最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第610號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第610號上訴人　正德防火工業股份有限公司代　表　人　郭貴蓉訴訟代理人　張克源　律師被上訴人　桃園市政府代　表　人　鄭文燦上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院108年度訴字第346號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：緣被上訴人為辦理機場捷運A10站地區區段徵收開發案需要，報經內政部民國105年11月9日內授中辦地字第1051308434號函准予區段徵收坐落桃園市○○區○○段00○號等303筆土地，合計面積32.857358公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，交由被上訴人105年12月15日府地區字第10503059731號公告。上訴人所有桃園市○○區○○村00○0號廠房建物(下稱系爭廠房)位於本案區段徵收範圍內，因未檢附營利事業所得稅結算申報書作為計算營業損失依據，被上訴人公告時未列入營業損失補償費。公告期間，訴外人禾頡物流有限公司(下稱禾頡公司)及其關係企業公司不服，主張該等公司於104年5月1日起承租系爭廠房並改建、增建及裝置各項營業機器設備，然此部分未依現況核實查估補償，提起異議。案經被上訴人查處，以系爭廠房面積扣除禾頡公司承租面積查估計算上訴人營業損失補償費為新臺幣(下同)137萬8,392元，並以106年6月27日府地區字第10601504391號公告。上訴人認該補償費偏低，於公告期間提出異議，被上訴人再次查處，以系爭廠房由訴外人禾頡公司承租使用，上訴人擇地設立新廠及出租舊廠(即系爭廠房)之時間落差，各年度營業面積有所差異，重新按面積比例平均計算，上訴人營業損失補償費金額改列為236萬5,165元，爰以106年11月6日府地區字第1060263395號函復上訴人查處結果，並以106年12月5日府地區字第10602900621號公告(公告期間自106年12月8日起至107年1月8日止)，及以106年12月5日府地區字第10602900623號函通知上訴人。上訴人不服上開公告情形，提起異議，經被上訴人提交107年8月13日桃園市地價及標準地價評議委員會107年第6次會議復議，決議：「本案維持原徵收補償費，全體委員無異議照案通過」，被上訴人乃據以107年9月6日府地區字第1070226769號函（下稱原處分)通知上訴人復議結果。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回。上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應作成給付上訴人營業損失補償費3,126萬5,055元整之處分。經原審法院108年度訴字第346號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。三、原判決駁回上訴人之訴，係略以： (一)依土地徵收條例第33條之規定及其立法理由可知，營業損失補償係因徵收致財產權受有特別犧牲而依法補償，其性質顯為「法定補償」。此與直轄市或縣（市）自行審酌財力及實際情形，於法律所定之補償外，鼓勵配合工程施工日前自動拆遷加發之營業損失，為給付行政性質之「非法定補償」不同。既為「法定補償」，則在土地徵收條例所定之徵收事由發生前，應尚無補償事由之發生。故如未有徵收發生，法定補償要件自未成就，亦無從開始相關的補償金額計算。土地徵收條例第21條意旨係以補償費發給完竣時，定被徵收土地使用權之歸屬，如無徵收公告，即無補償費之發給。被徵收人既尚可使用土地，法理上應無營業停止或營業規模縮小之損失發生。 (二)內政部101年12月21日台內地字第1010394241號函（下稱內政部101年12月21日函），認「最近3年度」應以徵收公告之日為時點，往前回推最近3年，即是持「損失以徵收發生為前提，故而以徵收公告日為時點」觀點，並無悖土地徵收條例第33條之意旨，足資作為營業損失補償認定、計算之依據。被上訴人本件以土地徵收條例第33條、土地及土地改良物徵收營業損失補償基準（下稱營業損失補償基準）第3點、第5點之規定，及依內政部101年12月21日函為營業損失補償之認定、計算，核無不合。而行為時土地徵收條例施行細則(下稱土地徵收條例施行細則)第16條第2項規定應在督促需用土地人儘速完成補正避免延宕，然是否能於6個月內補正完竣資料，往往需其他條件配合。如審查機關對徵收計畫書方案細節尚有疑慮，需用土地人即須再重為調查資料、調整方案，非必定能於6個月內完成補正。此時原徵收申請案並非立即失效，法亦無其他效力規定，足見該細則第16條第2 項規定應為訓示規定，更難謂需用土地人屆期未完成補正，對可獲徵收補償之人構成歸責事由。 (三)依本徵收案協議價購及區段徵收公聽會資料所示，可知102 年7月辦理區段徵收公告僅為理想進度，僅可作為上訴人遷廠計畫之參考，尚無從發生確信信賴。嗣被上訴人考量系爭開發案之審議過程不確定性高、難以掌握，復曾於102年11 月24日辦理在地說明會，並寄發意願調查表。上訴人有接獲通知並寄回意願調查表，足認上訴人非不能於102年11月24 日開始預見徵收進程之變化。本件上訴人於搬遷新廠後，將舊廠部分土地出租予禾頡公司，致被上訴人無法對同一營業面積為重複補償，係其所受補償大幅縮水之原因。況上訴人期間收有租金收益，上訴人當初應自行權衡得失利弊。如本件依上訴人主張之計算方法為補償，縱然扣除上訴人已收取之租金，被上訴人仍須對同一營業面積為重複補償，亦不符徵收應為「合理」補償之旨等由為據。四、上訴意旨略以： (一)營業損失補償基準第4點已明白規定其計算邏輯與方式，被上訴人為何採取不同之計算方式與邏輯，其理由為何，未見其說明。縱認被上訴人係考量上訴人設立新廠及舊廠之時間點落差，但為何即可摒棄營業損失補償基準第4點規範之文義為不顧，而自行創設不符合營業損失補償基準第4點第1項之「平均數」規範文義之計算方式，甚至分算各年度，亦未見其說明。且全未慮及本案徵收作業因可歸責被上訴人原因所致之嚴重遲延。原審未查，即認被上訴人之計算符合營業損失補償基準之規定與精神，顯然有誤解、誤用法令等適用不當之違誤。且原判決未採納上訴人之主張，於判決理由項下並未說明不予採信之理由，亦有判決不備理由之違法。 (二)土地徵收條例第21條或第24條，由體系觀察並對照同章其他條文，可知土地與土地改良物因徵收所致之「所有權補償」與「營業損失補償」係屬二事，並不相同。參照「桃園市工廠與商業搬遷補助費救濟金及營業損失補償費查估基準」第11點第2項規定可知，在申報年數根本不足3年之情況下，仍可採「實際申報年份」計算營業損失。而非可歸責於被徵收人民之徵收作業延遲時，實不能就遲延所致之影響視若無睹，而仍單純以同一標準計算其營業損失補償。否則實難稱徵收與補償已經相當，更難謂符合平等原則。本件上訴人係因配合國家重大建設之自動搬遷期限，在舊有廠址被劃入徵收範圍後，不得不建新廠並遷廠。而被上訴人原先預定於「102年7月」辦理區段徵收公告，上訴人本此信賴於「102年6月」即開始建廠，「103年9月」將營業遷移至新廠。惟被上訴人原先預定於「102年7月」辦理之區段徵收公告，卻遲至「105年12月」始為辦理。本區段徵收案之徵收作業中確實有非可歸責於上訴人，顯可歸因於被上訴人之遲延產生。且與原先預定期間相隔「3年半」之久，已遠超出合理預期之期程。則於營業損失補償之計算上，當應以「實際發生損失」為考量點。原判決依土地徵收條例第21條之法理，支持被上訴人所採最近3年係以徵收公告日起算之見解，顯然未慮及本案徵收作業因可歸責機關原因而嚴重遲延「公告」之法律爭議，顯有適用法律不當之違誤。 (三)原判決理由先謂土地徵收條例施行細則第16條第2項規定在督促需用土地人儘速完成補正避免延宕，已然肯定法規範之目的在避免因需用土地人之延宕而造成被徵收土地人之不便及損害。然就上訴人所主張之徵收延宕，於判決理由未敘明被上訴人延宕本件徵收辦理程序之理由以及是否可歸責之前提下，即逕以上開規定為訓示規定為由，而違背原審自己對法規範目的之解釋，認定本件之延宕不構成可歸責被上訴人之事由，顯有判決理由不備以及前後矛盾之違法。被上訴人於102年4月明示將於同年7月公告徵收，上訴人依被上訴人原訂徵收時程，於102年6月開始建新廠，103年9月遷至新廠營業，此時程亦牽涉到上訴人是否可以於自動拆遷期限之前完成拆遷以領取足額之自動拆除獎助金，此乃上訴人依法得享有之利益。至於徵收時程無法如預期，則完全是因為可歸責於被上訴人之徵收作業辦理遲延所致。原判決理由未考量上訴人維護依法應得利益之權利，苛責上訴人應依被上訴人實際徵收時程據以辦理遷廠作業，實屬不當。 (四)又被上訴人102年11月雖告知徵收進程將有變化，然建廠作業已開始進行，徵收對於上訴人最重要之影響已然啟動，縱使斯時上訴人得知後續徵收時程將有所延宕，亦已無法為有效之調整作業。故被上訴人102年11月所舉辦之在地說明會對於系爭爭議根本不發生實質影響。原判決未審酌上訴人已於102年6月開始興建新廠之事實，進而做出上訴人依102年11月公聽會相關資料可以預見徵收後續發展之結論，實有判決未依證據之違法。本件營業損失發生之102至103年期間，上訴人仍為土地所有人，出租土地與禾頡公司乃權利之正當行使，不應受非難。本件縱如原判決所稱依上訴人之主張會有重複辦理補償之情，此亦係因被上訴人遲延徵收，以致被上訴人應公告徵收而未為時已造成上訴人之實際營業損失，而實際公告時亦造成禾頡公司之營業損失所致。又原審對於「合理補償」之標準、何以「重複辦理補償」即違反「合理補償」之理由均未予說明，實有判決不備理由之違法。況被上訴人給付禾頡公司之營業損失補償僅有數百萬元，卻因此減付上訴人營業損失補償達3、4千萬元，上訴人已然因此受有減付鉅額補償金之利益。況上訴人慨然於請求時即已同意扣除租金收入1,700萬元，被上訴人以之給付禾頡公司數百萬元之營業損失補償仍綽綽有餘。原判決未慮及此，即駁回上訴人之請求，實有判決理由不備之違法。 (五)徵收公告雖是「徵收補償發放」之要件，但徵收行為所致被徵收者發生營業損失並不一定以徵收公告為要件。原判決認定有徵收公告才有營業損失，已有違背經驗法則之違法。且於徵收作業實務，被徵收人因應徵收相關行政作為致「營業損失發生」時間點在前，而於政府為「徵收公告」後再為「補償金額計算」，最後再為「補償金額發放」之情形，並非不可能。故徵收公告只是確定可以依法領取營業損失補償之要件。至於補償金額之計算，係以營業損失補償基準第4點之規定為依據，該規定內容與徵收公告之時間點並無直接之關聯。則原判決認定「徵收公告」必然最先發生，後續相關事件才會發生，顯然有違經驗法則。原判決支持被上訴人援引內政部101年12月21日函，以「徵收公告日」起回推最近3年作為補償計算標準，有違背經驗法則之違法。五、本院查： (一)按土地徵收條例第33條規定：「（第1項）土地或土地改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。（第2項）前項補償基準，由中央主管機關定之。」而依土地徵收條例第33條第2項規定訂定之營業損失補償基準第2點規定：「（第1項）本基準之用語定義如下：(一)合法營業：係指依法取得營業所需相關證照，並正式營業者。(二)營業停止：係指營業用土地或土地改良物因全部徵收而致營業之停止。(三)營業規模縮小：係指營業用土地或土地改良物因部分徵收而致原有營業規模之縮小。……」第3點規定：「（第1項）合法營業用土地或土地改良物全部徵收致停止營業時，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。（第2項）計算徵收營業損失補償，其營業淨利、利息收入、利息支出應以營利事業所得稅結算申報書之帳載結算金額為準，計算結果為負值者，不予補償。」第4點規定：「（第1項）合法營業用土地或土地改良物部分徵收致營業規模縮小時，其損失補償按實際徵收之營業面積與營業總面積之比，乘以該事業最近3年度向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。（第2項）前項營業面積以登記或申報營業之土地或土地改良物面積為限，不包括非營業用之部分。（第3項）徵收部分為事業經營之主體或主要設施，致剩餘部分已無法繼續經營者，依第3點之規定補償之。」第5點規定：「合法營業用土地或土地改良物之營業處所有一處以上時，按其被徵收部分占其全部營業處所面積比率，依第3點及第4點規定計算營業損失。」上開營業損失補償基準規定，係基於土地徵收條例第33條規定之授權，為一體適用而就細節性及技術性事項而訂定，並無違背母法規定，本院自得予以適用。 (二)本件系爭廠房所在土地因被上訴人為辦理機場捷運A10站地區開發遭徵收，本徵收案協議價購及區段徵收公聽會於102 年4月2日及3日辦理，原預定公告徵收之時間為102年7月，上訴人遂於公聽會後之102年6月，覓新址興建新廠房，而與旭源營造工程股份有限公司簽訂廠房新建工程合約，並於103年9月取得新廠之使用執照。另被上訴人於前開協議價購及公聽會辦竣後，於102年5月28日檢送區段徵收計畫書報請內政部審議，惟未能如期順利通過；上訴人因被上訴人遲未為徵收公告，於104年5月與禾頡公司簽訂租賃契約，由禾頡公司承租上訴人舊廠址土地，每月租金85萬元，禾頡公司實際使用面積經被上訴人調查為2,780平方公尺。被上訴人於內政部土地徵收審議小組會議提出「補正後再議」之結論後，至104年10月(距退回補正18個月)始辦理第二次協議議價會議，而未於退回補正後6個月內補正完竣，至105年2月(距退回補正22個月)始再次提出補正，嗣經內政部審核徵收案通過，被上訴人以105年12月15日府地區字第10503059731號函為徵收公告等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。 (三)被上訴人依前揭事實，以及依據營業損失補償基準第3點規定，補償上訴人之營業損失236萬5,165元，其計算補償金額之方式，業據原審論述詳明(原判決第9頁第5行至第10頁第20行參見)，經核於法並無不合。次查，上訴人於102年及103年時，舊廠土地均由其營業，故應分別以102年度及103年度之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數，除以上訴人所有營業處所之面積，可分別得到102年度每平方公尺營業損失為12,880元【39,299,124/(2,968＋45.1＋38)＝12,880】，103年度每平方公尺營業損失為15,940元【48,635,153/ (2,968＋45.1＋38)＝15,940】。又因上訴人於104年5月前尚未將廠房出租，故以104年度之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數除以上訴人所有營業處所之面積，除以12個月後，再乘上4個月，得出上訴人104年4月未出租前每平方公尺營業損失為4,351元【（39,823,996/12×4）＝13,274,66 5；13,274,665/(2,968＋45.1＋38)＝4,351】。而上訴人於104年5月後將廠房出租並另建新廠，故以104年度之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數除以上訴人所有營業處所之面積(加計新廠面積，並扣除出租之面積)，除以12個月後，再乘上8個月，得出上訴人104年5月出租後每平方公尺營業損失為4,571元【（39,823,996/12×8）＝26,549,331；2 6,549,331/（188＋5,537.25＋45.1＋38)＝4,571】；104年度合計為8,922元【4,351＋4,571＝8,922】。上述104年度考量舊廠部分出租並另建新廠之事實，而以二種不同情形，分別計算後再依比例合計全年度之營業損失，自較符合該年度營業損失之實際情形。被上訴人加計上開102年度、103年度及104年度計算之每平方公尺營業損失除以3，得出3年度平均數為每平方公尺營業損失約為12,581元，將其乘以上訴人實際被徵收之營業面積(扣除出租部分)為188平方公尺，而得出本案營業損失236萬5,165元【（12,880＋15,940＋8,922）/3×188＝2,365,165】。原審依此認此計算方式較符合營業損失補償基準，係按實際營業損失補償之規定意旨與精神，依上說明，並無違誤。上訴人主張被上訴人考量上訴人設立新廠及舊廠之時間點落差，摒棄營業損失補償基準第4點規範之文義不顧，自行創設不符合營業損失補償基準第4點第1項之「平均數」規範文義之計算方式，甚至分算各年度，顯然有誤解、誤用法令等適用不當之違誤等等，核非可採。 (四)按內政部101年12月21日函：「要旨：土地及土地改良物徵收營業損失補償基準第4點所稱最近3年度之認定標準。內容：一、略。二、至所詢有關『土地及土地改良物徵收營業損失補償基準』第4點所稱『最近3年度』應以何為計算時點1 節，查土地徵收條例第24條第1項規定，被徵收土地或建築改良物之所有權或其他權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。是以，前開基準第4點所稱「最近3年度」即應以徵收公告之日為時點，往前回推最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書帳載結算金額平均數計算補償。」（原審卷第321頁參見)上述函釋與土地徵收條例第24條第1項規定意旨相符，亦無牴觸營業損失補償基準之規定，自得予以援用。又本件營業損失補償係依據土地徵收條例第33條之規定，且依該條立法理由可知，係因徵收致財產權受有特別犧牲而依法補償，其性質為「法定補償」，則在土地徵收條例所定之徵收事由發生前，尚無補償事由之發生，亦無從開始相關的補償金額計算。又依土地徵收條例第21條規定意旨係以補償費發給完竣時，定被徵收土地使用權之歸屬，如無徵收公告，即無補償費之發給，被徵收人既尚可使用土地，法理上應無營業停止或營業規模縮小之損失發生。且該條例第33條第2項明定：「前項補償基準，由中央主管機關定之。」故營業損失補償基準依土地徵收條例之授權，為補充母法細節性、技術性事項，為母法之延伸。營業損失補償基準第3點(或第4點)所規定，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償，而「最近3年」之回推起算點，參照內政部101年12月21日函，以徵收公告之日為時點，往前回推最近3年，並無悖上述土地徵收條例第33條之意旨等情，均據原審論明，核無不合。上訴人主張徵收公告只是確定可以依法領取營業損失補償之要件，原判決認定有徵收公告才有營業損失，有違背經驗法則之違法等情，非為可採。 (五)上訴人主張被上訴人原先預定於102年7月辦理區段徵收公告，上訴人本此信賴於102年6月即開始建廠，103年9月將營業遷移至新廠。惟被上訴人區段徵收公告遲至105年12月始為辦理。本區段徵收案之徵收作業中，因可歸因於被上訴人，與原先預定期間相隔3年半，遠超出合理預期之期程。則於營業損失補償之計算上，當應以實際發生損失為考量點部分。經查，依本徵收案協議價購及區段徵收公聽會資料所示，該「區段徵收時程概述」記載「『預計』於民國102年7月辦理區段徵收公告，……，惟實際完成時間需視各作業實際執行進度而定。」（原審卷第37頁之公聽會資料）。因此，依該公聽會資料已明白表示，102年7月是「預計」辦理區段徵收公告之時程，實際完成時間則是依各作業實際執行進度而定。自不能以該公聽會資料即主張應受信賴保護，而得請求自103年9月起將營業遷移至新廠之營業損失。上訴人主張被上訴人於102年4月明示將於同年7月公告徵收，其依被上訴人原訂徵收時程，於102年6月開始建新廠，103年9月遷至新廠營業，此時程牽涉到上訴人是否可以於自動拆遷期限之前完成拆遷以領取足額之自動拆除獎助金，係上訴人依法得享有之利益等等，尚非有據。 (六)依土地徵收條例施行細則第16條規定：「(第1項)需用土地人依本條例第13條及第13條之1規定，應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖各2份，送中央主管機關核准。(第2項)需用土地人依前項規定送中央主管機關審查後，經退回補正者，應於6個月內補正完竣；屆期未補正者，其協議價購程序應重新辦理。」該條第2 項規定係在督促需用土地人儘速完成補正避免延宕，但能否於6個月內補正完竣資料，仍需其他條件配合。如審查機關對徵收計畫書方案細節尚有疑慮，需用土地人即須再重為調查資料、調整方案。若未能於6個月內完成補正，此時原徵收申請案並非立即失效，而是協議價購程序應重新辦理。因此，尚不能謂需用土地人因該程序完備未於6個月內完成補正，即認其對未能如預期於102年7月辦理區段徵收公告，構成可歸責事由。上訴人主張徵收時程無法如預期，是因為可歸責於被上訴人之徵收作業辦理遲延所致，原判決未考量上訴人維護依法應得利益之權利，苛責上訴人應依被上訴人實際徵收時程據以辦理遷廠作業，為屬不當等等，仍非可採。(七)另本件徵收公告時，上訴人現地已由禾頡公司營業，被上訴人另須對禾頡公司配合辦理搬遷為補償。被上訴人基於同一營業面積不重複補償原則，以扣除上訴人舊廠之出租面積始依上開規定查估營業損失補償費；上訴人於搬遷新廠後，將舊廠部分土地出租予禾頡公司，致被上訴人無法對同一營業面積為重複補償，上訴人於該期間收有租金收益，此部分應由上訴人自行權衡得失利弊決定，而非由被上訴人對同一營業面積為重複補償等情，已據原審論明(原判決第13頁第12 行至第23行參見)，經核亦無不合。依上所述，本件徵收案協議價購及區段徵收公聽會資料所示102年7月是預計辦理區段徵收公告之時程，實際完成時間則是依各作業實際執行進度而定，並非確定於102年7月公告徵收。上訴人尚不能據該公聽會預估之期程，主張依該信賴而請求所造成之營業損失，亦不能認徵收計畫書未能依規定於6個月內完成補正，係構成可歸責被上訴人，而得請求遲延造成之營業損失。則上訴人主張其就本件徵收所生之營業損失達3、4千萬元，被上訴人給付禾頡公司之營業損失補償僅有數百萬元，上訴人於請求時即已同意扣除租金收入1,700萬元，被上訴人以之給付禾頡公司數百萬元之營業損失補償仍綽綽有餘一節，即非有據。從而原審以原處分關於查估報告停業損失費不利於上訴人部分予以否准並無違法，訴願決定予以維持，亦無違誤，而駁回上訴人原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　26　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　高　愈　杰法官　陳　國　成以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　26　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第610號

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