109年度判字第614號｜行政：違反發展觀光條例｜裁判日期：109 年 11 月 30 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第614號上訴人　八仙樂園育樂股份有限公司代　表　人　陳柏廷訴訟代理人　林政憲　律師林佳萱　律師曾益盛　律師被上訴人　交通部觀光局代　表　人　張錫聰陳宏杰　律師彭正元　律師蔡進良　律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國107 年12月20日臺北高等行政法院107年度訴更一字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟概要：上訴人為「八仙海岸」觀光遊樂業之經營者，其於民國104年6月17日與訴外人瑞博國際整合行銷有限公司（下稱瑞博公司）簽訂「活動場地租賃合約書」，雙方約定上訴人於新北市○里區○○路0段000號園區（下稱八仙樂園）後方之6、7、8遊樂區域（下稱系爭活動場地，即八仙樂園園區內之「快樂大堡礁」、「豔陽邁阿密」、「歡樂海岸」等遊樂設施所在地）出租予瑞博公司，並將水池抽乾，供該公司於104年6月27日舉辦「彩色派對」使用。惟彩色派對活動期間發生粉塵爆炸燃燒（下稱塵爆事件），死傷遊客達數百人。經被上訴人調查審認，上訴人未經核准分割出租觀光遊樂設施，違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項（原處分誤植為第2項）規定，以104年6月30日觀旅字第1045001246號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）5 萬元，並依同條例第54條第1項規定，命上訴人立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分。經原審法院105年度訴字第598號判決（下稱原審105年判決）撤銷原處分關於停止營業部分及該訴願決定，上訴人其餘之訴駁回。兩造各對其不利部分提起上訴，經本院107年度判字第146號判決（下稱本院107年判決）將原審105年判決關於撤銷原處分其中停止營業部分及該訴願決定暨該訴訟費用部分廢棄，發回原審法院更為審理（至上訴人其餘之訴即原處分其中罰鍰部分，則經敗訴確定在案）。經原審更審結果判決駁回上訴人之訴，上訴人乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）發展觀光條例第37條第1項規定，主管機關應對觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者之經營管理、營業設施，實施定期或不定期檢查，以確保該等業者經營管理與觀光遊樂設施於任何時間均保持一定水準，足以預防任何可能對消費大眾生命身體發生之危險。同條例第54條第1項則明文賦予主管機關得以限期改善、裁處罰鍰、定期停止營業及廢止營業執照或登記證等規制手段，實踐定期或不定期檢查以課予該等業者隨時善盡遵循保護人民生命身體安全法令之義務。又細繹發展觀光條例第54條第1項法文之結構及文義可知，前段規定主管機關檢查認定觀光遊樂業違反相關規定，不論其是否有責，即得命限期改善，以防患未然，積極實現公共安全之目標，為管制性不利處分，業者屆期仍未改善時，應處罰鍰處分，屬典型行政處罰。同條項中段規定，觀光遊樂業經檢查發現違反相關規定，就其中不合格「情節重大者」者，主管機關應逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，此與本前段以「；」劃分，亦即不再與前段限期改善等要件予以連結，而指業者經檢查發覺不合格情節已達對於公共安全有立即明顯危險之程度，僅命限期改善不足以遏止其危害之發生或擴大，即得命其停業，則發展觀光條例第54條第1項中段規定之停業處分，定性應為管制性不利處分。至於依此為停業處分之機關主觀上認為該等規定之定性為行政處罰或管制性不利處分，不影響原審法院就本法令之正確解釋與適用。（二）本院107年判決廢棄原審105年判決闡釋發展觀光條例第35條第1項、第66條第4項授權訂定之觀光遊樂業管理規則第4條、第23條第1項等條文規範，明揭觀光遊樂業係主管機關核准營利事業經營觀光遊樂設施之權利，與一般財產權有別，非經主管機關核准不得擅自分割讓與、出租或其他方式轉由他人經營。其受規制範圍，並不以核准範圍為限，而係以業者實際經營支配範圍為準，殊非謂於經主管機關核定之興辦事業計畫範圍外違法提供休閒、遊樂之設施，即得分割出租，反而不負觀光遊樂業管理規則相關條文所定之義務。承此意旨，觀光遊樂業管理規則第23條第1項觀光遊樂業之經營權不得分割出租或轉讓之規定，有必要與發展觀光條例第35條第1項觀光遊樂業者設立規範連結觀察即不同類型及規模之觀光遊樂業，需要具備之經營專業知識及技能迥然有異，保育園區野營生態觀察，與遊樂園電動設施規劃所需專業知識未必能相互援用；園區內美食特展與夜間燈光煙火派對之動線思考與安全設施無法相提並論，是凡此均必經過主管機關審核其有能力實現其經營管理理念、安全救災防治措施，始能認可具經營「特定規模及設施態樣」之觀光遊樂業者適格，而核准設立之。而此種資格之取得，務必逐案審查，視場地位置範圍、設施及活動內容以定之，始足維護設施場地範圍內之自然環境以及公共安全，不可想像得以分割讓與、出租或以其他方式轉由他人經營非經核准範圍之觀光遊樂內容，因此有觀光遊樂業管理規則第23條第1項之規定。是違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定之業者，非僅是形式上未能遵守該等法令，實係將專業審查所界定特定規模及類型之觀光遊樂業營業權，零星分割予未經核准之業者牟利，暴露其欠缺正確管理經營觀光遊樂業之理念，顯現其無能力實際經營原經核准之觀光遊樂設施，更無對其經營範圍之消費者大眾公共安全予以負責之心態。則違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，其情節重大而因此經停業處分者，其停業之範圍不可想像僅限於「違法讓與、出租部分」，必及於營業範圍之全部，否則如何要求業者就其全部營業範圍為規劃思考，並禁絕業者繼續利用其他未經停業之資源從事相同之違規行為。其改善方式也絕非僅止於停止其非法分割讓與、出租之行為，即可申請復業；必待釐清業者經營管理及場地設施之所有缺失，經其改正至已達「可重新依發展觀光條例第35條第1項申請核准」之程度，始得復業，以貫徹發展觀光條例第35條第1項、觀光遊樂業管理規則第23條第1項規範意旨。（三）上訴人將部分實際經營範圍，未經核准分割出租予瑞博公司，該等未經核准之業者就使用粉塵遇熱可能產生爆炸現象完全欠缺專業認知，任由大量遊客於夏季湧入舉行派對，發生塵爆後，上訴人又無足夠、適當之緊急疏散措施及急難醫療救護以為因應，致釀成數百名消費者傷亡之重大公安危害，被上訴人於案發後施以不定期檢查，指上訴人違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項，且不合格情節重大，其認定自無疑義。而綜觀其不合格情事，顯示上訴人全無公共安全防治理念，救災設施匱乏，且依其遊園導覽圖所示，上訴人全部園區雖可區分為四大園區，惟各區彼此相互連通，共同使用唯一出入口，具整體性，再者，相關刑事、民事及行政責任均待現場勘查釐清，確實非將上訴人實際經營全區停止營業迄所有調查釐清及缺失改善為止，否則不足有效防止其管理或設施不合格所可能導致危害之擴大發生，其必要性極為明確；而上訴人因停業所受損害，無非財產上損失，較諸所得維護之公眾生命、身體安全法益，容無比例失衡可言。揆諸發展觀光條例第54條第1項中段停業處分法律定性應為管制性不利處分，及連結同條例第35條第1項、觀光遊樂業管理規則第23條第1項規範意旨說明所示，原處分採取發展觀光條例第54條第1項中段授權之規制手段，命上訴人立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止，合於必要性及相當性，洵於法無違。（四）原處分依發展觀光條例第55條第3項裁處上訴人罰鍰5萬元部分，前經原審105年判決、本院107年判決認定合法，因此駁回上訴人撤銷原處分罰鍰部分之請求確定，有既判力，上訴人仍爭執殊屬無謂。又原處分關於停業部分，既為管制性不利處分，即與行政處罰係將過去或當前之事實行為，與抽象之法律構成要件連結，涵攝以得到應報究責之結論不同。至於手段與行政目的是否相當，判斷所據之事實基礎範圍，不侷限於上訴人過去違法分租行為之內容，應因應規範目的判斷該具有預估性質之停業處分是否必要且相當。是上訴人主張停業處分是否合法，僅限於違規出租之行為為其涵攝內容，爭執已裁罰5萬元又停業處分有違一事不二罰原則，復指違規區域僅佔全體園區4%，原處分全區停業，裁罰過當云云，均出於對發展觀光條例第54條第1項中段停業處分為行政處罰之錯誤法律見解，殊無可採。又原處分關於命上訴人立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止部分，明列受處分人、停業範圍「新北市八里區八仙海岸園區」、基礎事實、簡要理由、法令依據及主文，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無不符行政程序法第96條第1項第2款所示法定程式之處。至於原處分關於停業部分，停業期限係以「所有調查釐清及缺失改善為止」為解除條件以為補充，其改善方式並非僅止於停止該等違法行為而已，必須經主管機關釐清業者經營管理及場地設施之所有缺失，待其改正至已達可重新依發展觀光條例第35條第1 項申請核准之程度，始得復業之規範意旨以觀，原處分關於停止營業部分命上訴人為停業，併以「至所有調查釐清及缺失改善為止」為解除條件作為補充，乃實踐上開規範意旨所必要。上訴人仍執詞停業範圍及限期不明確為違法云云，難以採認等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院按：（一）發展觀光條例第37條第1項規定：「主管機關對觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查。」考其立法理由謂：「為加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，爰修正現行條文，將現行安全檢查之對象與範圍加以檢討修正，擴大其適用對象至觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業及民宿經營者，使其重視及維持經營管理與營業設施水準，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全之目的，並明定主管機關檢查權責及對違規事項處理原則，作為修正條文第1項。」等語。同條例第54條第1項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。」可知，自條文文義觀之，對於觀光遊樂業違反相關檢查結果，且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，不需先行限期改善之程序。抑且，命限期改善之規範目的，寓有對公共安全造成危害之預防、控制以維護公益，倘業者不合格之情形並非重大，尚無對公共安全造成立即明顯危險，自得命其限期改善，以達防患未然之目的；然若業者不合格之情形經年累月未經改善，更已釀成重大傷亡損害，顯屬情節重大，此時如謂應先命其限期改善，始得為停業處分，非但有違限期改善之規範目的，更無法及時保障人民之生命、身體安全，主管機關自得不命限期改善，逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，以符合立法規範意旨。觀之發展觀光條例第37條第1項立法理由，立法者要求主管機關對觀光遊樂業經營者之經營管理、營業設施進行定期或不定期檢查之目的，係為加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全。觀光遊樂業經營者據此負有對經營管理、營業設施維護安全之行政法上義務。是以檢查結果不合規定，違反公共安全情節重大者，主管機關依發展觀光條例第54條第1項規定得命其定期停止營業，以強制手段達成觀光遊樂業經營者之經營管理、營業設施符合安全之行政目的，該停止營業處分與所據之作成處分規範本身所要求之行政法上義務之實現密切相關，對於觀光遊樂業經營者之經營管理、營業設施安全不合格所可能導致之危險，屬直接排除危險並預防再發生危險之手段，其性質為管制性行政處分，而不是在追究業者過去違反行政法義務之行為並嚇阻其將來再度違法的處罰性行政處分。原判決就此部分之見解，核無違誤。（二）經查，上訴人所營「八仙海岸」觀光遊樂業，經被上訴人於94年10月間公告為「觀光地區」，其土地有90筆，面積為12.3166公頃（即八仙樂園1至5區域），而所營八仙樂園6、7、8區域，始終未經核准使用。被上訴人於93年4月20日辦理現勘查驗即已發現有核准範圍外未取得使用執照設施等缺失，並命上訴人應進行改善，另被上訴人辦理103年觀光遊樂業督導考核競賽暨檢查案，其結果記載：「一、立即改善事項……4.除經建管機關檢查合格之設施外，其有未取得使用執照設施，應另依建管法令規定取得相關證照並經查驗合格後，方得對外開放使用，違者將依相關法令規定辦理。」內政部營建署因此函請新北市政府工務局依法查處、限期改善，惟依遊客97年7月、101年8月、102年4月之網路日誌所載，上訴人就八仙樂園6、7、8 區域仍有對外開放經營，復分割出租6、7、8遊樂區域即系爭活動場地予瑞博公司，並將水池抽乾後供其於104年6月27日舉辦「彩色派對」使用，當日晚間活動期間發生粉塵爆炸燃燒，致數百名遊客死傷，而本件塵爆事件104年6月27日發生後，被上訴人於當日赴現場瞭解事故原因並進行不定期檢查為不合格等情，為原審確定之事實，核與卷內證據資料並無不符，亦無上訴人所指違反經驗或論理法則。本件上訴人就「觀光遊樂設施未取得使用執照」之缺失，長期遲未改善，並將未取得使用執照之系爭活動場地分割出租予瑞博公司舉辦「彩色派對」活動，而瑞博公司就使用粉塵遇熱可能產生爆炸現象完全欠缺專業認知，任由大量遊客於夏季湧入舉行派對，其工作人員於系爭活動場地架設電腦燈，嗣配合活動內容噴灑彩色玉米粉後，因電腦燈之高溫引發粉塵爆炸意外，發生塵爆後，上訴人又無足夠、適當之緊急疏散措施及急難醫療救護以為因應，造成數百名民眾傷亡之重大公安危害，原判決已敘明其判斷之依據及得心證之理由，認被上訴人於案發後依發展觀光條例第37條第1項對上訴人施以檢查結果不合規定，構成情節重大，洵屬有據。復依原審上述關於被上訴人認定上訴人經其依發展觀光條例第37條第1項施以檢查結果不合規定，構成情節重大，該認定係屬適法之論斷一節，並無援引被上訴人所提「103年至106年相關機關檢（調）查缺失應改善及應辦事項彙整表」，亦無引據之必要，上訴意旨以被上訴人提出該彙整表屬於訴訟中追補原處分之構成要件事實，致原處分已喪失處分同一性，不符行政程序法第116條云云，指摘原判決違法，容有誤會，自無可採。至於上訴人不服有關系爭活動場地分割出租，違反觀光旅遊業管理規則第23條第1項規定，經被上訴人依發展觀光條例第55條第3項規定處以罰鍰5萬元部分，業經敗訴確定在案（詳如理由一爭訟概要所載），上訴意旨猶執觀光旅遊業管理規則第23條第1項規定指摘原判決之論述違法，就既判事項再為爭執，亦無可取。原判決以上訴人上開不合格情事，顯示其欠缺公共安全防治理念，救災設施匱乏，且依其遊園導覽圖所示，全部園區雖可區分為四大園區，惟各區彼此相互連通，共同使用唯一出入口，具有整體性，再者，與本件塵爆事件有關民刑事責任之調查及與經營觀光遊樂業所涉法規之行政調查程序，查明相關缺失並命改善完成，確實非將上訴人實際經營全區停止營業迄所有調查釐清及缺失改善為止，否則不足以有效防止其管理或設施不合格所可能導致危害之擴大發生，原處分關於停止營業部分目的正當、手段適合且必要，而為保障大眾生命權、身體安全權等公共利益，所欲保護之公益顯然優於上訴人因停業所受損害之營業權、財產權，於法並無違誤。被上訴人衡酌上開情狀，命實際經營全區停止營業之處分核無上訴意旨所指摘違反比例原則之情，故上訴意旨據以指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，要無可採。（三）關於上開處分書之處分主旨所載「至所有調查釐清及缺失改善為止」之內容及範圍，結合該處分書所載違反事實觀之，應係指與本件塵爆事件有關之相關責任調查及與經營觀光遊樂業所涉法規之行政調查程序，並於查明相關缺失且命改善，直到上訴人改善完成為止，乃實踐發展觀光條例第37條第1項所要求觀光遊樂業經營者負有對其經營管理、營業設施維護安全之行政法上義務所必要，並非未定期限。原處分關於停止營業部分所示停業期間，有司法審查可能性，並客觀上為受處分人所得明瞭及預見。原判決已敘明該處分並無不符行政程序法第96條第1項第2款所示法定程式，並就上訴人對該處分關於期限違反明確性之爭執，何以不足採取，予以論述綦詳。上訴意旨主張：被上訴人以該處分無限期停業，原判決予以維持係屬違法云云，再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，以其一己主觀之見解為指摘，並無可採。（四）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分關於停業部分予以維持，而駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第二庭審判長法官　吳　東　都法官　陳　秀　媖法官　王　俊　雄法官　林　妙　黛法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　11　　月　　30　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第614號

關鍵資訊