109年度判字第83號｜行政：證券交易法｜裁判日期：109 年 02 月 20 日

最　高　行　政　法　院　判　決 109年度判字第83號上訴人　何奕達訴訟代理人　蔡朝安　律師鍾元珧　律師林勇麒　律師被上訴人　金融監督管理委員會代　表　人　顧立雄上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國107年12月20日臺北高等行政法院107年度訴字第948號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人自民國105年8月12日起擔任永豐餘投資控股股份有限公司（下稱永豐餘投控，原名永豐餘造紙股份有限公司）之負責人，被上訴人認定永豐餘投控推派代表人當選永豐金融控股股份有限公司（下稱永豐金控）董事，而永豐餘投控利用其百分之百持股之子公司永豐餘全球公司（YFY GLOBAL INVESTMENT BVI CORP，下稱永豐餘全球）名義持有永豐金控股票，截至106年10月31日止仍持有75,925,719股。永豐餘全球購買永豐金控股票之資金源自永豐餘投控之出資，所生利益或損失歸屬於永豐餘投控，又永豐餘投控指派董事何壽川擔任永豐餘全球唯一董事，永豐餘投控對永豐餘全球投資之股票具有管理、使用或處分之權益，是永豐餘投控藉永豐餘全球持有永豐金控股票，具備證券交易法施行細則（下稱證交法施行細則）第2條利用他人名義持有股票之要件，依證券交易法（下稱證交法）第22條之2第3項（原判決誤載為第22條第3項）規定，係屬永豐餘投控持有之股票，依證交法第25條第2項規定，永豐餘投控有申報之義務。惟永豐餘投控就上開利用永豐餘全球名義持有永豐金控股份，於105年8月1日出售30,738,000股，另獲有股票股利3,493,246股（原判決誤繕為3,943,246股），是105年8月份持有股份淨減少27,244,754股（當時持有股份為73,358,183股）；復於106年9月間增加持股2,567,536股（當時持有股份為75,925,719股，截至106年10月31日止亦同），均因而產生變動情形，然永豐餘全球前轉讓上開股票時，利用永豐餘全球名義持有系爭股票之永豐餘投控未於上述變動持股之次月（即105 年9月、106年10月）5日前將上月（105年8月、106年9月）份持有股數變動之情形向永豐金控申報，致永豐金控無法於105年9月15日、106年10月15日前彙總向被上訴人申報，違反證交法第25條第2項之規定，上訴人為永豐餘投控轉讓上開股票當時之負責人，乃依行為時證交法第178條第1項第2 款及第179條第1項規定，以106年12月5日金管證交罰字第10600426751號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）42萬元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，乃提起行政訴訟訴請撤銷訴願決定及原處分，亦經原判決駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、依訴願法第63條第1項規定，原則上訴願係就書面審查，且依同法第63條第2項及第65條之規定，訴願機關依職權係「得」而非「應」給予當事人陳述及言詞辯論之機會。上訴人於訴願階段提出訴願書及訴願補充理由書，未曾依訴願法第63條第3項、第65條規定聲請到達指定處所陳述意見、言詞辯論；是訴願機關就現有資料依職權審酌，未通知上訴人到場陳述意見，亦未進行言詞辯論，進而作成訴願決定，所踐行之審議程序尚與法無違。㈡、證交法第25條之立法意旨，在貫徹該法之資訊即時公開原則，使投資大眾及被上訴人能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。因此發行公司董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（下稱內部人）未確實依前揭規定辦理持股異動之情形，即違反規定；該條第3 項準用證交法第22條之2第3項規定，係因「為防第1項股票持有人，藉配偶、未成年子女或他人名義持有股票，規避本條之限制，於第3項明定包括之。至所稱『利用他人名義持有者』不外乎基於資金來源、控制關係、利益或損失之歸屬等情節，擬於本法施行細則明定。」所由制定。參諸證交法第25條規定立法意旨，則證交法第22條之2所稱「利用他人名義持有」，為求徹底保障投資大眾及被上訴人能瞭解永豐金控內部人持股異動之情形，當無限定「他人」應為自然人或法人形式，亦無區分持有股份之多寡，內部人只要具備證交法施行細則第2條所定要件，即構成「利用他人名義持有股票」。上訴人雖執金融控股公司法（下稱金控法）第16條第2項、公開發行公司年報應行記載事項準則（下稱年報應載事項準則）第10條第10款、公平交易法（下稱公平法）第10條及第11條等其他有關持股計算之法規，均以「關係人」、「董事、監察人、經理人、直接或間接控制之事業」等文字明白指涉，而非以「利用他人名義持股」之不確定法律概念概稱等情，然上揭法令與證交法第25條之立法目的不同，則規範目的更係迥異（蓋如立法目的相同，則根本毋庸訂定或制定如此多項法令，合併於同一法令即可），是證交法第25條第2項關於內部人持股異動申報規定，與金控法第16條第2項關於同一人及同一關係人之持股申報規定，關係人持股及利用他人名義持股係有併存之可能。且證交法第22條之2第3項「利用他人名義持股」，所謂「他人」即係指非本人，淺顯易懂，自非上訴人所稱係「不確定法律概念」，是上訴人此部分主張應從股票名義所有權人主觀上是否有自己從事該項投資之意思予以觀察，方符法規範之目的等情，係屬歧異見解，自無可採。㈢、上訴人雖主張被上訴人就與本件相類之情形諸如三商投控公司、鴻海公司與其等全資之子公司均持有該等公司其他子公司之股票，申報亦未加計申報全資子公司持股部分及轉讓情形，另證交法前主管機關財政部亦有直接或間接100％持股之臺灣銀行股份有限公司（下稱臺銀）、臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土銀），持有兆豐金融控股股份有限公司（下稱兆豐金控）、第一金融控股股份有限公司（下稱第一金控）股票等案例，亦未見申報，惟上訴人所舉並非本件所應審究之範圍，自難認與本件有涉。次以，永豐餘投控指派3 席代表人當選永豐金控董事，永豐餘投控利用其持股100％子公司永豐餘全球名義持有永豐金控股票，自上訴人105年8月12日起擔任永豐餘投控負責人後，截至106年10月31日止仍持有永豐金控股票75,925,719股，其間股權已發生多次變動，永豐餘投控均未確實依證交法第25條第2項規定申報。永豐餘全球係永豐餘投控100％持股之子公司，永豐餘全球購買永豐金控股票之資金來源，無論係股本、借貸或營業收入等，悉屬永豐餘投控「直接或間接」提供資金予永豐餘全球；而永豐餘全球購買永豐金控股票之利益或損失，將使永豐餘全球之淨值因此提高或減少，此等利益或損失將歸屬於持有永豐餘全球100％股權之永豐餘投控，且永豐餘投控105年及106年度合併財務報告顯示，其中資產負債表流動資產之備供出售金融資產，均已包括子公司永豐餘全球投資永豐金控之流動資產，其資金來源包含永豐餘全球之股本、借貸或營收，另依凱基證券提供之客戶資料，永豐餘全球買賣股票之最終受益人為何壽川。查何壽川為永豐餘全球唯一董事，亦為永豐餘投控之董事，相較於一般母公司持股100％而指派多人擔任子公司董事情形，永豐餘全球營運決策毋庸經董事會決議程序，永豐餘投控於子公司永豐餘全球人事、財務、業務之掌握及經營決策，更具全面之實質控制力與主導力，此與上訴人所提三商投控公司、鴻海公司與其等全資之子公司均持有該等公司其他子公司之股票，申報時亦未加計申報全資子公司持股部分及轉讓情形，及財政部亦有直接或間接100％持股之土銀、臺銀，持有兆豐金控、第一金控… …之股票等案例事實均有不同之處。況縱謂上訴人所舉上開他案事例與本件完全相同，惟此時被上訴人未對上開他案加以處罰，應屬「不法之平等」，上訴人亦無執以主張本件有違平等原則，更無因此不法之平等而有何信賴基礎產生，是上訴人此部分之主張，亦與法令有違，而無可採。㈣、再者，永豐餘投控既為永豐金控之董事，其利用永豐餘全球名義持有永豐金控之股票，自符合證交法第22條之2第3項規定；如永豐餘全球持股發生變動，自應按證交法第25條第2 項依限於下月5日向永豐金控申報，以利永豐金控於下月15 日前彙總向主管機關申報。上訴人為永豐餘投控之負責人，對於上開法令規範自不得諉為不知，則永豐餘投控未依上開規定申報，顯未善盡其應盡之公法義務，縱無故意，亦有應注意、能注意而未注意之過失，且違章事實明確，變動股數非少，違章情節尚非輕微，符合行政罰法第18條第1項之要件，被上訴人自得予以處罰。另法規命令未依行政程序法第157條第3項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力；至於行政程序法第159條第2項第2款裁量基準，法官不受其拘束，只是下級機關或屬官受其拘束。依該裁量基準作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布。惟此裁量基準之發布，並非其成立或生效要件，換言之，裁量基準未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，並不影響其效力（本院104年度判字第239號判決意旨參照）。被上訴人審酌本件上訴人違反次數，及違規未申報之股數超過150萬股以上，所涉變動股數非寡，及上訴人違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務對一般投資大眾難以監督，進而影響證交法之交易秩序，依「證券交易法第22條之2違規案件處理方式」（下稱違規處理方式）第4級距之規定，對上訴人處以該級距之最低罰鍰額度42萬元並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。上訴人主張本件應免罰或不應裁罰等情，均無足採等由，因將原處分及訴願決定均予維持，而判決駁回上訴人之訴。四、上訴理由略謂：㈠、從法體系來看，觀諸其他有關持股計算之法規如金控法第16條第2項、年報應載事項準則第10條第10款、公平法第10條及第11條等，均使用「關係人」、「直接或間接控制之事業」、「控制從屬關係」等文字，而證交法第25條第3項準用同法第22條之2第3項時，未如上開法規使用關係人或同義字詞，足認其所稱利用他人名義持股之意義與關係人持股不同。原判決僅以該等法規之立法目的及規範目的不同，率認證交法第25條之解釋不受其他法律解釋之影響，顯然違反法律解釋原則及法明確性原則，而有適用法令不當之違法。㈡、原判決形式上雖依證交法施行細則第2條所定3款要件作為認定「利用他人名義持股」之標準，然實質上卻係僅以一句「更具全面之實質控制力與主導力」，而自行創設「該他人為本人100％從屬公司之情形，該他人僅有一名董事」，即以「子公司董事人數多寡」為認定子公司是否為母公司名義人之判斷標準，此判斷標準係超出文義所得合理解釋之範圍，顯有適用證交法第25條第3項準用同法第22條之2第3項及同法施行細則第2條不當之違法。又未審酌財政部與股權100％國有而由財政部持有、管理之臺銀及土銀，均分別持有兆豐金控、第一金控、華南金融控股股份有限公司、臺灣中小企業銀行股份有限公司股票，及鴻海集團、三商集團等與本件情形相同案例，是否屬於利用他人名義持股，即謂上訴人不得依該等案例主張平等原則及信賴保護原則，亦有判決理由不備及理由矛盾之當然違背法令情形。㈢、本件係在法規使用不確定法律概念而未有行政函釋或前例存在之情況下，上訴人無法合理預見行政機關僅因「永豐餘全球公司董事僅有一人」而認定永豐餘全球係永豐餘投控之名義人，上訴人實無過失可言，被上訴人未衡量上情亦未斟酌永豐餘全球持有永豐金控股票情形實已申報並公開，逕以按股數計算之劃一方式處罰上訴人，實有裁量怠惰之違法。且金控法第16條第2項與證交法第25條第2項之申報對象皆為被上訴人，則永豐餘投控既已對被上訴人申報其直接及透過子公司永豐餘全球間接持有永豐金控股票之情形，使該等資訊經申報予被上訴人而公開，顯示上訴人並無隱匿該等資訊之意，原判決僅以金控法與證交法之規範目的不同，遽認上訴人縱無故意亦有過失，實有判決理由不備之當然違背法令。㈣、被上訴人於本件訴訟程序中所提出違反證交法25條之裁罰基準，並未經其首長或任何人簽署，亦未曾登載於政府公報。原判決認僅係非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，並以法院不受其拘束為由，率謂被上訴人所提出之裁罰基準縱未經首長簽署、未經公告，亦不影響其效力，卻又採納該裁量基準之級距分列方式，認可被上訴人未以最低裁罰額論處之原處分，實有適用行政程序法第160條第2項不當及理由矛盾之違法。㈤、在公司法制下，由母公司百分之百持股之公司仍係獨立於其母公司之法人，其不僅有自己之法定管理機關亦即董事，且其董事執行業務時必須為其而非為母公司之利益為計算，是若非有適用揭穿公司面紗原則之例外情形，不應任意否定由母公司百分之百持股之公司係為自己利益持有財產。而永豐餘全球投資持有永豐金控股票，乃為賺取穩定股息以平衡投資風險，係為自己利益之計算；永豐餘全球與永豐餘投控間無應適用揭穿公司面紗原則之情形，亦不存在委任或類似法律關係，自不應認永豐餘全球所持有永豐金控股票非為自己而係為永豐餘控股之利益。㈥、訴願機關於107年5月23日召開訴願審議委員會107年度第18 次會議時，僅邀請被上訴人之代表列席說明，並將被上訴人會議中說明作為訴願決定基礎，卻未同時給予上訴人到場陳述意見或答辯之機會，使上訴人未獲有同等之程序上地位，違背訴願法第63條第2項、第3項、第65條、第66條第1項及第67條第3項規定、武器平等原則及正當法律程序原則，而侵害上訴人程序利益。原判決未認上訴人防禦權受侵害，係有適用上述訴願法規定不當及判決不備理由之違法等語。五、本院經核原判決結論並無不合，茲就上訴意旨再論斷如下：㈠、按證交法係為發展國民經濟，並保障投資而訂立。依行為時該法第2條規定：「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」第3條規定：「本法所稱主管機關，為金融監督管理委員會。」第4條第1項規定：「本法所稱公司，謂依公司法組織之股份有限公司。」第22條之2規定：「（第1項）已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起3日後……三、於向主管機關申報之日起3日內……（第3項）第1項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」第25條規定：「（第1項）公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。（第2項）前項股票持有人，應於每月5日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公司應於每月15日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管機關得命令其公告之。（第3項）第22條之2第3項之規定，於計算前2項持有股數準用之。……」第 178條第1項第1款、第2款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：一、違反第22條之2第1 項……二、違反……第25條第1項、第2項……規定。」第179條第1項規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」同法施行細則第2條規定：「本法第22條之2第3項所定利用他人名義持有股票，指具備下列要件：一、直接或間接提供股票與他人或提供資金與他人購買股票。二、對該他人所持有之股票，具有管理、使用或處分之權益。三、該他人所持有股票之利益或損失全部或一部歸屬於本人。」核規定此3要件，對於「利用他人名義持有股票」概念上需要認定該他人在經濟現實上為內部人經濟利害而持有股票，且內部人得以掌控該他人股票交易行為，而建立具體可資操作之事實認定要素，合於證交法第22條之2第3項立法理由就抽象概念之具體化指示，自得為執法機關所適用。又財政部證券管理委員會（下稱證管會）77年8月26日（77）台財證（二）字第8954號函釋：「一、依公司法第27條第1項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人，並指派代表行使職務之自然人時，該自然人及其配偶、未成年子女、利用他人名義所持有之股票，亦有證券交易法第22條之2、第25條……有關董事、監察人持股規定之適用。二、依公司法第27條第2項規定，政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時，除當選為董事、監察人之代表人持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法有關董事、監察人持股規定之適用。」核證管會當時基於其係證交法主管機關（95年1月11日始修正為被上訴人），為協助屬官就證交法第22條之2、第25條、第157條、第157條之1規定之統一解釋而訂頒之解釋性規定，並未逾越上開規定之文義，且與母法（證交法）之規範目的無違，自得為被上訴人辦理相關案件所援用。㈡、按57年4月30日公布之證交法第25條第1項、第2項規定：「（第1項）公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份達股份總額百分之五以上之股東所持有之本公司股票種類、股數及票面金額向主管機關申報並公告之。（第2項）公司應於每月15日以前，彙將前項股票持有人上月份股數變動之情形，向主管機關申報，必要時主管機關得命令其公告之。」依其立法理由係在查察公開發行股票公司重要人員所持有股票之資料。嗣因發行公司董事、監察人或大股東參與股票之買賣，與藉上市轉讓股權，不但影響公司經營，損害投資人權益，並破壞市場穩定，為健全證券市場發展，維持市場秩序，對發行公司內部人股票之轉讓，有必要嚴加管理，證交法乃於77年1月29日增訂第22 條之2管制上開人員轉讓股票方式規定（應事先申報或經核准）。同法第25條配合該條之增訂，除將第1項大股東持有股份總額修正為「超過股份總額百分之十」外，並鑑於上開人員等股權變動情形之申報，僅規定由公司辦理，惟內部人買賣公司股票，若未向公司申報，公司並不知情(目前股票交易未實施過戶交易)，不無影響股權申報之績效，為有效促使上開人員按期申報股權，使主管機關瞭解各該人員股權變動情形，爰將原第25條第2項僅由公司申報之規定，增列上開人員應於每月5日以前向公司申報上月份股權變動情形，俾公司得以彙總向主管機關申報；同時於第25條增訂第3 項規定計算上開人員持有之股數準用同法第22條之2第3項，亦即將其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者，納入計算。申言之，為加強對發行公司董事、監察人、經理人及大股東等內部人之管理，證交法分別藉第22條之2第1項、第25條第2項課內部人轉讓公司股票之事前申報揭露（向主管機關）及事後申報（向公司）之義務，使內部人交易即時公開而透明化，讓投資大眾及被上訴人瞭解公司內部人持股異動之情形，降低內部人與一般投資人之間資訊不對等結構，藉此監督，健全證券市場之公平交易秩序，提升證券市場之整體經濟效能。㈢、證交法第22條之2第3項就內部人轉讓公開發行公司股票所定事前申報義務之範圍，擴張至內部人配偶、未成年子女及利用他人名義所持有之股票；且為第25條第2項內部人於事後申報時所準用，已如前述。依其立法理由，係為防止內部人藉配偶、未成年子女或他人名義持有股票，規避上述證交法之規定，故明定擴大申報義務之範圍。至於所稱「利用他人名義持有者」，參之證交法第22條之2第3項立法理由記載「不外乎基於資金來源、控制關係、利益或損失之歸屬等情節，擬於本法施行細則明定。」可知，證交法要求內部人就其配偶、未成年子女及利用他人名義所持有之公開發行股票有所轉讓者，均應由內部人遵循第22條之2第1項及第25條第2 項進行事前、事後申報，違反此等義務者，應由內部人或其法人負責人依同法第178條第1項第1款、第2款或同法第179 條規定受罰鍰之處罰，即係為課予公開發行公司董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之大股東等內部人對自己所持有公司股票的轉讓，或對其配偶、未成年子女及利用他人名義所持有公司股票的轉讓，必須盡申報之注意義務，企圖藉內部人交易之透明化，達成健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目的。因此內部人之配偶、未成年子女，或者名義為內部人所用而持有股票者，均為人格獨立之自然人或法人，但證交法第22條之2第3項規範意旨本不在否定配偶、未成年子女或名義為內部人所用而持有公司股票者之獨立人格，或者其財產支配處分之自由，亦非在於將配偶、未成年子女或名義為內部人所用而持有股票者，於股權歸屬之私法法律關係上，逕視為內部人自己所有，而是鑑於內部人之配偶、未成年子女，以及「基於資金來源、控制關係、利益或損失歸屬等情節」（上述立法理由參照）因而得認定其名義為內部人所利用而持有股票之人，其等與內部人間基於前述關係通常存在親密或便於控制、利用的社會經濟生活現實，易成為內部人規避證交法第22條之2第1項、第25條第2項規範之管道，由立法者直接課予內部人對此等親密、便於掌控、利用關係之人持有股票者，應注意在其轉讓股票前，先向主管機關申報並依證交法第22條之2第1項3 款所定之方式轉讓股票的義務，且於轉讓後向公司申報之義務。易言之，此行政法上義務的課予，源於證交法管理證券交易市場的正當需求，且植基於對內部人的合理期待，與公司法上股東就公司法人名義對外交易所生之私法上法律效果，究竟在何等範圍內應由股東自己承擔其法律責任，有無揭穿公司面紗原則之適用等考量無關，先此敘明。㈣、另按金控法第16條第2項有關持有金融控股公司已發行有表決權股份總數超過百分之五比例之同一人或同一關係人股東就其股權增加之申報義務，旨在俾利主管機關對金融控股公司主要股東資格取得之及早監控，此與年報應行記載準則第10條第10款關於對轉投資事業之持股數與綜合持股比例之報告，或者公平法第10條、第11條關於結合之定義與申報義務之管制，均偏重在事業股權結構之資訊管理；核與證交法第25條第2項所定內部人對公開發行公司股票轉讓行為之事後申報，立法目的偏重於股票轉讓行為面之監控，兩者情形有所不同。股權結構面之資訊監管重在關係人間持有股權合計在結構上的影響力，證交法上開規定則重在內部人股票轉讓的行為面控管，並為避免內部人利用配偶、未成年子女或他人名義持有股票，而規避行為面控管，才將股票轉讓行為事前申報與轉讓方式之義務，擴張到內部人利用或高度可能利用他名義人所持有的股票。因此，金控法、年報應行記載準則、公平法對於共同對外具有影響力之集團，以「關係人」或「直、間接控制事業」稱之，與證交法第22條之2第3項就名義遭內部人使用而轉讓股票者，以「利用他人名義持股」稱之，分別是在規範觀點不同之脈絡下，所使用符合各自規範目的之法律概念。另法律明確性原則，仍容許立法者於立法定制時，衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，非難以理解，個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認，就無違反法律明確性原則（司法院釋字第594號、第617號、第690號及第767號解釋參照）。核證交法第22條之2所謂「利用他人名義持股」，在其規範目的下，如前所述，是指在經濟現實而非法律形式關係之意義上，為內部人經濟利害而持有股票，且內部人得掌控該他人股票交易者而言，從文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，並非難以理解，且為一般受規範者所得預見，參其立法理由指示施行細則具體化之考量因素，復便於司法審查加以確認，自未違反法律明確性原則，亦無須適用規範目的不同之金融控股公司法、年報應行記載準則、公平法就關係人、直間接控制事業等概念，才符合法律明確性原則的問題。上訴人主張原判決就證交法第25條之解釋係有適用法令不當之違法云云，乃其主觀己見，洵無可採。㈤、承上所述，鑑於證交法第25條第3項準用同法第22條之2第3 項規定，著重在防制內部人利用他人名義而規避第25條第2 項之股票轉讓事後申報義務，關於「利用他人名義持股」在個案上之認定，應適用證交法施行細則第2條所定之3要素，判斷他人是否在經濟現實之意義上，為內部人經濟利害而持有股票，且內部人得掌控該他人股票交易者，如因此該當利用他人名義持股者，內部人自然應就該他人股票轉讓行為盡事後之申報義務。尤其利用他人名義持股事實的認定，偏重於經濟現實面的觀察，不問法律形式架構關係如何，因此，內部人與該他人之間，就此經濟現實的形成，即使另有公司法或其他法律關係架構上的安排理由，亦不能因此卸除內部人對此法定之申報義務。又不得因不知法規而免除行政處罰責任，乃行政罰法第8條所明定。而證交法第25條第2項針對內部人股票轉讓行為所課事後申報義務，與金控法第16條第2項就金融控股公司股東結構所課予之申報義務，兩者目的、申報對象既有不同，保護之法益也各異，前亦述及，受規範主體在個案中兩法規均競合課予申報義務的情形下，自應對兩法規同時負有忠實申報的注意義務，並非僅對其一善盡申報義務，即得認對他法規之法益並無實質侵害，而無需遵守他法規申報義務，或得逕認無故意過失可言。再者，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。查原審業依調查證據之辯論結果，論明：永豐餘投控推派代表人當選上市之永豐金控董事，並以百分之百持股之子公司永豐餘全球名義持有永豐金控股票，因永豐餘全球購買永豐金控股票之資金來自永豐餘投控直接或間接提供；且永豐餘全球購買該股票之利益或損失，將使永豐餘全球之淨值因此提高或減少，此等利益或損失將歸屬於持有永豐餘全球100％股權之永豐餘投控；永豐餘全球唯一董事何壽川又為永豐餘投控董事，永豐餘投控於子公司永豐餘全球人事、財務、業務之掌握及經營決策，具全面之實質控制力與主導力，符合證交法第22條之2第3項規定，惟上訴人自105年8月12日擔任永豐餘控股負責人，截至106年10月31日止，永豐餘全球持有永豐金控股票有前述變動情形，均未據永豐餘投控於變動持股之次月5日前申報，故永豐金控亦未於105年9月15日、106年10月15日前彙總向被上訴人申報，上訴人為永豐餘投控之負責人，對於上開法令規範自不得諉為不知，則永豐餘投控未依上開規定申報，未善盡其應盡之公法義務，係有過失，其違章事實明確，被上訴人審酌上訴人違反次數，及違規未申報之股數超過150萬股以上，所涉變動股數非寡，及上訴人違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務對一般投資大眾難以監督，進而影響證交法之交易秩序等由，而認原處分裁處罰鍰42萬元，符合行政罰法第18條第1項規定要件，其裁量並未違法等得心證理由，並就上訴人於原審主張其未刻意隱匿永豐餘全球持有永豐金控股票、鴻海集團等亦有相同案例未經被上訴人裁罰之違反平等原則，及被上訴人有裁量怠惰或濫用等節，逐一指駁如何不可採，經核無違證據、經驗、論理法則，亦無上訴意旨主張之判決不備理由、理由矛盾之違法。至原判決就永豐餘投控董事何壽川係永豐餘全球唯一董事乙事，論述：相較於一般母公司持股100％而指派多人擔任子公司董事情形，永豐餘全球營運決策毋庸經董事會決議程序，永豐餘投控於子公司永豐餘全球人事、財務、業務之掌握及經營決策，更具全面之實質控制力與主導力等語，乃於其事實認定之職權行使範疇，說明永豐餘控投對永豐餘全球管理、掌控之型態，尚無上訴人所指之創設判斷標準情事；上訴人執此指摘原判決有適用證交法第25條第3項以準用同法第22條之2第3項，及同法施行細則第2條不當之違法云云，委無可採。㈥、復查，被上訴人就其如何依行政罰法第18條第1項規定為系爭罰鍰之裁處，已於106年12月5日作成之裁處書說明：「受處分人依前揭規定負有申報義務，自應注意相關規範並確實按規定辦理，本會經統合考量前開違反情節，爰依規定就本案為適當罰鍰處分如主旨。」及訴願補充答辯書說明：「……本會依行政罰法第18條第1項規定審酌其違反申報規定股數甚鉅，爰於證券交易法第178條第1項第2款所定罰鍰金額範圍內，對訴願人處罰鍰新臺幣42萬元……」等情，業經原判決肯認被上訴人就本件裁罰所為之裁量並未違法，已如前述。至被上訴人於訴訟中經原審要求補充裁量理由固於107 年11月6日以陳報狀（見原審卷第188頁）陳明：其就證交法第25條違規案件處理方式，係依違規股數50萬股為一級距，裁處金額由最低罰鍰24萬元起算，按級距逐遞增6萬元，共計4個級距，超過150萬股為最高之第4級距，以罰42萬元為基礎，另視具體個案得提高罰鍰金額至240萬元等語，復於原審107年11月13日準備程序期日提出未明制作日期、出處之違規處理方式相佐（見原審卷第232頁），惟被上訴人訴訟代理人於原審陳明於其官網無法查得該處理方式資料（見原審卷第210頁），則原審未釐清該違規處理方式是否於原處分作成時即已存在、此處理方式是否只是行政慣例，即以其性質屬行政程序法第159條第2項第2款之裁量基準，而為前開論述，即有未洽；惟原處分不論是否本於違規處理方式，被上訴人依行為時證交法第178條第1項、第179條規定所為裁罰，既已依法為合義務性之裁量，前已述及，是原判決此部分瑕疵並不影響判決之結果，上訴人此部分指摘，仍無足採為其有利之論據。㈦、末依訴願法第56條第1項規定：「訴願應具訴願書……」第 63條規定：「（第1項）訴願就書面審查決定之。（第2項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。（第3項）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」第65條規定：「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」可知，訴願程序原則上採書面審理原則，且訴願人於訴願程序已提出訴願書就其對原處分合法性陳述其意見，訴願決定書面審查原則並未侵害訴願人受憲法保障之聽審權，其應受正當行政程序之保障已符合憲法誡命之要求。且訴願法第63條第2項及第65條僅係規定訴願機關「得」給予當事人陳述及言詞辯論之機會，而非「應」給予當事人到場陳述及言詞辯論之機會，訴願機關依其合義務裁量，認訴願人或原處分機關一方之書面陳述意旨已臻明確，他方書面意旨未明，僅通知該他方到場陳述意見，其程序尚非違法。觀之本件訴願決定書於其事實欄第三點記載：「原處分機關答辯及其代表列席本院訴願審議委員會107年5月23日107年度第18次會議說明意旨……」已揭露訴願審議會通知被上訴人派員列席旨在就其書面答辯說明之情，是原判決認本件受理訴願機關斟酌結果，未通知上訴人到場陳述意見，亦未進行言詞辯論，進而作成訴願決定，所踐行之審議程序難認違法乙節，亦無上訴意旨所主張之適用上述訴願法規不當及判決不備理由之違法。㈧、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　109　年　　2　　月　　20　　日最高行政法院第四庭審判長法官　鄭　小　康法官　劉　介　中法官　林　文　舟法官　帥　嘉　寶法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　109　年　　2　　月　　20　　日書記官　陳　品　潔

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第83號

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