最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第466號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第466號上訴人　陳啓祥訴訟代理人　李嘉苓　律師孫安妮　律師被上訴人　高雄市政府都市發展局代　表　人　林裕益上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年6月28日高雄高等行政法院108年度訴字第51號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：緣上訴人所有坐落ＯＯ市ＯＯ區○○段○○○○段0000○0000○0000○號等3筆土地（下稱系爭土地）屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲上訴人供訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於系爭土地堆置爐石、砂石，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定。乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書裁處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。該文同時副知上訴人，請善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地逾期仍未改善，改制前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書裁處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。改制前高雄縣政府並依違反都市計畫法規定，以99年8月6日府建都字第0990207145A號函檢附同字號裁處書裁處上訴人6萬元罰鍰，勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區合法之使用。嗣高雄市政府於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用，認上訴人違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以102年1月15日高市府都發開字第10230158900號函裁處上訴人9萬元罰鍰，並勒令停止使用。被上訴人復於107年5月30日派員前往系爭土地稽查時，發現系爭土地仍有持續供地勇公司堆置爐渣等非作農業使用之情事，未停止使用。經被上訴人調查事實及證據後，核認上訴人違規使用之事實依然存在，違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用分區管制項目規定之事實明確，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以107年7月18日高市都發開字第10732632400號函（下稱原處分）裁處上訴人12萬元罰鍰，並勒令停止使用。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審法院法院108年度訴字第51號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：（一）地勇公司於上訴人所有之系爭土地堆置爐石、砂石，未作農業使用。上訴人為地勇公司之代表人，亦係系爭土地之所有權人，其對土地之出租與否及使用方式，具有關鍵性之角色地位。是上訴人出租系爭土地讓地勇公司得在系爭土地上作堆置礦砂土之使用，不僅客觀上有參與地勇公司業務決策之作為，其主觀上亦有出租系爭土地供地勇公司違規使用之意思。足認上訴人之行為係導致干擾或危害秩序之危險發生，本應承擔自己違規行為之後果，負擔排除違規行為之行政法上義務。其疏未有效排除該違規結果，已該當未於農業區土地為適法使用之行為，自應負共同行為責任，而非狀態責任而已。本件上訴人參與地勇公司業務決策並出租系爭土地供地勇公司違規使用，上訴人與地勇公司為故意共同實施違反行政法上義務之行為者，被上訴人自得分別處罰之。上訴人自不得繼續於系爭土地堆置廢鐵、爐渣等物未作農業使用之情事，並負有移除堆置物，恢復農業使用之義務。然系爭土地迄至被上訴人107年5月30日到場稽查時仍積存大量爐渣等堆置物，未作農業使用，則被上訴人再依都市計畫法第79條第1項後段作成按次處罰之處分，亦即裁處上訴人12萬元罰鍰，並勒令停止違法使用，即屬有據。（二）上訴人除為系爭土地所有權人之外，兼任地勇公司之代表人，其參與公司業務決定，具召開董事會權能，應有能力積極促使地勇公司與其協議恢復系爭土地之適法使用之可能。又本件事實與本院95年1月份庭長法官聯席會議決議所涉法律問題之事實不同，該決議所表示之法律見解，自無於本件適用之餘地。且本件上訴人所有之系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用，於原處分作成前已有多次遭裁罰紀錄。此次再度違章行為，係屬在公開場所發生之事實，復有稽查紀錄表及現場照片為證，足認違章情節客觀上明白足以確認。是被上訴人據以裁罰，未再予上訴人陳述意見，尚無違誤。縱認原處分作成前，被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，惟上訴人業於提起訴願時，已陳述相關意見，未給予上訴人陳述意見機會之行政程序瑕疵業經補正，原處分於法自無不合。（三）上訴人既應論以共同行為人責任，被上訴人對於上訴人與地勇公司故意共同實施違反行政法上義務之行為，就行政責任人之選擇，即無優先次序，得分別處罰並按次處罰。又本件上訴人係因本身自己之行為違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用分區管制項目規定，遭被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定裁處12萬元罰鍰，不僅行為態樣不同，亦與區域計畫法無涉，自無類推適用「高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準」第2點之餘地。至上訴人訴訟代理人主張，上訴人於108年5月份已將系爭土地上之生鐵、廢鐵等全數賣出，而買方有3個月搬貨期，惟上訴人上開所述縱係屬實，亦屬事後改善行為，並不影響本件違規事實之成立等由為據。四、上訴意旨略以：（一）都市計畫法第79條並非容許主管機關恣意選擇處罰對象，且行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。原處分機關已查知違規使用系爭土地之行為人係地勇公司，而非土地所有權人即上訴人。且原處分機關於作成原處分當日，亦已對行為人即地勇公司裁罰。上訴人雖兼任地勇公司之代表人，惟地勇公司之決策仍須經董事會之同意，上訴人一人並無能力自行排除系爭土地上大量堆置之爐渣。要求上訴人負擔鉅額之清運費用顯不合理。縱使地勇公司承租系爭土地違法作非農業使用，上訴人居於土地所有權人之地位亦僅得終止租約。而終止租約後，尚須地勇公司配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的。且若地勇公司不配合回復原狀，上訴人尚須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，始能向法院民事執行處聲請強制執行。則被上訴人為達系爭土地恢復作農業使用之行政目的，可選擇處罰地勇公司之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀。被上訴人併罰系爭土地所有權人即上訴人，顯然無法達成行政目的。足認被上訴人對土地所有權人即上訴人為處罰欠缺充分、合理及通當之理由，而有裁量濫用之違法。（二）都市計畫法第79條與區域計畫法第21條，均係對於違反土地使用管制規定義務者之處罰規定，差別在於都市計畫法適用於「都市土地」，而區域計畫法適用於「非都市土地」。既然二者均係違反土地使用管制規定義務者之處罰規定，原審卻以行為態樣不同為由，率認本案與區域計畫法無涉，而無類推適用之餘地，則原審於法律解釋適用上應有違誤。（三）行政罰法第14條第1項並非原處分之依據。然被上訴人卻於原審審理中，主張上訴人與地勇公司是故意共同實施違反行政法上義務，原判決亦以行政罰法第14條第1項規定，認上訴人得遭分別處罰，實有判決適用法則不當之情事。由行政罰法第14條立法理由可知，就違規情節裁處私法人之情形下，針對義務主體與該義務主體內部之成員係不包括在該條規範範圍內。況本件上訴人對於地勇公司在系爭土地堆置上開物料情事已盡督促之義務，對於本件違章情節並無故意，亦無消極容任地勇公司堆置之行為，自無與地勇公司故意共同實施違反行政法上義務之行為。原審未查上情，僅憑上訴人兼任地勇公司之代表人，遽認上訴人應負共同行為責任，應有違誤。（四）被上訴人所援引內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋內容，旨在闡釋都市計畫法第79條第1項規定，應參酌內政部88年7月16日台88內營字第8873869號函有關建築法第90條規定之執行方式辦理。而本院95年1月份庭長法官聯席會議決議，正係闡釋建築法第90條規定之適用，進而變更被上訴人所援引之上開內政部函釋內容之見解。若原審認本件並無適用本院95年1月份庭長法官聯席會議決議之餘地，則被上訴人於原審所執上開內政部函釋內容應更無適用之餘地。原判決對此應有判決理由矛盾及適用法規錯誤之違誤。且由稽查紀錄及現場照片無法確知前開物料係由何人所堆置，是本件並無違章情節客觀上明白足以確認之情事，原處分機關作成處分前應賦予土地所有權人陳述意見之機會。原處分機關未予上訴人陳述意見之行政程序瑕疵，不應因上訴人提起訴願時已陳述相關意見而補正，原審未依法糾正，亦有違誤。五、本院查： (一)、都市計畫法第79條第1項：「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」次按，都市計畫法高雄市施行細則第1條：「為促進本市土地合理使用及均衡區域發展，並依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定本細則。」第18條第11款：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：……十一、農業區。」行為時「高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表」附表一：「十一、農業區。管制事項：農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：一、農業生產。二、農舍。三、農業產銷必要設施。四、休閒農業設施。五、農村再生相關公共設施。六、公用事業設施。七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。八、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施。九、社會福利設施、幼兒園。十、加油（氣）站。十一、運動場館業。十二、政府重大建設所需之臨時性設施。十三、毗鄰農業區之建築基地，為建築需要依其建築使用條件無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經農業主管機關同意後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。十四、農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者。」故依上規定，都市計畫範圍內之農業區土地，非屬依都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一規定核准設置之使用，而非作農業使用時，主管機關得對違反規定之土地所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀時，得再按次處罰。 (二)、上訴人所有系爭土地屬都市計畫農業區土地，前經地勇公司於系爭土地堆置爐石、砂石，地勇公司經遭裁處6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該處分同時副知上訴人，請善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地逾期仍未改善，改制前高雄縣政府續於99年8月6日裁處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，改制前高雄縣政府並依違反都市計畫法規定，於99年8月6日裁處上訴人6萬元罰鍰，勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區合法之使用。嗣被上訴人於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用，於102年1月15日裁處上訴人9萬元罰鍰，並勒令停止使用。被上訴人復於107年5月30日派員前往系爭土地稽查時，發現系爭土地仍有持續供地勇公司堆置爐渣等非作農業使用之情事，未停止使用等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，並無違經驗或論理法則，自得為本院判決之基礎。 (三)、本件上訴人為系爭土地違規使用之共同行為人，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定以原處分對上訴人裁處12 萬元罰鍰，並勒令停止使用，於法為無不合等情，業據原審論明(原判決第10頁第20行至第14頁第10行參照)，經核尚無違誤。上訴人因其所有系爭土地供地勇公司堆置廢鐵、爐渣等物非作農業使用，前經改制前高雄縣政府以99年8月6日裁處6萬元罰鍰，並勒令停止違法使用行為，且限期恢復作農業區之合法使用，復經被上訴人102年1月15日裁處9萬元罰鍰，並勒令停止違法使用，均如前述。上訴人自不得繼續於系爭土地堆置廢鐵、爐渣等物未作農業使用之情事，並負有移除堆置物，恢復農業使用之義務。而系爭土地迄至被上訴人107年5月30日到場稽查時仍積存大量爐渣等堆置物，未作農業使用，則上訴人違反前述命停止違法使用處分所課予移除堆置物，恢復農業使用之義務甚明。尚不能以被上訴人已對地勇公司裁罰，即謂上訴人得予免責。且上訴人除為系爭土地所有權人之外，兼任地勇公司之代表人，其參與公司業務決定，具召開董事會權能，應有能力積極促使地勇公司與其協議恢復系爭土地之適法使用之可能，亦據原審載明。上訴人主張地勇公司之決策仍須經董事會之同意，上訴人一人並無能力自行排除系爭土地上大量堆置之爐渣，要求上訴人負擔鉅額之清運費用顯不合理；被上訴人併罰上訴人，顯然無法達成行政目的，原處分有裁量濫用之違法等等，非為可採。 (四)、本件上訴人係因其本身之行為違反都市計畫法高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用分區管制項目規定，遭被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定裁處12萬元罰鍰，並非係依違反區域計畫法第21條罰鍰案件。二者規範之內容及對象有異，本件自無從類推適用「高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準」第2點規定。上訴人主張原判決認本件無類推適用「高雄市政府處理違反區域計畫法第21條罰鍰案件裁罰基準」之餘地，於法律解釋適用上應有違誤一節，核非有據。又上訴人為地勇公司之代表人，同時亦係系爭土地之所有權人，對土地之出租與否及使用方式，具有關鍵性之角色地位，客觀上有參與地勇公司業務決策之作為，主觀上亦有出租系爭土地供地勇公司違規使用之意思，上訴人應負共同行為責任，而非狀態責任而已，業據原審論述詳明，核無違誤。上訴人主張其對於地勇公司在系爭土地堆置上開物料情事已盡督促之義務，無與地勇公司故意共同實施違反行政法上義務之行為。原審認上訴人應負共同行為責任，應有違誤等等，非屬可採。 (五)、本件係上訴人本身亦屬違反都市計畫法規定之行為人，業如前述，與本院102年度判字第553號判決及95年1月份庭長法官聯席會決議之前提事實並不相同，自難援引上開法律見解，主張本件亦有其適用。而原判決記載上訴人執本院95年1月份庭長法官聯席會議決議及102年度判字第553 號判決意旨為論述依據，指摘被上訴人援引內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋，認上訴人係共同行為人，自屬違法云云，自難認為有理由(原判決第14頁第5行至第10行參照)部分，係在說明本件事實與本院102年度判字第553號判決及95年1月份庭長法官聯席會決議之前提事實並不相同，無從比附援引，而認上訴人非行為人。至於內政部91年11月21日臺內營字第0910081556號函釋係被上訴人所援引，原審則係基於上訴人為地勇公司之代表人，同時亦係系爭土地之所有權人，對土地之出租與否及使用方式，具有關鍵性之角色地位，客觀上有參與地勇公司業務決策之作為，主觀上亦有出租系爭土地供地勇公司違規使用之意思，上訴人應負共同行為責任，業如前述，原判決並非以內政部上開函釋為據而為認定。上訴人主張依原判決見解，上開內政部函釋內容應更無適用之餘地，原判決有判決理由矛盾及適用法規錯誤等等，自有誤解。 (六)、原審已說明上訴人所有之系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非作農業使用，於原處分作成前已有多次遭裁罰紀錄，此次再度違章行為，係屬在公開場所發生之事實，足認違章情節客觀上明白足以確認。被上訴人據以裁罰，未再予上訴人陳述意見，尚無違誤等語。參照上訴人為地勇公司之代表人，同時亦係系爭土地之所有權人之事實。被上訴人認上訴人違章情節客觀上明白足以確認，核無不合。上訴人主張被上訴人未予上訴人陳述意見之行政程序瑕疵，原審未依法糾正，亦有違誤部分，仍非可採。從而原審審認被上訴人再依都市計畫法第79條第1項後段裁處上訴人12萬元罰鍰，並勒令停止違法使用，於法有據。訴願決定亦無違法，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　9　　月　　10　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　高　愈　杰法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　9　　月　　10　　日書記官　蔡　宜　婷

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