最高行政法院(含改制前行政法院)109年度抗字第435號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 109年度抗字第435號抗　告　人　林○○ 上列抗告人因與相對人臺北市政府勞動局間陳情事件，對於中華民國109年10月27日臺北高等行政法院109年度訴字第880號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、緣抗告人於民國108年12月30日以檢舉函分別向勞動部、相對人檢舉有關第一產物保險股份有限公司（下稱第一保公司）違反勞動法相關規定（違法調職），該公司董監事、高階主管及金融監督管理委員會公務員對其揭密檢舉違法與瀆職，有挾怨報復等情，經相對人以109年1月6日北市勞動字第1096006050號函（下稱109年1月6日函）復抗告人略以：「…… 三、有關臺端來信檢舉第一保公司『無故以戶籍地及公司正常業務職務調整』為由將臺端調離總公司營業單位，以致增加臺端費用及時間成本，進而影響臺端經濟生活一事，若臺端認為公司之調動未具合法性，因事涉個人權益及雙方所約定勞動契約內容，可至本局勞動即時通線上申請勞資爭議調解，本局將儘速召開調解會調處」等語。其間，勞動部亦函轉上開檢舉函移請相對人處理，相對人以109年1月9日北市勞動字第1096020389號函（下稱109年1月9日函）復抗告人略以：「……二、……臺端如因提出性別工作平等法之申訴而遭雇主予以解僱、調職或為其他不利處分，可檢具相關具體說明及事證，依前揭規定向本局再次提出性別工作平等申訴，本局將依法辦理。三、次按職業安全衛生法第6條第2項規定，雇主對於勞工執行職務因他人行為遭受身體或精神不法侵害之預防，應妥為規劃及採取必要之安全衛生措施，考量不法侵害行為可能涉及傷害、誹謗、公然侮辱、性騷擾、就業歧視……等情事，有關個案違法事件之調查、認定或後續處置，應由各該管主管機關或司法機關依權管法令規定（如刑法、性別工作平等法、性騷擾防治法及就業服務法等）辦理，法未授權勞工主管機關對職場霸凌個案進行實質認定，若已造成臺端精神損害，建請透過司法程序進行求償。四、若臺端與雇主有上述爭議，因事涉個人權益建議臺端可透過調解程序解決紛爭，如上班地點於臺北市，可至本局勞動即時通線上申請勞資爭議調解，本局將儘速召開調解會調處。……六、另有關臺端檢舉公司惡意之職務調動涉違反勞動基準法一事，本局業於109年1月6日以北市勞動字第1096006050號函復臺端在案」等語。抗告人再以109年1月16日檢舉信向相對人檢舉第一保公司違反勞動基準法第74條、保險業內部控制及稽核制度實施辦法第32條之2第2項規定，及該公司董事長、高階專業經理人、專業經理人違反證券交易法、金融商業會計法、稅捐稽徵法、勞動基準法、民法、刑法等相關規定，經相對人於109年2月4日派員至第一保公司實施勞動檢查，嗣以109年2月21日北市勞動檢字第1096026265號函（下稱109年2月21日函）復抗告人略以：「……二、經查該公司表示基隆通訊處係自109年1月1日成立，基於區域整體營業規劃及該處業務拓展之需要進行人力配置，亦考量臺端之家庭生活利益等條件方才予以調動，對於臺端調動後既有之工資及其他勞動條件並未作不利之變更，另該公司亦表示，倘臺端仍希望調動回原單位，仍可依公司內部程序提出申請。此外，該公司亦表示從未因臺端向主管機關陳情或申請調解等行為而有不利於臺端之處分，故難認該公司有涉嫌違反勞動基準法第74條規定之情形，先予敘明。三、再查內政部74年9 月5日（74）台內勞字第328433號函略以：『勞動基準法施行細則第7條第1款規定，工作場所及應從事之工作有關事項應於勞動契約中由勞資雙方自行約定，其變更亦應由雙方自行商議決定。……』故該公司調動臺端之工作場所係勞動契約內容之變更，應由勞資雙方自行商議決定；至於該公司是否涉及違法調動一節，係屬民事糾紛，僅以勞動檢查難予判定，後續建請臺端應透過勞資爭議調解或循司法途徑主張，以符實需」等語。抗告人復就上開處理結果，以109年2月26日異議書向臺北市政府提出異議，經相對人以109年3月11日北市勞動檢字第1096048226號函（下稱109年3月11日函）復抗告人略以：「……二、有關臺端陳請旨揭公司涉違反勞動基準法第74條規定一節，本局均依行政程序查處辦理，謹再次說明，依旨揭公司表示調動臺端之工作地係經評估後並依調動原則辦理，該調職命令於108年12月27日發布，109年1月1日生效，且臺端於知悉調職命令後未即表示反對之意思，仍赴新單位完成報到手續，遲至109年1月13日始向公司提出內部申訴並要求撤銷該調職命令，並告知公司曾向金融監督管理委員會檢舉情事，此與該公司108年12月27日作成調職命令，欠缺時間上之密接性，致本局無法認定臺端申訴事項與調職有直接因果關係，又因勞資雙方說法各執一詞，且未有其他事證足以認定，故本局尚難據以判斷該公司涉有違反勞動基準法第74條規定之情形。三、至於臺端反映公司設置基隆通訊處與實際情形不符一事，依公司表示因基隆通訊處業績不佳未符營業單位規模，自97年11月1日併入中崙營業部，並改編成營業課，惟為服務基隆保戶辦理保險相關事宜，故保留原服務據點及名稱，嗣後因108年度已達初標，故於109年1月重新編列業績，並由營業課改編為基隆通訊處，此為公司內部組織調整變更，係屬企業內部經營管理權限，法所不禁，並此敘明。四、臺端事後對於旨揭公司調整臺端之勞動場所仍有疑義，尚得依勞動基準法施行細則第7條規定再循內部管道溝通協商，或向本局申請勞資爭議調解程序謀求解決，定爭止紛」等語。抗告人再就前開處理結果，以109年3月16日再異議書向臺北市政府提出異議，經相對人以109年3月26日北市勞動檢字第1096050949號函（下稱109年3月26日函）復抗告人略以：「……三、有關第一保公司調動臺端之工作場所一節，依據該公司之說明表示有關調動臺端之工作場所係依調動原則辦理，且尚未發現該公司對於臺端調動後既有之工資及其他勞動條件有作不利之變更，又本次檢查本局尚難逕認臺端申訴事項與調職有直接因果關係，因勞資雙方說法各執一詞，且未有其他事證足以認定，故本局尚難據以判斷該公司涉有違反勞動基準法第74條規定之情形。臺端如對該公司變更調整臺端之勞動條件有發生糾紛，其性質本屬民事範疇，建議臺端仍應先行向本局申請勞資爭議調解程序或循民事訴訟程序以謀求解決，定爭止紛。四、有關臺端一再陳情該公司涉違法調動部分，業經本局於109年1月6日北市勞動字第1096006050號、109年1月9日北市勞動字第1096020389號及109年2月21日北市勞動檢字第1096026265號函多次函復臺端在案，並有告知臺端本局可提供協助之服務資訊及不同之救濟管道。……」等語。抗告人不服前開109年1月6 日函、109年1月9日函、109年2月21日函、109年3月11日函、109年3月26日函（前開5函下合稱系爭5函），提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及系爭5函均撤銷。⒉責令相對人依法輔導、督促第一保公司依勞動基準法第83條勞資會議實施辦法行政法令規章，依勞動部頒布勞資會議成立、召開、勞資會議紀錄守則規範辦理，勞資會議勞工代表選舉、勞資會議、勞工公開資訊平台設立。⒊依抗告人所提109年8月17日答辯狀之甲證5陳述損害求償基準，抗告人返回第一保公司營業二部為損失終止日。經原審法院裁定駁回後，乃提起本件抗告。二、抗告意旨略謂：法律如已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；法律如雖係為公共利益或一般國民福祉而設，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。勞動基準法第2條第6款、第10條之1、第70條、第72條、第73條、勞動基準法施行細則第41條、勞動檢查法第4條第4款、第6條、第7條、第16條、第25條規定、勞動部105年11月28日勞動關2字第1050128739號函及司法院釋字第740號解釋，皆是法律賦予抗告人之勞工權利保障，惟原裁定未依抗告人有利法律規定事實證據作應有程序審理。法律賦予相對人需執行職務之義務，是不須經抗告人告發事業單位之不法，相對人須定期對事業單位施予勞動檢查，經查有違反法規應立即採取相應措施，故法律規定同樣賦予抗告人有權請求相對人依法執行職務，若人民據以提起檢舉之法規課予機關應以行政處分採取適當措施之義務，以保護檢舉人依法所得享有之利益，此時檢舉即為保護之請求（申請），不為處分即係駁回人民之請求，為行政處分，進而檢舉人享有訴權，得提起撤銷訴訟，並請求怠於執行職務之機關賠償乃屬合理。原裁定所謂相對人怠於執行職務，不必依勞動基準法令規定事項檢查，被檢舉事業單位是否確實違反勞動基準法令，對於抗告人只有事實作用，而非法律作用，惟抗告人既為勞工應享有勞動基準法賦予勞工權利之保障，被檢舉人違反勞動基準法令規定，相對人怠於執行職務，對於抗告人即是失去應有之法律保障，當然是法律效果。又被檢舉人之行政行為並未被法律賦予行政行為的事實行為概念，原裁定乃以長官對於屬官所為之職務分配行政行為，是事實作用，而非法律作用，惟抗告人與被檢舉人爭議係屬對於勞動基準法令遵從與否之爭執，係屬抗告人告發被檢舉人違法事實明確，相對人猶因怠於執行職務，對抗告人應享有法律賦予勞工保障權利地位受到侵害，係屬法律作用，亦為相對人對於抗告人的另一種行政處分。從法律規範保障目的以觀，雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知其亦寓有保障其他工作條件行為之生命、身體及財產安全之意旨，非僅屬賦予行政機關推行公共政策之權限而已，則該管機關公務員依此規定對可得特定之人即負有作為義務，其執行該職務與否，就可得特定之人言，不能謂僅係反射利益是否受有影響而已。第一保公司故意違反勞動相關法令，利用職權惡意調動工作地，以達報復行為，猶因相對人故意或過失執行職務，直接造成抗告人11個月的勞工權利與福利損害，每月直接經濟損失約新臺幣20,000元，抗告人之工作場所由辦公室、雙北市市區便利舒適捷運公車上，轉換為高風險、高危險的基隆與雙北市間的高速公路上，歷經近1年的工作時間轉換，抗告人的生命財產安全、身體精神健康遭受威脅，職是，第一保公司故意違反職業安全法第1條、第2條第1項第4款、第5條第1項、第6條第2項第3款、第39條第1項規定，相對人亦違反勞動相關法令，抗告人就檢舉申訴事件具有法律上之利害關係，或其認為被檢舉人之違章行為侵害權益，藉由其檢舉成立將可獲得公法上之權益，則行政機關之處理結果與抗告人之權益攸關。於此情形，相對人就抗告人提出之檢舉認為違章不成立之復函，依司法院釋字第423號解釋意旨，似應屬於行政處分，抗告人得對該復函提起行政救濟。則抗告人依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。若國家之侵害行為屬行政事實行為，該侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之「公法上原因」，抗告人得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求相對人作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為等語三、本院查：㈠按現行勞動基準法第74條第1項、第4項分別規定：「勞工發現事業單位違反本法及其他勞工法令規定時，得向雇主、主管機關或檢查機構申訴。」、「主管機關或檢查機構於接獲第1項申訴後，應為必要之調查，並於60日內將處理情形，以書面通知勞工。」另同法施行細則第47條規定：「雇主對前條之申訴事項，應即查明，如有違反法令規定情事應即改正，並將結果通知申訴人。」法律固明文對於勞工之申訴，主管機關或檢查機構應將處理結果通知申訴人，惟未允予申訴人就此處理結果，得為何等後續之救濟作為。綜觀勞動基準法全文在於明文規定對於勞工之權益應為如何之最低保障（參其第1條之立法意旨「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法」），而當雇主有違反本法之規定時，則視其情節之輕重，分別以刑事責任或行政責任加以制約（參其第11章罰責章之各該規定），惟此並未排除勞工與雇主間形成勞動關係之基礎民事契約，故如雇主違反勞動基準法而損及其契約上之權利時，自得本於契約關係向雇主請求回復其應有之權益。從而，勞動基準法之整體規範意旨，固蘊含有保障勞工權益之意旨，惟勞工私法上權益之保障，不致因主管機關未認定雇主有違章情事，而喪失其循民事程序請求救濟之可能；甚至，勞工向民事法院請求實現其契約上之權利，方是更具功能妥適之救濟管道，故無提供行政救濟之課予義務訴訟途逕之必要。㈡原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由已論明：勞動基準法第74條第1項規定，乃明定勞工對於事業單位有違反勞動基準法及其他勞工法令規定之情事，得向主管機關申訴，主管機關則依申訴而為調查行為。至於主管機關依該申訴進行調查後，所為事業單位未發現有違反勞動基準法或勞工法令規定行為之復函，僅在通知勞工，主管機關就其申訴事項所為調查之結果，其結果因個案申訴事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響勞工其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用；該復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分，且法令並無賦予勞工為前開申訴時，有請求相對人依法輔導、督促被檢舉公司依勞動基準法第83條舉辦勞資會議、或為勞資會議勞工代表選舉、勞工公開資訊平台設立之公法上請求權。抗告人所為上開檢舉及異議，實際上係依勞動基準法第74條第1項規定對公司違法事項之申訴，並非行政訴訟法第5條所規定之課予義務作為，僅係促使主管機關發動調查之作為，非賦予抗告人請求主管機關作成行政處分之請求權，相對人所為系爭5函，均僅在通知抗告人有關其所申訴內容之調查及勞動檢查結果，其性質皆僅係單純之觀念通知，並非對於抗告人依法申請之案件予以駁回之行政處分，亦非相對人對於公法上具體事件所為對抗告人直接發生何法律效果之單方行政行為，抗告人自亦不得對之不服提起行政爭訟。訴願決定以系爭5函均非行政處分為由而不予受理，並無不合。綜上，抗告人對於非行政處分提起本件行政訴訟，為不合法，且其情形無從補正，應予駁回。至於抗告人依國家賠償法合併請求相對人損害賠償部分，因抗告人對於系爭5函本不得提起行政訴訟，該部分起訴為不合法，則抗告人合併請求損害賠償等財產上給付，非可單獨提起行政訴訟，已失所附麗，該部分訴訟亦不合法，應併予駁回。又抗告人提起本件行政訴訟，既經從程序上予以駁回，則其就實體上之主張及陳述，自毋庸審究，附此敘明等語。經核本件緣起於抗告人向相對人申訴其遭受不當調動工作地點於基隆地區，及因而遭到第一保公司不當處理及對待，經相對人於調查後以系爭5函告知調查結果，乃經辦事項所為之告知，原裁定以其性質僅係單純之觀念通知，非行政處分，核其起訴為不合法；並損害賠償之請求亦失所附麗，而併予駁回，並無違誤。至申訴內容涉及其權益者，乃勞僱雙方之契約爭議，基於事件之本質，抗告人非不得以民事程序請求救濟，揆諸首揭說明，於法並無提供行政救濟之程序，於法理上亦無以推導出有提供行政救濟之必要。綜上，本件抗告為無理由，應予駁回。四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　110 　年　　5 　　月　　6 　　日最高行政法院第三庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　劉　介　中法官　林　玫　君法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110 　年　　5 　　月　　6 　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度抗字第435號

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