109年度判字第514號｜行政：水土保持法｜裁判日期：109 年 09 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第514號上訴人　余麗英（洪明哲之承受訴訟人）洪振庭（洪明哲之承受訴訟人）洪若耘（洪明哲之承受訴訟人）共同訴訟代理人　韓邦財律師被上訴人　苗栗縣政府代　表　人　徐耀昌上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國108年2月27日臺中高等行政法院107年度訴字第191號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人之被繼承人洪明哲未擬具水土保持計畫送被上訴人核定，擅自於苗栗縣造○鄉○○○段000○0○000○000○000○ 號屬山坡地範圍內之土地[下稱系爭土地，被上訴人106年12月29日府水保字第1060255322號函（下稱原處分）誤列916-2地號，業經被上訴人以民國107年4月2日府水保字第1070064005號函（下稱107年4月2日函）更正]，回填土方及施作擋土牆，違規面積約15,000平方公尺，經被上訴人於106年11 月30日及同年12月12日派員會同相關人員赴現場勘查，並經洪明哲於106年12月21日至被上訴人陳述意見後，被上訴人認洪明哲違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第23條第2項、第33條第1項第2款及第2項（原處分誤植為第32條第2項，業經被上訴人以同前函更正）及苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準（下稱罰鍰基準）第2條規定，以原處分裁處洪明哲新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並自處罰之日起2年內暫停系爭土地之開發申請，另請洪明哲依所記載之指定改正事項「應停止一切非法開發或利用行為，並於旨揭地號開挖致裸露處完成植生覆蓋或敷蓋……」辦理。洪明哲不服，循序提起行政訴訟，聲明訴願決定及原處分均撤銷，經原審以107年度訴字第191號判決（下稱原判決）將原處分關於罰鍰及其訴願決定部分均撤銷，駁回上訴人其餘之訴。上訴人仍不服，遂就不利部分提起本件上訴。二、上訴人起訴主張（洪明哲於107年8月26日死亡，由繼承人即上訴人承受訴訟）及被上訴人於原審答辯、聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地之所有權人為呂沛霖，有土地登記謄本可憑，並經呂沛霖於原審到庭證述屬實，其雖稱係提供系爭土地予明德精緻農業開發股份有限公司（下稱明德公司）使用云云，惟與其出具之同意書載明同意將系爭土地提供洪明哲作簡易水土保持及林業採伐便道通行使用，顯有不同。且證人卓樹忠於另案亦供稱洪明哲係明德公司股東之一，由其負責整地工程，並委請林貞祐施工；林貞祐亦證稱係洪明哲僱請其施工等語，洪明哲自屬前揭水土保持法第4條所稱之使用人，而為水土保持義務人。㈡系爭土地所屬之「大同休閒農場」，前雖經被上訴人103年1月16日農休字第1030013468號函核定同意籌設，並由被上訴人核發102年2月5日府水保字第1020026906號水土保持完工證明書，被上訴人於106年11月30日及同年12月 12日現場勘查，洪明哲於系爭土地回填土方，施作擋土牆，經洪明哲於106年12月21日以行為人身分至被上訴人說明明確，並主張係因於原有農塘清淤及休閒農場規劃種植予以整地回填土方，以利取水及耕作，惟被上訴人於102年2月5日核發之大同休閒農場水土保持完工證明書，其水土保持程序業已終結，洪明哲嗣再予施作擋土牆、回填土方，顯非單純之農塘清淤，應視為另一新案；又系爭土地仍屬山坡地保育區之農牧用地，上訴人為系爭土地之使用人，未先擬具水土保持計畫送經核定，擅自於系爭土地上回填土方、施作擋土牆，致使地形地貌因此改變，其違反水土保持法第12條第1 項第4款規定，至為明確。本件被上訴人於106年12月12日勘查時，因現場非屬單一筆土地可明顯確認，只好回縣府以電腦版軌跡圖去確認地號後，再作地號確認，業據被上訴人訴訟代理人許家誠到院供陳明確，參諸該會勘紀錄結論亦載明「六、違規地號及面積待回府確認」，因違規面積龐大，實難期被上訴人於違規現場即時查明違規面積及地號，被上訴人於回縣府後以GPS定位軌跡，以原處分載明「違規地點及土地標示：本縣造橋鄉大桃坪段912-1、914、488、489地號等4筆土地，違規面積約15,000平方公尺。」惟未說明如何計算所得，經訴願機關以107年4月3日農訴字第1070172192 號函向被上訴人查詢「本案違規地號及違規面積究為何？」被上訴人以107年4月14日府水保字第1070064517號函說明三補正覆稱：「有關違規地號土地及範圍係由本府於現場將定位軌跡套繪航空影像圖所查約略數據。」被上訴人原審行準備程序時提出查報定位系統軌跡畫面共5頁，經核算其面積共計8,997.293平方公尺，則洪明哲既已委託代理人林貞祐或已自行（被上訴人稱勘查日洪明哲亦有到場，惟囑由林貞祐簽名）與被上訴人所屬人員許家誠、鍾惠共同會勘系爭整地及回填土方之違章行為，並於勘查結論及處理事項欄載明該違規情形，違規地號及面積待回府確認等情，暨洪明哲於106年12月21日到被上訴人說明時，亦承認有於系爭土地整地及回填土地等情，縱被上訴人於原處分載明違規面積約15,000平方公尺，與以衛星定位儀器所計算之違規面積8,997.293平方公尺有所不符，惟違規行為既經勘查所得知，其記載違規面積雖欠精確，尚難謂為違反行政行為內容之明確性原則。㈢被上訴人雖以106年12月25日專案簽加重裁處20萬元，惟其理由僅記載：上訴人本件屬惡意違規行為，依罰鍰基準第2條罰鍰分級表備註欄，專案簽核加重處罰以達嚇阻之效等語，而未依該附表備註欄規定載明：本件核屬「其他特殊情況之個別案件」而必須加重處罰之情形。況被上訴人為裁處洪明哲20萬元罰鍰之原處分係認洪明哲除有於系爭土地擅自回填土方外，尚另有於大桃坪段912-1、916-2地號有整地之情事，總違規面積約15,000平方公尺，經實地勘查結果屬實之違規行為，惟其嗣以107年4月2日函將大桃坪段912-1、916-2地號之整地行為，認有誤植而更正為僅有於系爭土地擅自回填土方及施作擋土牆之違規行為（此縮小違規面積之更正處分對上訴人有利，且洪明哲當時亦未表示不服，上訴人嗣於本件始為更正處分不合法之主張，尚無實益），惟其既已將違規面積縮小，足見所認洪明哲違規之惡性範圍已減少，卻未將罰鍰金額相對減少而仍維持裁處20萬元罰鍰，已有不當。又本件違規之範圍經被上訴人詳為精算，亦僅為8,997.293平方公尺，而非所估算之約15,000平方公尺，已如前述，從而，被上訴人原處分即有裁量逾越情事，與法有違，應予撤銷等語。四、本院經核原判決駁回上訴人之訴部分，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：㈠按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第23條第2項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」第33條第1項第2款、第2項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：……二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」㈡次按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原判決依調查證據之辯論結果，業論明：系爭土地之所有權人為呂沛霖，其雖稱系爭土地係提供明德公司使用云云，惟與其出具之同意書載明同意將系爭土地提供洪明哲作簡易水土保持及林業採伐便道通行使用，顯有不同；且證人卓樹忠於另案亦供稱洪明哲係明德公司股東之一，由其負責做整地工程，並委請林貞祐施工；林貞祐亦證稱係洪明哲僱請其施工，洪明哲自屬水土保持法第4條所稱之使用人，而為水土保持義務人；又系爭土地所屬之大同休閒農場，其整體開發之水土保持程序已終結，洪明哲嗣再施作擋土牆、回填土方，為另一新案，其未先擬具水土保持計畫送請被上訴人核定，擅自於系爭土地上回填土石及施作擋土牆，造成地表大片土石裸露，明顯改變原地形地貌，有會勘紀錄表、現場照片及洪明哲到府說明紀錄可稽，其違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實，至為明確等情，已據原審依法認定，核與卷內證據並無不符，亦無違反論理法則、證據法則之判決適用法規不當或理由不備之情事。上訴意旨謂：上訴人之被繼承人洪明哲僅為明德公司之履行輔助人，本件水土保持法第12條之水土保持義務人及申報核定之義務人應為明德公司，惟原判決未予詳查，僅因洪明哲以行為人身分到被上訴人說明為由，逕認洪明哲有擬具水土保持計畫送請被上訴人核定之義務，而為水土保持義務人，顯有判決違背法令云云，自非可採。㈢至於上訴人上訴意旨以：原判決既認原處分裁罰20萬元有裁量逾越之情事而予撤銷，卻維持原處分有關2年內暫停該地開發申請部分，已違比例原則，且未言明其理由何在；被上訴人於107年12月就上訴人於裸露處完成植生覆蓋部分已勘驗確認，故就原處分2年內暫停該地開發部分，亦無必要，惟原判決竟以上訴人於訴訟中表示被上訴人勘驗確認改正完成，認定被上訴人命於裸露處完成植生覆蓋或敷蓋之部分可得確定，故訴願決定予以維持即無違誤，其推論違背論理法則，顯有判決適用法規不當及理由不備之違背法令云云。惟按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備理由有間。經查，原判決撤銷原處分關於20萬元罰鍰部分，係認原處分之理由，未依罰鍰基準第2條罰鍰分級表備註欄之規定載明其須加重之情形，且原處分原載洪明哲於大桃坪段912-1、916-2地號整地情事，總違規面積約15,000平方公尺部分，嗣亦經被上訴人107年4月2日函更正，因縮小違規面積之更正對上訴人有利，違規之惡性較小，原處分罰鍰部分有裁量逾越之違誤，因而撤銷該裁罰部分，此與原處分基於管制目的，另依第23條第2項規定自第1次處罰之日起2年內暫停該地之開發申請部分，尚有不同，自難因原判決撤銷原處分罰鍰部分，即認其亦應撤銷原處分暫停開發申請部分。至於原處分另依水土保持法第33條第2項規定指定改正事項：「應停止一切非法開發或利用行為，並於旨揭地號開挖致裸露處完成植生覆蓋或敷蓋，本府將於107年1月20日後另訂期通知派員前往檢查」，原判決係以洪明哲擅自於系爭土地回填土方及施作擋土牆之違章行為既經認定，是原處分所命上開改正事項，自無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原判決又依卷證資料認定上開改正事項，並無不明確，於107年1月20日後業經被上訴人勘查確認已改正等情，僅是附論原處分指定改正部分已完成之事實，所論並無上訴人所指違背論理法則之情形。上訴人上開主張，洵無可採。㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤，已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院大法官解釋亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當或判決理由不備等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　9　　月　　30　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　陳　國　成法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　高　愈　杰以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　10　　月　　5　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第514號

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