110年度上字第217號｜行政：有關民宿管理事務｜裁判日期：112 年 01 月 12 日

最高行政法院判決 110年度上字第217號上訴人 (原審被告) 宜蘭縣政府代表人林姿妙訴訟代理人林國漳律師上訴人 (原審參加人)賴錦葉訴訟代理人游敏傑律師賴可欣律師被上訴人羅雨柔(原審原告) 上列當事人間有關民宿管理事務事件，上訴人對於中華民國109 年12月24日臺北高等行政法院109年度訴字第814號判決撤銷部分，提起上訴，本院判決如下：主文原判決（除確定部分外）廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣被上訴人與其夫魏智浩（原審原告）平日居住在魏智浩所有之宜蘭縣○○鄉○○○路00巷2號房屋，而上訴人即原審參加人賴錦葉（下稱上訴人賴錦葉）所有之宜蘭縣○○鄉○○○路0號房屋則與魏智浩所有之上揭房屋均位在宜蘭縣「○○○○」8戶連棟式住宅社區中。上訴人賴錦葉前於民國108年7月11日向上訴人即原審被告宜蘭縣政府（下稱上訴人宜縣府）申請以其所有之上揭房屋登記為「○○○○」民宿（下稱系爭民宿），經上訴人宜縣府辦理現場會勘及審查後，以108年9月11日府旅觀字第1080115443號函（下稱原處分）核准系爭民宿登記。被上訴人主張其為系爭民宿鄰近住戶，不服原處分，於109 年2月15日提起訴願，惟訴願機關即交通部認為被上訴人非原處分之相對人，對於原處分亦不具有法律上之利害關係，與訴願法第18條規定不合，因而決定訴願不受理。被上訴人及其夫魏智浩不服，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院裁定命上訴人賴錦葉依行政訴訟法第42條規定，參加本件訴訟關於撤銷訴訟部分。被上訴人及其夫魏智浩嗣於109年10月27日準備程序中追加聲明為：⒈ 訴願決定及原處分均撤銷。⒉上訴人宜縣府應賠償被上訴人及其夫魏智浩新臺幣（下同）850,000元。原審認被上訴人及其夫魏智浩請求之基礎事實不變，且上訴人宜縣府亦同意訴之追加，爰予准許，並以109年度訴字第814號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷；另將被上訴人其餘向上訴人宜縣府請求850,000元損害賠償部分，以未符民法第195條第1項所規定之要件，其請求為無理由，予以駁回；將魏智浩之訴，以魏智浩提起本件撤銷訴訟之訴訟標的，並無必須與被上訴人一同起訴，否則欠缺當事人適格之情形，亦即並無合一確定之必要，魏智浩自不得依行政訴訟法第4條第3項起訴，是魏智浩未對原處分提起訴願，即逕行提起本件撤銷訴訟，其起訴顯不合法，應予駁回。又其撤銷訴訟既不合法，則其合併向上訴人宜縣府請求損害賠償部分，亦失所附麗，亦不合法，而將其訴均予駁回。上訴人對原判決關於訴願決定及原處分均撤銷部分均不服，提起本件上訴。至被上訴人及其夫魏智浩敗訴部分，則未據上訴而告確定，乃上訴人賴錦葉另對魏智浩撤銷訴訟遭駁回部分亦提起上訴，則屬不合法，另以裁定駁回之。二、被上訴人起訴之主張、上訴人宜縣府於原審之答辯及上訴人賴錦葉於原審之陳述，均引用原判決所載。三、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠被上訴人係原處分之利害關係人，具備提起訴願及本件撤銷訴訟之訴訟權能，且其提起訴願未逾訴願期間。 ⒈細繹發展觀光條例及民宿管理辦法可知，主管機關核准設置民宿除有發展觀光產業等目的外，亦具有「增進國民健康」之目的，而所謂「增進國民健康」，不僅是在增進前往民宿住宿之遊客健康，更有保護民宿鄰近住戶健康之意，故民宿管理辦法第8條第3款即依此意旨，基於避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全之考量，明定原則上不得於集合住宅設立民宿，例外在對鄰近住戶居住環境影響較小之情況，始有條件允許於集合住宅社區設立民宿［交通部觀光局108年1月14日觀宿字第10809 00053號函釋（下稱108年1月14日函）參照］。同時更於該辦法第31條第2款規定民宿經營者有「維護民宿場所與四週環境整潔及安寧」之義務，以保障民宿鄰近住戶之健康、居住環境及安全。由此可見，發展觀光條例及民宿管理辦法，並非單純公益性法規，更兼有保護民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之意旨，以免因民宿之設立及經營，造成民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之危害，故就民宿鄰近住戶而言，發展觀光條例及民宿管理辦法核屬保護規範。 ⒉被上訴人所居住之房屋與系爭民宿係在同一連棟式社區內，兩戶雖未相連，但相距僅10公尺，可見被上訴人確為系爭民宿之鄰近住戶。又被上訴人既主張系爭民宿係設立在8戶連棟式住宅社區內，其產生之噪音使被上訴人之身心健康及居住安寧等人格法益受有長期嚴重損害等情，則被上訴人之健康、居住環境及安全等權益即有因原處分而受侵害之可能性，自屬發展觀光條例及民宿管理辦法等規範之保護範圍，被上訴人應為原處分之利害關係人，具備提起訴願及本件撤銷訴訟之訴訟權能，徵諸行政訴訟法第4 條第1項規定，其提起本件撤銷訴訟，核屬適格之當事人。 ⒊原處分係書面之行政處分，依行政程序法第96條第1項第6款規定本應記載不服行政處分時之救濟方法、期間及其受理機關，然原處分並未記載不服行政處分時之救濟方法、期間及受理機關，故利害關係人不服原處分時，提起訴願之期間應自知悉後1年內為之，但原處分送達處分相對人已逾3年者，仍不得提起。被上訴人雖未受原處分之合法送達，但依卷附陳情案件基本資料所示，被上訴人於109 年1月14日向上訴人宜縣府陳情時即已明確表明：「……該民宿更設置3樓半露天區域供住客烤肉開趴……將於近日進入訴訟程序，呈請主管機關再次審核該民宿設立申請合法性並依法撤照！……」等情，可見被上訴人於109年1月14日即已知悉原處分，否則不會請求主管機關「依法撤照」。因此，被上訴人提起訴願之期間，應自109年1月14日知悉時起1年內為之，而被上訴人係於109年2月15日提起訴願，故被上訴人提起訴願並未逾越上述期間之限制，應認被上訴人已於法定期間內合法提起訴願。上訴人賴錦葉雖主張被上訴人自系爭民宿一開始經營即不斷向環保處、警察局檢舉，可合理推論被上訴人於108年9月間即已知悉原處分云云，然被上訴人提出檢舉之可能原因眾多，實難僅以被上訴人曾經提出檢舉，即逕認被上訴人於108年9月間已知悉原處分。況縱認被上訴人於108年9月間即已知悉原處分，被上訴人提起訴願之日期亦顯然未逾1年訴願期間。㈡上訴人宜縣府以原處分核准系爭民宿登記有未依職權調查事證即恣意判斷之違法民宿管理辦法第8條第3款雖然係對於集合住宅所定規範，但非謂民宿登記主管機關於審查非集合住宅民宿登記之申請時，可以完全不用考量設立民宿對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響，如此解釋，方符合發展觀光條例及民宿管理辦法之立法意旨。依建築技術規則建築設計施工編第1條第21款規定，系爭民宿為「地上3層1幢1棟1戶」之建築，並非具有3個以上住宅單位之建築物，且系爭民宿與該社區其餘7戶，並未共用基地，堪認系爭民宿並非集合住宅，而該民宿所在之「○○○○」社區，亦非集合住宅社區。「○○○○」社區雖非集合住宅社區，但對於非集合住宅設立民宿，民宿設立主管機關仍須考量設立民宿對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響。又被上訴人於上訴人宜縣府作成原處分前之108 年9月3日即曾向上訴人宜縣府陳情系爭民宿有違法營業，以及造成鄰宅油煙、噪音污染等情事，而該次上訴人宜縣府回覆意見，亦已表明上訴人宜縣府所屬環境保護局（下稱環保局）曾於108年8月27日建議業者將排放管道延伸至頂樓排放，以維護空氣品質等情，有上訴人宜縣府民意信箱列印畫面1紙在卷可憑，另環保局於108年9月2日前往系爭民宿稽查時，確有聞到油煙異味等情，亦經臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）查證屬實，有該法院109年度訴字第183號民事判決影本1份在卷可據，可見系爭民宿之設立確有影響被上訴人及同社區其餘住戶居住環境之可能性，上訴人宜縣府自應依職權詳予調查系爭民宿之設立是否有產生噪音、空氣污染而對該社區居住環境造成破壞之事實，並請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立是否符合相關法令規定，以釐清系爭民宿之申請登記案件是否有民宿管理辦法第17條第3款所定事由，而應駁回申請。惟上訴人宜縣府訴訟代理人於審理時自承：「（問：原處分作成前，有無徵詢原告等連棟住戶之意見？有無考量系爭建築是連棟建築？）沒有，因為我們108年9月12日才公告，也沒有考量系爭建物是連棟建築的問題。」等語綦詳，且觀之卷附系爭民宿審查資料顯示，上訴人宜縣府於審查系爭民宿申請登記案件期間，始終未就系爭民宿在連棟式住宅社區內設立是否會產生噪音、空氣污染，而對該社區住戶居住環境造成破壞等事實加以調查，亦未曾請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立，是否符合相關法令規定，足證上訴人宜縣府確實未盡職權調查義務詳予調查，則上訴人宜縣府在事證未明之情況下，逕認系爭民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條第3款所定「經其他權責單位審查不符相關法令規定。」之情事，並貿然作成原處分核准系爭民宿登記，除已違反行政程序法第36條、第43條應依職權調查事證之規定外，其所為之判斷亦顯係出於不完全之資訊所為之認定，而有出於恣意之違法，是上訴人宜縣府以原處分核准系爭民宿登記，自有違誤。依民宿管理辦法第17條規定，上訴人宜縣府本即應詳予調查民宿申請登記案件是否有該條所列事由，必待確定無該條所列事由後，始得核准民宿登記，此不論是集合住宅社區或非集合住宅社區均有適用，且不因上訴人賴錦葉提出系爭民宿申請登記案件是否係在上訴人宜縣府108年9月12日以府旅觀字第1080154097A號公告（下稱108年9月12日公告）之前而有差異。質言之，縱無上訴人宜縣府108年9月12日公告，上訴人宜縣府於審查系爭民宿申請登記案件時，仍應就民宿管理辦法第17條所列事由詳加調查，方得為准駁之決定，其未善盡職權調查之責，恣意判斷，而於公告之前一日即108年9月11日核准上訴人賴錦葉民宿設立之申請，即有違誤。四、上訴人宜縣府上訴意旨略謂：㈠主管機關核准設置民宿除有發展觀光產業等目的外，雖亦具有「增進國民健康」之目的，惟所謂「增進國民健康」，乃在鼓勵人民出遊住宿，以增進遊客健康。原判決認亦有保護民宿鄰近住戶健康之意，進而認民宿鄰近住戶亦得對民宿准否置喙，並提起行政救濟，係違法擴張解釋法令，而不當擴張第三人之訴訟權能，自屬違法。又原處分載明之相對人為上訴人賴錦葉，依行政訴訟法第4條規定，得提起行政訴訟者，應以受行政處分之上訴人賴錦葉及利害關係人為限。細繹民宿管理辦法，並未賦予非處分對象之其他人得提出行政救濟之權利。縱依民宿管理辦法第8條第3款規定，亦未賦予人民得據此有公法上請求行政機關為廢止民宿設立登記處分之權利，尚難以此認被上訴人就原處分具有法律上之利害關係，矧系爭民宿並非設立於集合住宅，被上訴人逕以其名義提起本件行政訴訟，顯非適格之當事人，原判決竟認其提起本件訴訟合法，顯然違背法令。㈡原判決一方面認系爭民宿並非集合住宅，一方面卻認應適用以集合住宅為規範對象之民宿管理辦法第8條第3款規定，實有判決理由矛盾之當然違背法令。系爭民宿於申請時，上訴人宜縣府依民宿登記申請案件審查表，就民宿管理辦法等相關規定分別由工商旅遊處（第4條、第8條第2款、第10條、第26條）、地政處（第3條）、農業處（第3條）、建設處（第3條、第5條第1項第4款、第8條第3款、第4款、第11條及內政部91年9月17日內授營建管字第0910086476號函）、消防局（第6條）及警察局（第9條）為審查，足見上訴人宜縣府各單位已盡職權調查之能事而予以判斷，並為審查無違法事由，准予以登記，是以本件核發民宿登記證之處分，洵無違法可言，原審竟認上訴人宜縣府未盡職權調查義務，顯與卷證資料不符，且未說明理由，原判決當然違法。㈢況系爭民宿申請時，依民宿管理辦法及相關法令亦未規定有關連棟建築之民宿申請必須會同環保局審查，原審於無任何法令規定，即遽論「……被告於審查系爭民宿申請登記案件期間，始終未就系爭民宿在連棟式住宅社區內設立是否會產生噪音、空氣污染而對該社區住戶居住環境造成破壞等事實加以調查，亦未曾請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立是否符合相關法令規定，足證被告確實未盡職權調查義務詳予調查，則被告在事證未明之情況下逕認系爭民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條第3款所定『經其他權責單位審查不符相關法令規定。』之情事，並貿然作成原處分核准系爭民宿登記，除已違反行政程序法第36條、第43條應依職權調查事證之規定外，其所為之判斷亦顯係出於不完全之資訊所為之認定，而有出於恣意之違法，是被告以原處分核准系爭民宿登記自有違誤。」云云，並未依民宿管理辦法及相關法令規定，自屬違法。㈣按宜蘭地院109年度訴字第183號民事判決，足見於被上訴人多次檢舉，並經環保局多次至現場查核下，所謂油煙異味僅是偶然一次，且已改善，亦無任何產生聲響超標情事，原審竟僅以此偶然一次之油煙異味，即遽論系爭民宿確有影響被上訴人及同社區其餘住戶居住環境，其截取前揭民事判決之一部，卻對該判決其他理由置若罔聞，復不說明理由，顯有不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決關於訴願決定及原處分均撤銷部分，並就廢棄部分，駁回被上訴人於第一審之訴。五、上訴人賴錦葉上訴意旨略謂：㈠民宿之「設立登記」應經相關權責單位審查有無不符相關法令規定（民宿管理辦法第17條第3款），且集合住宅或經各直轄市、縣市政府依職權裁量公告後之連棟式住宅社區，應取得區分所有權人會議同意（民宿管理辦法第8條第3款），係屬民宿「設立登記」時所應審查之事項；至民宿之「經營管理」對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響，則應受民宿管理辦法第31條第2款規定之規範，違者主管機關自得依同辦法第36條規定辦理。蓋民宿管理辦法分別規定「第二章民宿之申請准駁及設施設備基準」及「第三章民宿經營之管理及輔導」，足見該辦法對於「申請、設備設施基準」及「管理輔導」係分別設有明確之規定，亦即民宿之「設立登記」及「經營管理」各有其規範之需求及目的，二者有所區別。職是，原判決驟以民宿管理辦法第17條第3款規定及交通部觀光局108年1月14日函復意旨，即推認民宿登記主管機關於審查非集合住宅民宿登記之申請時，除依民宿管理辦法第17條第3款規定經其他權責單位審查有無不符相關法令規定外，尚應「預先」職權調查考量民宿「設立」對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響，否則即構成未依職權調查事證即恣意判斷之違法云云，似已混淆民宿「設立登記」審查事項與「經營管理」應遵守事項之相關規定，而已有解釋適用民宿管理辦法錯誤之違誤（蓋民宿於合法設立登記後，其經營管理方式是否違規產生噪音、空氣污染，而對鄰近住戶產生影響，實難期待行政機關得於民宿申請設立登記而尚未營運之前，即可預先依職權調查而予以事前審查）。㈡被上訴人所主張之防制噪音、空氣污染等事項，上訴人宜縣府除已公告「宜蘭縣民宿經營管理及管制事項」外，並訂有「宜蘭縣異味污染物排放標準」，至噪音管制則有行政院環境保護署102年8月5日訂定之「噪音管制標準」可資依循，則系爭民宿之經營管理倘有違反上開公告或管制標準，即有違民宿管理辦法第31條第2款規定，主管機關本得依同辦法第36條規定辦理。抑且，系爭民宿因被上訴人不斷檢舉「油煙」、「噪音」等項目，環保局業於108年8月17日至109年7月26日間，陸續到場稽查高達29次，然系爭民宿廚房油煙管雖曾有輕微油煙味，但業已依環保局「建議」改善完成（上訴人賴錦葉並無違規），周界已無油煙異味；且經現場於周界進行噪音量測，亦均符合營業場所第3類噪音管制區晚間管制標準。足證系爭民宿於上訴人宜縣府審查核准其設立登記後，業經環保局「持續」稽查，認定其經營管理於客觀上始終未有因產生噪音、空氣污染而對該社區住戶居住環境造成破壞等事實。被上訴人主張系爭民宿有何噪音、空氣污染影響其身心健康等語云云，究其實應僅為被上訴人之主觀感受，而非系爭民宿有何客觀違規之事實，應予辨明。㈢上訴人宜縣府為原處分前，應已會辦上訴人宜縣府消防局、衛生局、地政處、農業處、建設處，應認其核發民宿登記證之決定已符合民宿管理辦法第17條第3款規定。職是，原判決未查察民宿之「申請登記」有無關於防制噪音及空氣污染之相關法令規定，即驟認上訴人宜縣府未曾會請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立是否符合相關法令規定，而以上訴人宜縣府未盡職權調查義務詳予調查，認定核發之判斷有出於恣意之違法云云，應非有據（實則依民宿管理辦法第31條第2款規定，防制噪音及空氣污染應屬民宿經營者於經營管理時應遵守之事項）。退步言，上訴人宜縣府於核准系爭民宿設立登記前固未曾徵詢被上訴人等連棟式住戶之意見，而未考量建物係連棟式建物，然「印象員山」社區並非集合住宅社區，並無民宿管理辦法第8條第3款之適用，且上訴人賴錦葉提出系爭民宿申請登記案件係在上訴人宜縣府108年9月12日公告之前，亦無該公告之適用。況系爭民宿既經環保局「持續」稽查，而認其經營管理於客觀上始終未有因產生噪音、空氣污染而對該社區住戶居住環境造成破壞等事實。從而，參諸鈞院109年度判字第358號判決意旨，上訴人宜縣府自非不得以原處分原雖已記明理由，僅不充分或不完足，而由上訴人宜縣府於訴訟程序中，在同一核准民宿登記之事實範圍內為理由（包括法律或事實上觀點）之補充，而認系爭民宿之經營管理於客觀上始終未有因產生噪音、空氣污染而對該社區住戶居住環境造成破壞之事實，實有助於法院為正確之事實認定與法律適用，以符合訴訟經濟之要求。㈣退萬步言，縱依原判決所認，原處分存有未依職權調查事證及恣意判斷之瑕疵，而屬違法，並認被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分為有理由。惟授益行政處分之撤銷尚需考慮受益人是否應享有信賴保護。系爭民宿經上訴人宜縣府建設處於108年7月26日審查結果，認定非集合住宅，故無民宿管理辦法第8條第3款規定之適用。從而，上訴人宜縣府辦理現場會勘及審查後，以原處分核准系爭民宿登記，上訴人賴錦葉對之即有信賴基礎存在。又上訴人賴錦葉以上開核准設立登記函為基礎，投保意外險、製作網頁並購置相關物品及設備，並依環保局「建議」改善油煙排放口延伸至頂樓，且已實際經營中，確係本於信賴基礎，而為相關生活之處理安排之事實存在。原判決漏未審酌上訴人賴錦葉之信賴保護，未指摘上訴人賴錦葉有任何行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，實則上訴人賴錦葉確無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形。承前所述，足證被上訴人主張系爭民宿有何噪音、空氣污染影響其身心健康等語云云，究其實應僅為被上訴人之主觀感受，系爭民宿之設立及經營，並未造成民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之危害，即原處分並未影響多數人或法律制度之存續，亦不因原處分之存否而使得合法性要求以外之其他公益受到影響，難認有何足以與受益人信賴利益相抗衡之公益存在。職是，原判決撤銷系爭核准設立民宿之授益處分，其所欲追求之公益目的僅是出於個別行政處分是否違反民宿管理辦法第17條第3款所列事由詳加調查之合法性而已。因此應可肯認上訴人賴錦葉對於核准設立民宿登記有效存續之信賴利益，應大於撤銷所欲維護之行政行為合法性公益。則上訴人賴錦葉符合信賴保護之要件，且信賴之利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，應不得撤銷核准設立民宿之行政處分，始符法制等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於第一審之訴（嗣於110年2月17日之書狀請求廢棄原判決關於撤銷訴願決定及原處分部分，並發回臺北高等行政法院）。六、本院按：㈠民宿係指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處所（發展觀光條例第2條第9款對民宿之定義參照），為觀光業之一種型式。發展觀光條例第25條第2項、第3項規定：「（第2項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。（第3項）民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」交通部依上述第3項規定之授權訂定民宿管理辦法，規範有關於民宿申請登記之規定，在第二章「民宿之申請准駁及設施設備基準」，其第3條規定設置民宿之地區限制，第4條規定不同地區之民宿經營規模，第5條、第6條分別規定民宿建築物設施標準、消防安全設備標準，第7條規定熱水器具設備放置處所，第8條規定民宿之申請登記應符合之相關條件，其中第3款規定：「不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。」第9條規定民宿業者之消極資格限制，第12條規定古蹟、歷史建築等申請登記民宿時應符合相關建築物設施及消防安全設備規定，第13條處理原住民部落、馬祖地區因不符建管法令而未合法登記之建築物申請登記民宿之特殊現況等等，係在維持民宿設置符合其規範意義，及確保旅客居住之舒適安全，核屬追求公共利益所必要。受理登記之地方主管機關為確保民宿設置之合法，依第15條規定：「地方主管機關審查申請民宿登記案件，得邀集衛生、消防、建管、農業等相關權責單位實地勘查。」，如有第17條規定之3款情形，即應敘明理由，以書面駁回其申請，包括1.經通知限期補正，逾期仍未辦理；2.不符本條例或本辦法相關規定；3.經其他權責單位審查不符相關法令規定。是故，地方主管機關受理各式各樣之民宿登記事件，應參酌行政程序法第9條規定，於當事人有利及不利之情形一律注意，並依同法第10條規定，在法定之裁量範圍為符合法規授權目的之裁量權行使，邀集有關權責單位共同審查業者所申請之民宿登記。㈡經核，原判決以民宿之設立不論是否位於集合住宅社區，均應考量設立民宿對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響；被上訴人於原處分作成前之108年9月3日即曾向上訴人宜縣府陳情系爭民宿有違法營業，以及造成鄰宅油煙、噪音污染等情事，上訴人宜縣府環保局曾於108年8月27日建議業者將排放管道延伸至頂樓排放，以維護空氣品質等情，又於108年9月2日前往系爭民宿稽查時，確有聞到油煙異味，可見系爭民宿之設立確有影響被上訴人及同社區其餘住戶居住環境之可能性，上訴人宜縣府自應依職權詳予調查系爭民宿之設立是否有產生噪音、空氣污染而對該社區居住環境造成破壞之事實，以釐清系爭民宿之申請登記案件是否有民宿管理辦法第17條第3款所定事由，乃未盡職權調查義務詳予調查，而在事證未明之情況下逕認系爭民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條第3款所定「經其他權責單位審查不符相關法令規定」之情事，作成原處分核准系爭民宿登記，除已違反行政程序法第36條、第43條應依職權調查事證之規定外，其所為之判斷亦顯係出於不完全之資訊所為之認定，而有出於恣意之違法，原處分自有違誤等語，固非無據。但查，上訴人宜縣府於原審抗辨主張其作成原處分前，已會同相關單位至現場勘查及書面審查（見原審卷第173頁、第279頁），亦有本件民宿登記申請案件審查表（外放）可憑；上訴意旨並逐一敘明其職掌之民宿登記申請案件審查表，乃就民宿管理辦法等相關規定分別由工商旅遊處（第4條、第8條第2 款、第10條、第26條）、地政處（第3條）、農業處（第3條）、建設處（第3條、第5條第1項第4款、第8條第3款、第4 款、第11條及內政部91年9月17日內授營建管字第0910086476號函）、消防局（第6條）及警察局（第9條）進行審查，此似為上訴人宜縣府按民宿管理辦法規範之內容執行其審查職務之作業準則，誠未見有原審所指摘之應就噪音、空氣污染疑慮事項予以審查之紀錄。然行政機關處理行政事務，為合法及效能計（行政程序法第1條參照），非無因應情事審時度勢為合法裁量之職權。查系爭民宿係坐落於非集合住宅社區，此為原審所認定之事實，交通部觀光局108年1月14日函說明之意旨，已表示民宿管理辦法第8條第3款於106年修正前，僅允許於設於非集合住宅申請，其立法精神乃為避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全等語，可明非於集合住宅社區設立民宿，法律已預判此於鄰右之影響較小；又民宿之主要功能為提供旅客結合在地文化從事休聞、旅宿之用，除旅客有所變動外，本質上實與當地住戶使用住宅之方式無甚差異，對此事業登記之審查項目應著重於確保旅客之安全，此由民宿管理辦法第二章「民宿之申請准駁及設施設備基準」之規定內容，重在對於旅客安全之保障可明；再者，上訴人宜縣府於原審提出被上訴人及其夫魏智浩向宜蘭地院起訴，以旅客入住系爭民宿烤肉喧嘩產生空氣污染及噪音，致其難以入眠造成損害，請求上訴人賴錦葉應賠償其損害一案，經該院以109年度訴字第183號判決駁回之判決書影本，援引理由所載主張系爭民宿僅發生1次油煙異味且已改善（見原審卷第281至284頁），上訴人賴錦葉上訴意旨也主張系爭民宿因被上訴人不斷檢舉「油煙」、「噪音」等項目，環保局從108年8月17日至109年7月26日間，到場稽查高達29次，雖曾廚房油煙管有輕微油煙味，惟業已依環保局「建議」改善完成（上訴人賴錦葉並無違規），另經現場於周界進行噪音量測，亦均符合營業場所第3類噪音管制區晚間管制標準等節，按此為有利於業者之事項，如果屬實並已為上訴人宜縣府納為裁量因素，而未進一步進行噪音、空氣污染疑慮之審查，似即無裁量違法；又上訴人宜縣府所執民宿登記申請案件審查表之作業規範，如已合致民宿管理辦法之要求，並為覈實之審查，即難謂原處分有資訊不足之恣意違法。乃原審疏未調查上訴人等主張其設置民宿並無噪音、空氣污染之不利影響一節，是否屬實；亦未調查上訴人宜縣府就其環保局已經依被上訴人之檢舉所為查證之情形如何，有無納為本件原處分之裁量因素；及上訴人宜縣府受理上訴人賴錦葉之申請，所進行之審查是否符合民宿管理辦法之要求等節，亦未說明未予調查之理由，即論斷上訴人宜縣府作成原處分為恣意違法云云，即有理由未備之判決違背法令。㈢綜上，原判決撤銷原處分及訴願決定既有如上述之違背法令，上訴人請求予以廢棄，即有理由，應予准許；惟關於原處分合法性之判斷，尚有如前述猶待調查之各項爭點未明，本院無以作成終局裁判，而有發回原審更為審理之必要。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　12　　日最高行政法院第二庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　12　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第217號

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