申報數額皆屬相同，該申報數額自不屬「顯然錯誤」，而不得於查驗後再為更正。㈡按申報登記辦法第3條、第4條及報驗稅放辦法第7條第2項規定，均已明定旅客攜帶超額外幣，向海關申報登記之方式僅限書面。惟報驗稅放辦法僅規定填寫申報單，申報登記辦法規定應填寫申報單及登記表二種表單。同一事件有二以上法律為不同規定時，基於特別法優於普通法原則，於攜帶超額外幣入境時，應優先適用依管理外匯條例授權訂定之申報登記辦法。又不論報驗稅放辦法或申報登記辦法，均規定應填寫表單申報，原審卻援引報驗稅放辦法第7條第4項（應係第3項之誤載）前段綠線指定查驗之規定，認為管理外匯條例第11條之「登記」，不限於書面申報，亦應包含口頭申報，其棄依管理外匯條例第11條規定授權訂定之申報登記辦法不用，卻類推適用報驗稅放辦法第7條第4項（應係第3項之誤載）規定，並認口頭申報與行政程序法第35條規定無違，明顯架空管理外匯條例第24條第3項「不依第11條規定報明登記者，沒入之」及行政程序法第35條規定中「除法規另有規定外」之要件，而屬判決違背法令。縱旅客攜有超額外幣，擇由綠線（免申報）檯通關，依報驗稅放辦法第7條第2項及第4項（應係第3項之誤載）前段規定，於海關指定為查驗對象前，旅客主動申報或洽詢主動補申報者，均應移至紅線（應申報）檯填寫表單申報查驗，非如原判決所稱，攜超額外幣經綠線（免申報）檯通關者，其口頭申報即屬管理外匯條例第11條所稱之「登記」。㈢報驗稅放辦法第7 條第4項（應係第3項之誤載）前段規定，經綠線（免申報）檯通關之旅客，經海關指定為查驗對象後，縱其行李尚未經X光儀器檢查，海關不再受理其申報。則舉輕以明重，行李經X光儀器檢查，尚未開箱前，更不再受理旅客之申報，臺北高等行政法院95年度訴字第3107號判決亦同此見解，既不得申報，當然亦無從更正。系爭外幣已經X光儀器檢查，關員並已發現影像有異（詳如後述），原判決卻以被上訴人經由紅線（應申報）檯通關，而認X光儀器檢查後，海關仍須接受申報人之口頭更正，與法不符。綠線之指定查驗不同於紅線之開箱查驗。綠線（免申報）檯之指定查驗（攔查），係自通關旅客中指定對象，再請該經指定查驗之旅客將行李放置X光機進行影像掃瞄、判讀，「指定查驗」前，旅客之行李尚未經X光儀器檢查，海關准予指定查驗前主動申報或詢問之旅客，轉移至紅線（應申報）檯填寫表單申報，乃因旅客「主動」詢問或表達申報之時點，尚未經海關指定為查驗對象且行李尚未經任何查驗。又進出口貨物查驗準則第3 條明訂查驗之時點自Ｘ光儀器檢查即屬之，X光儀器查驗之開始即已進入貨物「查驗」程序。原判決中，紅線（應申報）檯之「開箱查驗」，行李已經由X光機掃瞄檢驗，關員並已發現影像，即將開箱之際，被上訴人始於開箱前表明其申報有誤。被上訴人並非出於「主動」更正，而係出於「關員之即將開箱查驗」，此有被上訴人於原審之行政訴訟準備（二）狀陸、可稽。再者，原判決認為開箱查驗前，須先提醒旅客確認填報之數額是否無誤，始能謂沒入處分符合正當程序及比例原則。惟司法院釋字第672號解釋已於解釋文敘明，關於攜帶外幣出入國境須報明登記，違反者應予沒入之規定，與憲法第15條保障人民財產權、第23條之比例原則及法律明確性原則，尚無牴觸。黃茂榮及葉百修大法官於司法院釋字第672號解釋之協同意見書亦已說明，自動申報為各種可能之外匯管理措施中，干擾最低之經濟的管理手段。為使該必要之具有經濟效率的管理手段具備預期之實效性，對於違反該事前自動誠實申報義務者，自宜沒入其意圖違反自動誠實申報義務而攜帶出入國境的外幣。蓋低度管理必須配以適度嚇阻，始能產生預期之規範機制。再者，上訴人於被上訴人繳交申報單後，非無提醒被上訴人，先是提醒被上訴人未於「茲聲明全部申報均屬正確無誤」後方簽名，後又再次詢問有無其他物品要申報，倘符合正當程序及比例原則，意謂海關須一而再，再而三提醒申報人，則「自動誠實」申報已失其意義。㈣自原處分（得閱覽）卷宗補充答辯狀卷（1 ）-1第9頁圖4可知日幣面額為萬元時，1,000萬元與100萬元之厚度差異。如換以千元鈔存放，3,734,000元之厚度雖與 37,340,000萬元鈔之厚度相當，惟就一般旅客攜帶超額日幣出入境之習慣、銀行兌換實務及海關查緝實務觀之，基於攜帶、兌換及使用方便之考量，攜帶超額日幣出入國境者，特將日幣「全部」換為「千」元面額攜帶入者，實屬罕見。又被上訴人既於申報單及登記表，書寫金額為3,734,000元，則依經驗法則，於關員收受被上訴人表單時，當認為被上訴人攜入之日幣面額應有千元面額與萬元面額者為是，此乃因同時攜有日幣千元面額與萬元面額者有之。以多數鈔均為萬元面額輔以少數鈔為千元面額為查驗基準，由影像即知被上訴人申報不實。復就原處分（得閱覽）卷宗補充答辯狀卷（1）-1第6頁末二行及第8頁之Ｘ光影像比對說明圖2及圖3以觀，執檢關員憑X光影像初判即疑有申報不符之情事，則原判決遽以海關尚未開箱確認鈔票面額，申報人仍得據以口頭更改金額云云，撤銷原處分，與實務及關稅法、海關緝私條例規定：報單之更正須「未經海關核定應驗貨物、發現不符或接獲走私密報」相悖。上訴人於原審即提及實務之更正時點，惟未經原審採用，又未言明不採用之原因為何，是為判決不備理由。正如攜帶逾免稅規定之精品皮包或名貴手錶者，依報驗稅放辦法第7條第2項規定，經紅線（應申報）檯申報，於貨物放行前因申報錯誤，申請更正報單，如其錯誤事項涉及違反關稅法或海關緝私條例之規定，須其申請更正時「尚未經海關核定應驗貨物、發現不符或接獲走私密報」者，方免依關稅法或海關緝私條例之規定處罰（原為關稅法第17條第6項，107年修正為海關緝私條例第45條之3第1項）。海關准予更正，係因尚未查驗前，納稅義務人踐行誠實申報之義務。又報驗稅放辦法第7條第2項規定，攜有該條所列應申報物品，應經紅線（應申報）檯通關查驗，即經紅線（應申報）檯之行李，均屬應驗貨物，自應於行李尚未經由Ｘ光儀器查驗前申請更正報單，何以同經由紅線（應申報）檯通關，原審卻認為攜帶超額外幣申報之更正時點，得以延後至海關發現有異，但尚未開箱前，申報人皆可再次口頭更正其數量以免其責。倘此例一開，不僅助長申報人可先為虛報，試探海關反應，再決定是否口頭更改報單資料之僥倖心理，「申報不實」之要件將無從成立。日後通關口門戶大開，海關之出入境管理、查驗皆形同虛設。原判決於法外另行創設並賦予申報人於海關查驗後、發現不符時，仍得口頭更正之機制，當屬判決違背法令。㈤按旅客通關檢查前之書面或口頭申報固均為有效，惟海關概不受理行李開始檢查後始以口頭或書面所為之補充或變更申報。復按關稅法第23條第2項授權訂定之進出口貨物查驗準則第3條規定人工開箱查驗或X光儀器查驗均屬行李之檢查，則上訴人自不受理被上訴人於X光儀器查驗後所為之更正，不論該更正係口頭或書面方式。行為時關稅法第17條第4項亦明定：「納稅義務人或貨物輸出人於貨物放行前因申報錯誤申請更正報單，如其錯誤涉及違反本法或海關緝私條例之規定，而其申請更正時尚未經海關核定應驗貨物、發現不符或接獲走私密報者，免依本法或海關緝私條例之規定處罰」。簡言之，本件之爭點，並非在於申報方式，而在於更正申報之時點。上訴人於108年6月27日北普稽字第1081022396號行政訴訟補充答辯（二）狀五即提出因申報錯誤申請更正報單，須符合「未經海關核定應驗貨物、發現不符」之要件，並曾於107年11月9日北普稽字第1071042702號行政訴訟補充答辯狀二指明經紅線（應申報）檯之行李物品均屬應驗貨物，惟原判決漏未審酌，又未論明不採之原因，核有判決不備理由之違法。㈥再者，行為時報驗稅放辦法第7條第4項（應係第3項之誤載）前段規定之「指定查驗」，係就擇經綠線（未申報）檯通關之旅客中，隨機或依其行為態樣攔查，旅客必須於執檢關員進行攔查前主動申報或詢問申報事宜，海關方予受理，並將該旅客帶至紅線（應申報）檯續行申報及查驗程序。一旦經海關攔查，縱使行李尚未經X光儀器查驗或人工開箱查驗，海關不再受理任何方式之申報，此有臺北高等行政法院95年度訴字第3107號判決、105年度訴字第1899號判決及107年度訴字第1298號判決可稽，舉重以明輕，旅客經由紅線（應申報）檯申報，其行李經X光儀器查驗後，縱尚未開箱查驗，申報人自不得再更正或補充其申報。被上訴人行李已經X光儀器查驗，原判決卻逕以紅線（應申報）檯之行李，應俟開箱後辨認紙鈔所屬國別、面額後，以其有申報不實之嫌疑，而要求詳細清點以確認其金額時，始能謂「已指定對象查驗」，而有判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈦縱原判決認為上訴人須慎重其事向旅客提醒確認書面申報金額，給予被上訴人更正之機會，始可謂已踐行正當程序，且該錯誤極可能在指定查驗之前，即已更正，惟按上訴人於唸讀金額後，發現被上訴人未於申報單之「茲聲明全部申報均屬正確無誤」後方簽名，曾將申報單返還被上訴人，請其補簽，並再次詢問被上訴人有無其他物品要申報而獲沒有之回覆（前判決參照）。被上訴人如認關員唸讀金額之方式使其難以確認金額，自應於補簽名並交付予關員前，再次確認金額，縱使精神不濟，仍應知該簽名之法律效力，也應知「茲聲明全部申報均屬正確無誤」係為確認金額之用，即使是誤寫，亦係由於未詳閱申報單之註記並填報金額，於關員提醒後，被上訴人仍未留意，逕予簽名所致，自屬過失（臺北高等行政法院100年度訴字第745號判決參照），且相關法規並不鼓勵漫不經心事後補報之行為，臺北高等行政法院96年度訴字第3689號判決及98年度訴字第65號判決亦同此見解。原判決未究明事實，即認原處分不符合正當程序與比例原則，有判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。次按管理外匯條例第11條、第24條第3項及行政罰法第7條第1項規定，違反行政法義務之行為，除就個別法條規定明確界定故意行為或過失行為外，可同時兼含故意行為或過失行為二種態樣，從而，管理外匯條例第11條及第24條第3項，並不排除因過失所涉不實申報之行為。被上訴人攜帶日幣金額申報錯誤，核有應注意、能注意而不注意之過失，依行政罰法第7條第1項規定意旨，自應論罰。綜上，上訴人曾於系爭行李進行X光機儀器檢查前，提醒被上訴人確認金額與所申報之物品，原判決逕以上訴人未於X光機儀器檢查後、行李開箱前，予被上訴人口頭更正之機會而認原日幣沒入之處分難符比例原則，有判決不適用法規或適用不當之違背法令及判決不附理由等違法等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。五、本院查：㈠按管理外匯條例第1條規定：「為平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理，特制定本條例。」第11條規定：「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記；其有關辦法，由財政部會同中央銀行定之。」第24條第3項規定：「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」關稅法第23條規定：「（第1項）海關對於進口、出口及轉口貨物，得依職權或申請，施以查驗或免驗；必要時並得提取貨樣，其提取以在鑑定技術上所需之數量為限。（第2項）前項查驗、取樣之方式、時間、地點及免驗品目範圍，由財政部定之。……」行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」第21條規定：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」㈡旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣出入國境申報登記辦法第1條、第3條及第4條依序規定：「本辦法依管理外匯條例第11條規定訂定之。」「旅客出入國境，同一人於同日單一航次攜帶外幣逾等值1萬美元者，應向海關申報登記。」「旅客攜帶外幣逾等值1萬美元者，應依下列規定辦理申報登記：一、入境者，應填具『中華民國海關申報單』及『旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表』，向海關申報登記後查驗通關。二、……」103年12月30日修正發布即行為時入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第1條、第7條依序規定：「本辦法依關稅法第23條第2項及第49條第3項規定訂定之。」「（第1項）入境旅客於入境時，其行李物品品目、數量合於第11條免稅規定且無其他應申報事項者，得免填報中華民國海關申報單向海關申報，並得經綠線檯通關。（第2項）入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：……攜帶外幣現鈔總值逾等值美幣1萬元者。……有其他不符合免稅規定或須申報事項或依規定不得免驗通關者。入境旅客對其所攜帶行李物品可否經由綠線檯通關有疑義時，應經由紅線檯通關。（第3項）經由綠線檯通關之旅客，海關認為必要時得予檢查，除於海關指定查驗前主動申報或對於應否申報有疑義向檢查關員洽詢並主動補申報者外，海關不再受理任何方式之申報。如經查獲攜有應稅、管制、限制輸入物品或違反其他法律規定匿不申報或規避檢查者，依海關緝私條例或其他法律相關規定辦理。」㈢原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由認上訴人在指定對象查驗前，未向被上訴人詢問申報日幣金額是否無誤（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，實難謂已踐行正當程序，亦不符合比例原則，而判決將訴願決定、原處分關於沒收（應更正為沒入）日幣33,600,000元部分均撤銷。經核原判決除部分理由稍有瑕疵（詳後述）外，其結論於法並無不合。㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟原判決已論明攜帶外幣現鈔總值逾等值美幣1萬元之入境旅客，如已依規定填報申報單向海關申報，如果申報之數目有誤，斷無不准其於海關啟動指定查驗程序前，以口頭更正之理，有如前述，至於旅客以口頭更正後，如何使其呈現於原申報書面上，以符合申報登記辦法第4條及報驗稅放辦法第7條第2項規定之書面形式，乃海關應輔導旅客完成之事務。復按管理外匯條例第24條第3 項規定：「攜帶外幣出入國境，不依第11條規定報明登記者，沒入之；申報不實者，其超過申報部分沒入之。」準此，攜帶外幣出入國境，已經申報登記而申報不實者，其超過申報部分一律沒入之，攸關人民財產權存否甚鉅，其發現申報不實的查驗程序本須審慎為之，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，並選擇對人民權益損害最少的措施，以符比例原則（行政程序法第7條、第9條參照）。而觀諸目前海關提供入境旅客使用的「中華民國海關申報單」及「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表」，對於金額的填寫並無以數字單位（萬、千、十等）呈現之設計，亦無▁,▁,▁,▁,（每3位數一個段落）之提示，則於空白欄位使用阿拉伯數字填報，於金額龐大時難免有誤寫、漏寫情形（例如漏寫或多寫一個「0」），對於因一時疏忽致漏寫一個「0」，卻必須被沒入鉅額外幣者而言，難免情輕罰重，有違比例原則，並逾越管理外匯之目的。故為兼顧平衡國際收支，穩定金融，實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，並落實公正、公開與民主之行政程序（行政程序法第1條參照），對於攜帶外幣現鈔入境，已以阿拉伯數字填寫數額向海關申報，並選擇紅線檯通關者而言，海關在發動指定查驗程序之前，實應提醒旅客確認所填報的外幣數額無誤，並允許旅客口頭更正，方足以確認旅客是否有因使用阿拉伯數字填報致生漏寫或誤寫之情形；若未先提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會），即發動指定查驗程序，尚難謂已踐行正當程序，其逕予沒入亦難謂符合比例原則。㈤原判決理由先謂：「無法查得原告105年4月23日、5月17日、5月24日通關時，桃園國際機場紅線檯通關之錄影畫面，而被告檢送相類情形之2018年8月29日錄影光碟片，經本院當庭履勘結果，在入境紅線檯X光儀器檢查後、旅客被帶往開箱查驗之前，女性關員在12:54:54時只問旅客申報多少，並未見海關人員複誦所申報外幣金額，故亦無從證明過去在紅線檯通關時，關員有『向旅客確認其申報金額』之行政慣例存在。」繼謂：「但稽諸本院前審勘驗卷附之錄影光碟結果，本件關員確有複誦原告申報單之外幣（日幣）金額3-7 -3-4-0-0-0等情，可見『複誦申報人申報單之外幣數額』，確有其必要性，是雖然原告105年4月23日、105年5月17日之通關影像已查無紀錄，但原告主張『其於105年4月23日攜帶日幣入境時，海關人員於紅線檯明確向原告確認申報金額後，始直接開箱由海關人員目視檢查；105年5月17日攜帶日幣入境時，則由紅線檯之海關人員帶原告至後方台灣銀行櫃檯，由台灣銀行行員向原告確認申報金額後，再由原告將日幣取出以點鈔機清點金額』等語，堪信為真，難認為紅線檯通關時『關員會先向旅客確認其申報金額』之行政慣例並不存在」云云（原判決第28-29頁），對於「關員先向旅客確認其申報金額」的行政慣例是否存在的認定前後不一，固有未洽。惟原判決已論明：「縱認此行政慣例並不存在，但為兼顧實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，本院認為海關在入境紅線檯發動指定查驗程序之前，實應提醒旅客確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤，若海關未提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，難謂已踐行正當程序，其沒入亦難謂符合比例原則…被告如認為入境紅線檯X光儀器檢查即為『指定查驗程序之發動』（此尚有疑議，詳後），則在海關收受申報單及登記表後，旅客行李進入X光儀器檢查之前，海關即應先提醒旅客確認所填報的外幣數額是否無誤，給予申報人口頭更正之機會…依本院前審勘驗卷附之錄影光碟結果，22:04:30時海關人員僅係自行低頭口讀數字『3-7-3-4-0-0-0』，並未明確向原告詢問申報金額是否無誤，嗣22:06:24Ｘ光機查驗完畢，被告人員陪同原告前往搜索扣押室（見本院前審卷第45頁），其於指定查驗前並未向原告詢問申報金額是否無誤，已與過去慣例不符，難謂原處分之作成已踐行正當程序。縱認過去此行政慣例並不存在，但為兼顧實施外匯管理之公益，與憲法保障人民財產權之目的，海關在入境紅線檯發動指定查驗程序之前，亦應提醒旅客確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤。本件海關未提醒旅客確認（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，難謂已踐行正當程序，其沒入處分亦難謂符合比例原則。何況，本件原告入境時係主動填寫『中華民國海關申報單』及『旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表』向被告申報外幣，並非選擇免填寫申報而走綠線檯通關，且日幣申報金額除漏寫一個『0』外，其餘數字皆正確無誤（見原處分卷2附件2，按其係填寫『日幣3734000』），與一般刻意漏報之案件情形顯有不同；原告既選擇『紅線檯查驗通關』，依其多次攜帶鉅額外幣入境，對申報通關之親身經驗（見原處分卷2附件6），即知其行李必定遭受檢查，確認其申報金額是否與實際攜帶金額一致後，始會放行（見原告起訴狀第8頁），何況原告當日係將攜帶之三千多萬日幣放置於隨身小型登機箱中，體積甚大，極易被發現，若未據實申報，明顯不可能期待會通過被告所設X光儀之查驗，故其除非精神錯亂，否則豈會故意於申報時漏寫一個『0』，以身試法，自投羅網…且本件通關時值晚間10時許，原告又有咳嗽現象，此為被告所不爭（見本院前審卷第114頁言詞辯論筆錄），原告主張其當時因感冒身體不適，精神狀態不佳，致填寫申報單及登記表時均漏寫一個『0』；本次攜帶入境之日幣面額皆為萬元，並無千元面額，故若非誤繕，申報金額豈會出現4000元日幣之尾數等語，尚非全然無據，是若被告發動指定查驗程序之前，若真已確實提醒原告確認所填報阿拉伯數字的外幣數額無誤，原告極可能在被告發動指定查驗程序之前，即已口頭更正，亦足徵海關提醒旅客確認（給予口頭更正之機會）在本案中極具重要性，若未踐行，原處分即不符合正當程序與比例原則…關員在要求進一步開箱清點前，既未向原告詢問申報金額是否無誤（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，實難謂已踐行正當程序。且縱認『實施Ｘ光儀檢查』即屬海關『已指定對象查驗』，但本件被告在『實施Ｘ光儀檢查』之前，亦未向原告詢問申報金額是否無誤（未給予口頭更正之機會）即逕予沒入，亦難謂已踐行正當程序，其沒入處分即不符合比例原則。」等語，足見原判決係因上訴人於啟動指定查驗程序前未踐行正當程序，而撤銷原處分，並非以被上訴人已於海關人員指定查驗後、開箱清點前曾口頭更正申報數額為理由，揆諸前開說明，原判決此部分認事用法尚無不合。㈥且本件被上訴人係於105年5月24日自○○搭機返台，於晚上10點20分許入境，入境時填寫「中華民國海關申報單」（長條形，即申報單）及「旅客或隨交通工具服務之人員攜帶外幣、人民幣、新臺幣或有價證券入出境登記表」（接近A4規格，比申報單大張，即登記表），同時選擇「紅線檯」向上訴人申報攜帶「日幣3734000」（參見原處分卷2附件2、3），經原審前審勘驗1050524外幣申報紅線檯錄影機影像光碟結果，發現：22:04:53-22:05:07，上訴人所屬關員係問「這裡（指登記表上簽名欄）沒簽到」；被上訴人答「喔好，不好意思」，隨即補簽名（參見原審前審判決第14頁），經觀諸原處分卷2所附「105/5/24臺北關監視錄影機攝影畫面」光碟所呈現之影像確係：關員請被上訴人補簽名時，乃提示較大張的登記表，並非長條形的申報單。而稽諸登記表簽名欄，並無「茲聲明全部申報均屬正確無誤」之字樣，自難以此處之補簽名認定被上訴人已確認其書面申報數額。上訴意旨主張其所屬關員於唸讀金額後，發現被上訴人未於申報單之「茲聲明全部申報均屬正確無誤」後方簽名，曾將申報單返還被上訴人，請其補簽，已請被上訴人確認書面申報金額云云，容有誤會。至於當日22:05:27-22:05:31，上訴人所屬關員問：「除了日幣還有其他要申報嗎」，被上訴人答：「沒有」（參見原審前審判決第14頁、原審前審卷第4頁），乃詢問有無日幣以外之物品要問申報，上訴人亦難執此主張其所屬關員已向被上訴人確認書面申報之日幣數額。㈦又所謂「海關指定查驗」，就已填單申報者而言，應係指海關發現其有申報不實之嫌疑，而指定對象（包括人與物件）進一步加以調查檢驗，並不包括例行性的通案檢查。而海關Ｘ光儀檢查乃對入境走紅線檯通關旅客行李物品所實施之一般性檢查，於實施檢查後發現有異樣，而要求開箱查驗時，固可謂啟動指定查驗程序，自此以後即不准再為更正申報，但如果海關於指定查驗前，未先向旅客確認其所填報的外幣數額是否無誤，即難謂已踐行正當程序，則嗣後無論該旅客有無請求更正其書面申報，海關因該查驗所為沒入處分均難謂符合比例原則。本件上訴人所屬關員於經由Ｘ光儀檢查對被上訴人所攜帶小型登機箱實施檢查，發現其申報之日幣數額有異，而要求開箱查驗前，既未向被上訴人詢問其所填報的日幣數額是否無誤，則依前揭說明，原判決以其未踐行正當程序，所為沒入處分不符合比例原則，而撤銷原處分，於法並無不合。從而被上訴人於配合海關人員要求至扣押室進行開箱清點途中始表示其填報數額恐繕寫有誤，係攜帶日幣3千多萬元等語，是否發生更正申報之效力，自無加以論究之必要。故上訴意旨引據進出口貨物查驗準則第3條規定：「進出口貨物之查驗，得以人工查驗或儀器查驗方式為之。」及行為時關稅法第17條第4項（應係第6項）規定：「納稅義務人或貨物輸出人於貨物放行前因申報錯誤申請更正報單，如其錯誤涉及違反本法或海關緝私條例之規定，而其申請更正時尚未經海關核定應驗貨物、發現不符或接獲走私密報者，免依本法或海關緝私條例之規定處罰。」（此規定與本案無直接關連），主張海關概不受理行李開始檢查（包括Ｘ光儀檢查）後始以口頭或書面所為之補充或變更申報云云，是否有理由，亦不影響原判決之結論。㈧綜上所述，原判決結論於法並無不合，雖其理由之論述有未盡完善之處，惟尚不影響於判決之結果，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　4　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鄭　小　康法官　劉　介　中法官　帥　嘉　寶法官　林　玫　君法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　4　　月　　30　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第233號

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