110年度上字第395號｜行政：有關建築事務｜裁判日期：111 年 11 月 07 日

最高行政法院判決 110年度上字第395號上訴人楊淑琤訴訟代理人涂朝興律師被上訴人臺中市政府都市發展局代表人黃文彬參加人王淑娟訴訟代理人何孟育律師上列當事人間有關建築事務事件，上訴人對於中華民國110年3月10日臺中高等行政法院109年度訴字第145號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣參加人所有臺中市○區○○路段○小段2-19地號土地（下稱2- 19地號土地）委託他人申請指定建築線，經被上訴人查明該筆土地西側同段2-1地號國有土地（現為○○路000巷，下稱2- 1地號國有地）為97年1號建築執照內依現況保留之現有通路，乃以民國107年9月3日中市都測字第1070128942號函核准建築線指定，並註記：「現有通路（建築時應依現況保留，請依97年1號建照案裡現有通路寬度保留）」（下稱原處分1）。上訴人所有之同小段2-16地號土地（下稱2-16地號土地），面積2平方公尺，坐落位置係於2-1地號國有地之西側，與參加人所有之2-19地號土地並無相連毗鄰。上訴人因認被上訴人應將上訴人所有之2-16地號土地，與毗鄰之2-1地號國有地及參加人所有之2-19地號土地，合併檢討畸零地使用，但被上訴人僅單獨核發2-19地號土地之108年中都建字第1419號建造執照（下稱原處分2），致上訴人所有2-16地號土地淪為廢地，權益受損。上訴人不服原處分1及原處分2，提起訴願後原處分1部分仍遭駁回，原處分2部分不受理，上訴人循序提起本件行政訴訟，並訴請撤銷原處分1、2及訴願決定。經原審依職權命參加人獨立參加訴訟，並以109年度訴字第145號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠2-19地號土地深度2 6.15公尺大於最小深度15公尺規定，寬度7.28公尺則不符最小寬度7.6公尺規定，依臺中市畸零地使用自治條例（下稱畸零地自治條例）第4條規定屬畸零地。又2-19地號土地東側鄰棟建築物，係屬已完成之建築；西側為現有通路，其寬度為1.5公尺至2.46公尺不等寬度，該現有通路（○○路○段16 5巷），且尚有公共排水溝供排水使用。從而，2-19地號土地核與畸零地自治條例第9條第1項第1款及第2款所列之但書事由相符，仍得單獨申請建築許可。2-19地號土地既得單獨申請建築，而其西側之「○○路○段165巷」（坐落位置為2-1 地號國有地）為現有通路，故原處分1之注意事項三之（一）之2記載：「基地西側臨接現有通路，依臺中市建築管理自治條例第19條第3項規定，建築時依現況保留，本案請依97年1號建照案現有通路寬度保留。」符合臺中市建築管理自治條例（下稱建築管理自治條例）第19條第3項之規定，乃屬法定義務之履行，並無違誤。至原處分1注意事項三之（一）之2其餘記載所稱：「……本案請依97年1號建照案現有通路寬度保留。」一節，經查97年1號建照案之申請，於該案注意事項第10點記載：「本案申請基地東側壹點肆貳至壹點捌公尺現有通路應依現況保留，建築時不得佔用妨礙通行。」等語。97年1號建照案之申請基地（2-6地號土地）「東側」現有通路，依其圖說標明係為「○○路○段165巷」。兩案對照觀察即知：本件2-19地號土地「西側」之「○○路○段165巷」即為97年1號建照案圖說標明該案基地「東側」之現有通路。雖然現今97年1號案申請建築基地2-6地號土地與本件2-19地號土地間，並非僅相隔「○○路○段165巷」，其間尚有同段2-17地號、2-13地號土地及上訴人所有2-16地號之土地。然查上述2-17地號及2-16地號兩筆土地均係自97年1號案申請建築基地2-6地號土地分割而來，2-13地號土地則自「○○ 路○段165巷」坐落之2-1地號國有地分割而來。2-17地號土地係為10米寬之計畫道路，原因即為97年1號建照案與本件原處分1，兩者申請時間前後相差10年，嗣後配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫，故對臺中車站地區之都市計畫細部計畫重新考量，因此開闢10米寬之計畫道路（2-17地號土地）。是97年1號建照案與本件原處分1所稱之現有通路「○○路 ○段165巷」係屬同一。本件97年1號案既將基地東側之「○○ 路○段165巷」認定為現有通路予以保留，則本件原處分1將位於2-19地號土地建築基地西側之「○○路○段165巷」依據97 年1號案之道路寬度予以保留，自屬適法，並無違誤。上訴人雖主張建築管理自治條例第19條第3項違反法律保留原則，並逾越法律授權云云。然建築管理自治條例與畸零地自治條例之相關規定，係經臺中市政府提出，並獲臺中市議會通過，即與地方制度法第25條之規定相符，上訴人之主張顯屬無稽。㈡上訴人主張2-19地號土地應與2-1地號國有地及上訴人所有之2-16地號土地合併使用云云。然按建築法第44條規定，可知鄰接土地依其文義解釋，自應僅限於「鄰接土地之畸零地所有人相互間」，參加人所有之2-19地號土地係與2-1地號國有地相鄰，並未與上訴人所有之2-16地號土地相鄰，則上訴人主張建築法第44條規定並不限於直接相鄰，並稱原處分2須將2-19地號土地、2-1地號國有地及2-16地號土地整合利用，始得發給建造執照云云，於法不合。從而，原處分2核發建造執照，核屬適法。㈢本件被上訴人雖稱上訴人所有2-16地號土地與參加人所有之2-19地號土地並未相鄰，其就本件訴訟即屬當事人不適格云云。然查，本件涉及畸零地使用與建築管理事項之法律規範詮釋，其間各該畸零地之所有人，就其土地應否合併使用之爭議，確實具有法律上之利害關係，自難逕認其係當事人不適格予以駁回。上訴人另就其所有之2-16地號土地非屬「現有巷道」一節多所爭執，被上訴人所為抗辯與其相關公文答覆亦多反覆，然本件與參加人所有2-19地號土地相鄰者，乃為「○○路○段165巷」（即2- 1地號國有地），則上訴人所有2-16地號土地究竟是否係現有巷道核與本件法律判斷無涉，併此敘明等語。四、上訴人上訴意旨略以：㈠原處分1作成前不僅未依司法院釋字第488號解釋意旨、行政程序法第102、105及106條之規定通知並聽取上訴人之意見，亦未依同法第96條之規定予以書面明確記載，並按第100條之規定，就其處分通知上訴人以為救濟。原判決就上訴人上開之主張漏未審酌，顯有不適用法規而當然違背法令。㈡建築法第48條僅規定「現有巷道」並不包括「現有通路」，原處分巧立名目認定上訴人2-16地號土地為現有通路予以管制，自不合法；且建築管理自治條例第19條第3項規定之「通路」逾越建築法第48條第2項所定之授權範圍，有違法律保留原則。原判決未查逕認原處分1合法，有違法律保留原則，其判決當然違背法令。㈢97年1號建照指定建築線時之巷道○○路○段165巷因都市計畫施行現已不復存在，原處分1仍以「建築時應現況保留，請依97年1號建照案現有通路寬度保留」，顯有事實認定錯誤。然原判決未加以詳查，且就甲證3之圖示與甲證33-35公文將2-16地號土地認定為現行通路侵害上訴人之所有權均視而不見，不僅自相矛盾，其認定事實未依證據，亦有證據法則之違誤，其判決當然違背法令。㈣原處分2迄今不曾依法送達予上訴人，且就上訴人申請影印相關建照資料以利了解其處分關於畸零地合併使用之情形亦未提供，有違行政程序法第100條、第102條、第104條、第105條第2項及第106條第1項規定。然原判決就此從無著墨，亦未載於判決表示意見，其判決不適用法規且未備理由。㈤2-19地號土地屬建築法第44條所定之畸零地，即應先行啟動建築法第45條調處程序，惟原處分2未踐行建築法第45條所定之調處程序，且被上訴人亦未依法舉證2-19地號土地有畸零地自治條例第9條第1項但書之情形。然原判決就上開主張均未審酌，亦未說明何以不採之理由，顯有不適用法規及理由不備之違法。㈥畸零地自治條例第9條第 1項但書第1款之所稱道路，應指計畫道路及現有巷道，○○路 ○段165巷並非前開規定所稱道路。㈦建築法第44條所謂鄰接並非限於直接相鄰，然原判決逕認建築法第44條僅限於鄰接土地始得適用，對建築法第44條之解釋與適用顯有錯誤，且不符建築法為解決畸零地使用之規範目的；又依建築法第45條及上訴人所提內政部相關函釋，可知主管機關就畸零地整合具有積極促進義務，然被上訴人作成原處分2顯然違背其促進畸零地整合之義務。五、本院查：（一）關於上訴人請求撤銷指定建築線處分部分： ⒈建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」是可知在都市計畫地區內之建築基地欲申請建築執照者，應先申請指定建築線，確定建築基地鄰接之道路及其寬度，以確保建築基地出入通行之可能。建築基地的某一面，一定要與公告道路或與現有巷道相鄰，而建築基地與公告道路或現有巷道相鄰的那一條線，就是建築線。 ⒉前述建築基地應連接之「公告道路」或「現有巷道」，其中所稱「公告道路」，建築法或其他法令均未予定義或界定其範圍。惟基於建築法授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第1條第36款規定：「道路：指依都市計畫法或其他法律公布之道路（得包括人行道及沿道路邊綠帶）或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外，不包括私設通路及類似通路。」準此，所謂「公告道路」，係指依都市計畫法（都市計畫）劃定之「都市計畫道路」（都市計畫法第42條）及依其他法律公告之道路【包括依公路法公告之「公路路線系統」（公路法第4條）與依市區道路條例公布之「市區道路」（市區道路條例第2條、第6條）等】。至於「現有巷道」，依建築法第101條規定係由直轄市、縣（市）主管建築機關於建築管理規則中定之。 ⒊臺中市就建築管理之地方自治事項（地方制度法第18條第6 款參照），依據建築法第101條授權制定建築管理自治條例。建築管理自治條例第10條第1項規定：「建築基地臨接計畫道路、廣場、市區道路、公路或合於本自治條例規定之現有巷道者，應申請指定（示）建築線。但已開闢完成之道路或廣場，其境界線經都發局公告為免申請指定（示）建築線範圍者，得免申請指定（示）建築線。」第19條第1項就「現有巷道」之規定為：「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。二、建築執照案內基地之私設通路或通路未供公眾通行，經土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路（含道路截角部分），並依法完成土地移轉登記手續，且該建造執照案基地符合建築法規定者。三、經由政府部門、道路主管機關或管理機關函示該道路為已興闢、已納入維護或管理之公眾通行市區（或村里）道路。四、未領有建築執照之私設通路，供公眾持續通行滿20年以上期間；或於本自治條例公布實施前業經本府道路主管機關或公所為維護當地道路之公眾通行需要予以鋪設路面或設置使用之巷道。五、曾指定（示）建築線且已核准建築完成之巷道、備案道路經認定供公眾通行或經指定建築線之計畫道路變更為非計畫道路者。六、都市計畫細部計畫規定之都市設計審查地區，並經臺中市都市設計審議委員會審定兼供車道通行之防火巷。七、於都市計畫地區，經私人或民間團體自行闢設或土地改良設置之現有巷道，如申請人無法有效舉證相關文件或經都發局認定為現有巷道之土地權利人提出異議時，得製作非都市計畫巷道網路圖，經道路主管機關確認有公眾通行需要者，經都發局予以公告30日徵求異議，並通知該巷道土地全部所有權人，公告期滿無人異議者，得認定為現有巷道，並依法據以指定建築線；惟於公告期間有民眾或團體提出異議或陳情意見時，得提請臺中市建築爭議事件評審委員會評審會議審決確認。八、農地重劃道路現況為道路且供公眾通行使用者。九、其他依土地重劃或區段徵收經核定增設或依核定土地開發計畫闢建之道路，或土地所有權人出具供公眾通行使用同意書經法院公證或認證或自行捐贈本府之土地，並開闢為公共使用道路及編定為交通用地之道路。」同條第3項規定：「建築基地臨接第1項規定道路以外之通路或未達2公尺之現有巷道，建築時依現況保留，不得指定建築線。」 ⒋在建築法體系下，現有巷道之認定，係為建築線之指定而設。行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之現有巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係。私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之現有巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的。前述建築法第42條規定建築基地與建築線應相連接，係基於該建築基地上建築物之出入通路及消防等安全性之考量而為之規範，主管建築機關以現有巷道之邊界線為建築線指定，進而核發建造執照，該現有巷道之土地所有人有容忍公眾通行之義務，本係因現有巷道認定之結果所致，倘土地所有權人之土地被認定為現有巷道且經他人據以申請指定建築線以向建築管理機關申請核發建造執照，土地所有權人對於渠土地被認定為現有巷道及被指定為建築線之處分，如認受有損害，固得循序提起行政訴訟；但非屬現有巷道之通路，如僅供特定人通行使用，其性質即與前述供不特定公眾通行，而得作為建築基地指定建築線之現有巷道有別，故建築管理自治條例第19條第3項規定：「建築基地臨接第1項規定道路以外之通路……，建築時依現況保留，不得指定建築線。」易言之，建築基地臨接之「現有巷道以外之通路」，並不得作為指定建築線之標的。 ⒌經查： ⑴參加人所有2-19地號土地委託他人申請指定建築線，經被上訴人以原處分1核准建築線指定（見訴願卷第307頁及原處分卷一第16頁、第17頁），並註記：「現有通路（建築時應依現況保留，請依97年1號建照案裡現有通路寬度保留）」，此為原審依職權調查認定之事實。而依被上訴人提出本件指定建築線注意事項所載：「1.基地南側鄰接20米計畫道路（路名：○○路○段），建築線及分區界線測釘位置詳如檢附之測量公司成果圖。2.基地西側鄰接現有通路，依臺中市建築管理自治條例第19條第3項規定，建築時應依現況保留，本案請依97年1號建照案現有通路寬度保留。……。」（見原處分卷一第16 頁），足見本件建築線係依系爭基地南側鄰接之20米計畫道路（路名：○○路○段）而指定（示），並非依系爭基地西側現有通路而指定建築線。原判決認為原處分1 依建築管理自治條例第19條第3項核准指定建築線並無違誤等語，容有誤會。 ⑵上訴人於原審起訴請求撤銷原處分1（指定建築線處分），係主張其所有之2-16地號土地被註記為現有通路，而認為其所有權使用遭受限制而受侵害。惟如前所述，原處分1核准指定（示）建築線，並非依據系爭基地西側之現有通路。因指定建築線處分之規制效力在於確保基地與道路間之連結，並釐清公私權利範圍之邊界。至於指定建築線之圖上就與核准指定建築線無直接關係之部分註記：「現有通路（建築時應依現況保留，請依97年1號建照案裡現有通路寬度保留）」，下方亦註明「本案現有通路位置，以地政單位鑑界後為準」；而本件指定建築線圖說所註建築線指定（示）注意事項上，關於道路寬度，記載鄰接道路（或水溝）之情形為「基地西側鄰接現有通路，依臺中市建築管理自治條例第19條第3項規定，建築時應依現況保留，本案請依97年1號建照案現有通路寬度保留」，核僅係提醒申請指定建築線者，於建築時依現況保留通路不得佔用，該註記並未對上訴人之權利產生限制，上訴人之權利或法律上利益，亦不因而受影響。從而，原處分1既未損害上訴人權利或法律上利益，上訴人請求撤銷原處分1即無理由，原判決駁回其請求，理由雖有未洽，但結論並無不合，依行政訴訟法第255條第2項規定，仍應認上訴無理由。（二）關於訴請撤銷建造執照（原處分2）部分： ⒈提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上之利害關係。 ⒉上訴人係主張參加人所有2-19地號土地為畸零地，依法不得單獨建築，應與相鄰之2-1地號國有地及國有土地旁之上訴人所有2-16地號土地合併，被上訴人竟准參加人單獨建築，致其所有2-16地號土地淪為廢地云云，而對被上訴人核發予參加人之建造執照（即原處分2）提起撤銷訴訟。 ⒊惟建築法第44條關於「建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築」之規定，旨在揭明畸零地非合於一定條件，不得建築之消極限制而已，並未積極創設強制合併使用之法律關係。且建築基地最小面積之寬度與深度，亦應允許因地制宜，由地方權責機關制定地方法規而為具體規範，若經許可單獨建築，自不生合併建築之問題。查上訴人並非原處分2之相對人，且上訴人所有2-16地號土地並未與原處分2建築基地（即參加人所有2-19地號土地）鄰接；而與原處分2建築基地鄰接之國有2-1地號土地亦未主張擬與原處分2建築基地合併建築，縱依上訴人之主張，參加人所有之2-19地號土地、上訴人所有2-16地號土地及國有之2-1地號土地均為畸零地而原則上均不得單獨建築，土地合併建築有利於3筆畸零地之利用云云，但其權利或法律上利益，並不因原處分2（建造執照）之核發而直接受有損害，上訴人僅具經濟上之利害關係，而非法律上利害關係人。其對被上訴人核發予參加人之建造執照處分提起撤銷訴訟，依前述說明，自非適格之當事人。原判決未依當事人不適格駁回其請求，理由雖有未洽，但結論並無不合，依行政訴訟法第255條第2項規定，仍應認上訴無理由。（三）綜上所述，原處分1並未損害上訴人權利或法律上利益，上訴人請求撤銷原處分1乃無理由。至於原處分2，上訴人非行政處分之相對人，又非該處分之法律上利害關係人，提起撤銷訴訟屬當事人不適格。原判決雖有未洽，但結論並無不合，依行政訴訟法第255條第2項規定，仍應認上訴無理由。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　7 　　日最高行政法院第二庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　李　玉　卿法官　洪　慕　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　7 　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第395號

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