最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第396號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第396號上訴人行政院農業委員會代表人陳吉仲訴訟代理人林石猛律師林楷律師被上訴人余秋美訴訟代理人陳亮佑律師上列當事人間遠洋漁業條例事件，上訴人對於中華民國110年3月31日臺北高等行政法院108年度訴字第2012號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、被上訴人為大滿發漁船（下稱系爭漁船）所有人，前以系爭漁船沉沒滅失，於民國106年7月17日申經交通部航港局（下稱航港局）106年7月19日航南字第1063306400號函（下稱106年7月19日函）准予系爭漁船所有權註銷登記，並註銷繳回之船舶登記證書、國籍證書等。嗣上訴人以所屬漁業署發現系爭漁船漁船監控系統(VMS)於107年2月12日及同年月13日回報船位，經馬紹爾群島共和國（下稱馬國）漁業局查證系爭漁船未沉沒，航港局業以107年11月28日航南字第1073313029號函（下稱107年11月28日函）撤銷原核准系爭漁船所有權註銷登記及國籍證書註銷處分，上訴人以系爭漁船於107 年2月21日至同年3月22日、同年4月7日至同年5月3日及同年6月1日至同年7月1日在馬國海域，無漁業證照及遠洋漁業作業許可，從事遠洋漁業，違反遠洋漁業條例第13條第1項第1款規定，依同條例第36條第1項第3款及第2項規定，以108年1月9日農授漁字第1081332083號處分書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,689萬元。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第2012號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。三、原審撤銷訴願決定及原處分，係以： (一)系爭漁船於103年9月24日經登記為馬國國籍，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項、第356條、第357條規定，馬國核發之登記證書屬外國公文書，經我國駐馬國大使館洽馬國漁業局而取得並提出，應推定其為真正，被上訴人又未能提出反證，自應認登記屬實。系爭漁船的漁船監控系統(VMS)在107年2月12、13日回報該漁船船位在馬國馬久羅港(Majuro)，並經我國駐馬國大使館在馬久羅港目擊系爭漁船並拍攝系爭漁船照片，經比對系爭漁船106年3月14日申請遠洋漁業作業許可時之照片，發現其位置、樣式及規格均一致。是被上訴人雖於106年7月17日申請將系爭漁船註銷登記，航港局並以系爭漁船在106年4月29日發生沉沒為由，以106年7月19日函將系爭漁船所有權註銷登記，但系爭漁船若已沉沒，船上船位回報器不可能仍然在107年間回報系爭漁船之船位，故應認為系爭漁船實際上並未沉沒。 (二)遠洋漁業條例第36條第1項規定既然將違規行為人區分經營者或從業人，則應從證據認定實際從事違規行為是何人，始與法律規定相符，不能形式僅以漁船所有權人逕予認定為違規行為人，本院99年度判字第415號判決雖是漁業法事件而非遠洋漁業條例，但仍同此旨。被上訴人原領有遠延(104) 農字第3148號漁業執照（下稱系爭漁業執照），並曾於105 年12月15日提出未滿一百噸（延繩釣）漁船赴太平洋印度洋從事捕撈鮪類及類鮪類作業之申請。後因系爭漁船沉沒，當時擔任船長的訴外人吳佳璋，並曾出具經臺灣高雄地方法院所屬民間公證人王光弘事務所認證吳佳璋簽名蓋章之106年6月2日船舶海事報告書，被上訴人並以該報告書作為申請註銷船籍之證明，申請註銷系爭漁船漁業登記並保留延繩釣漁業汰建資格案，經上訴人以106年8月1日農授漁字第1061297337號函（下稱106年8月1日函）准許，並將其原領系爭漁業執照收回廢止（該函並於106年8月4日送達），可知被上訴人自106年8月4日起已無漁業執照，無法從事遠洋漁業。嗣依我國駐馬國大使館由馬國漁業局所提供之系爭漁船的漁獲資料，日期為107年2月21日至3月22日、4月7日至5月3日、6月1日至7月1日，被上訴人對其真正並無爭執，故應可認定是系爭漁船於107年在馬國海域的漁獲捕撈資料。另依吳佳璋於原審109年9月24日準備程序庭時之證述，可知吳佳璋並未在107年度擔任系爭漁船的船長，即便在106年間擔任船長期間，也沒有從被上訴人或胡正山領取薪資。而被上訴人、胡正山既然只知系爭漁船沉沒，並因此辦妥系爭漁船之註銷登記，實亦無從認定被上訴人仍能於事後知悉系爭漁船並未沉沒，以經營者之身分在無漁業證照及遠洋漁業作業許可下而從事遠洋漁業行為，故被上訴人並無原處分所指違規行為。本件既無證據可證明被上訴人是從事遠洋漁業作業的經營者或從業人員，上訴人僅以被上訴人是系爭漁船之所有人即予處罰，認事用法顯有違誤應予撤銷。 (三)上訴人、訴願決定雖以被上訴人對於系爭漁船仍有相當程度之掌控，而認為被上訴人仍為系爭漁船之經營者云云，但被上訴人在系爭漁船沉沒前，僅有在105年底申請106年度遠洋漁業許可，系爭漁船於103年8月7日自臺灣出發至馬國後，即未曾再返回臺灣，至於在系爭漁船據報沉沒後，被上訴人已經失去對系爭漁船的掌控。此外，上訴人也未能提出任何證據可證被上訴人對系爭漁船未沉有所知悉。上訴人雖又認為被上訴人全然未盡其身為經營者應負監督管理之義務與責任云云，但原處分所處罰的是客觀上從事違法遠洋漁業行為，主觀上有故意或過失，且必須是經營者或從業人員，但從上訴人提供的各項證據逐一及綜合觀察，無從證明或推論是被上訴人或其夫胡正山所為，也沒有主觀上的故意或過失可言，被上訴人不應只因是系爭漁船據報沉沒前的登記所有人，即須為其所不知悉或未參與的遠洋漁業作業負責。故上訴人及訴願決定見解並不足採。至於被上訴人主張系爭漁船仍應是蔡丁全為所有權人云云，由於蔡丁全與被上訴人已申請在104年5月將系爭漁船由蔡丁全移轉登記為被上訴人所有，並無違法情形，倘認因有契約無效情事，涉及民事契約有效問題，應由被上訴人自行提起民事訴訟確認，在此之前並不影響104年5月所為系爭漁船所有權移轉登記之效力。而原處分既有違法應予撤銷，被上訴人就此部分之主張，亦不影響原審之結論等語，為其論據。四、本院按： (一)行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽；得心證之理由，應記明於判決，行政訴訟法第189條第1項及第3項定有明文。是行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。又審理事實之法院，其認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，凡綜合調查所得之各種直接及間接證據，本於論理法則及經驗法則得其心證，而為事實之判斷，始稱適法。再依行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。 (二)為落實保育海洋資源，強化遠洋漁業管理，遏止非法、未報告及不受規範漁撈作業，健全漁獲物及漁產品之可追溯性，以促進遠洋漁業永續經營，制定有遠洋漁業條例。依該條例第2條規定：「遠洋漁業依本條例之規定；本條例未規定者，適用漁業法之規定。」第3條規定：「本條例之主管機關為行政院農業委員會。」第4條第1款、第2款、第3款、第5 款、第6款及第14款第1目規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。二、漁船：指從事漁撈作業之船舶。三、遠洋漁業：指使用漁船於公海或他國內水、領海或專屬經濟海域（以下簡稱管轄海域），從事漁撈作業之行業。……五、經營者：指經營遠洋漁業者。六、從業人：指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人。……十四、非法漁撈作業：指下列情形：㈠漁船在國家管轄海域內，未經許可或違反該國法令從事漁撈作業。」第6條規定：「（第1項）中華民國人從事遠洋漁業，應依漁業法取得漁業證照，並向主管機關申請核發遠洋漁業作業許可。（第2項）前項作業許可之申請資格、條件、應備文件、程序、期限、總容許漁船船數、噸位數或魚艙容積、總容許漁獲量、廢止條件及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第13條第1項第1款規定：「中華民國人不得有下列重大違規行為：一、無漁業證照、無第6條第1項之遠洋漁業作業許可或收回漁業證照處分執行期間，從事遠洋漁業。」第36條第1項第3款、第2項、第7項規定：「（第1項）經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……三、總噸位50以上未滿100 漁船：處新臺幣200萬元以上1,000萬元以下罰鍰。……（第2 項）依前項規定所處罰鍰低於漁獲物或漁產品之價值者，按該漁獲物或漁產品之價值處以最高5倍之罰鍰。……（第7項）第2項及第4項漁獲物或漁產品之價值，以該漁獲物或漁產品前3年之國內市場平均價格計算之。」另參酌遠洋漁業條例第13條、第36條所載立法理由，可知為避免遠洋漁業之違規，將會減損我國及世界各國養護管理海洋漁業資源之努力，對海洋漁業資源產生損害；於遠洋漁業條例第13條第1項定明重大違規之行為，俾就從事各款情形者予以嚴懲，嚇阻重大違規情事之發生。而經營者對於從業人具有選任、指揮、監督之權，應督促其從業人遵守養護管理及我國相關法規之規範，倘從業人有重大違規之情事，其經營者應就該重大行為負起責任，因此經營者或從業人如有違反重大違規情事，除對經營者處以罰鍰外，並得為收回或廢止其漁業證照之處分。另我國漁業經營者之經營態樣有以公司企業經營，或以個人方式經營，其經營實力懸殊，因此以漁船噸位之不同，分別定明違規之罰責，使主管機關針對不同個案情節裁罰，以符合比例原則。 (三)又行政罰之處罰對象，應依個別處罰法律之規定定之。遠洋漁業條例第36條第1項係以「經營者或從業人」為規範對象，與漁業法所稱「漁業人」（漁業法第4條第1項規定：「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」）有別；處罰要件係「經營者或從業人有所列重大違規行為之一者」。衡諸該條項係課以經營者監督所屬從業人員之責任及義務，所謂經營者即經營遠洋漁業者，應以營利為目的，實際有業務決定權限，並具監督所屬從業人員之責任及義務者而言。至依海商法及船舶登記法相關規定登記為船舶所有人，或依漁業法取得漁業執照之漁業人（漁業法第6條規定：「凡欲在公共水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者，應經主管機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」），其為登記名義人，在一般情形通常即屬負擔行政法上義務者，然因實際個案之特殊情況，仍應具體審認，故形式上登記為船舶所有人或漁業人，並非判別是否為遠洋漁業條例第36條第1項所規範「經營者或從業人」之唯一依據。上訴人以系爭漁船所有人登記為被上訴人，其登記具有絕對真實之公信力，不得對抗第三人包括行政機關；另系爭漁業執照載明漁業人為被上訴人，依法應負擔義務及承擔系爭漁船之監督管理責任，自屬遠洋漁業條例第36條第1項所規範之經營者，固不足採認。 (四)惟查，被上訴人原為系爭漁船所有人，領得上訴人於104年5月25日核發之系爭漁業執照［執照號碼：遠延(104)農字第31 48號，有效日期至109年5月24日，見訴願卷第21頁］，於106 年7月17日以系爭漁船沉沒滅失為由，申經航港局106年7月19日函准予系爭漁船所有權註銷登記，並註銷繳回之船舶登記證書、國籍證書等，上訴人以106年8月1日函通知，並於106年8月4日送達被上訴人，故被上訴人自106年8月4日起已無漁業執照，無法從事遠洋漁業。嗣上訴人以所屬漁業署發現系爭漁船漁船監控系統(VMS)於107年2月12日、13日回報該漁船船位在馬國馬久羅港（Majuro），經馬國漁業局查證系爭漁船未沉沒。另我國駐馬國大使館在馬久羅港目擊系爭漁船並拍攝系爭漁船照片，經比對系爭漁船106年3月14日申請遠洋漁業作業許可時之照片，發現其等位置、樣式及規格均一致。航港局遂以107年11月28日函撤銷原核准系爭漁船所有權註銷登記及國籍證書註銷處分。而系爭漁船仍於107 年2月21日至3月22日、同年4月7日至5月3日及同年6月1日至7月1日在馬國海域，於無漁業證照及遠洋漁業作業許可之情況下，繼續從事遠洋漁業等情，業據原審依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料尚無不符，自得為本院判決之基礎。依兩造主張之爭點，可知被上訴人就系爭漁船於107年2月21日至3月22日、同年4月7日至5月3日及同年6月1日至7月1日，在馬國海域從事遠洋漁業活動時，是否為經營者，為本件首應審究之重點。 (五)又依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，撤銷訴訟，法院應依職權調查事實，當事人不因未為舉證，即受不利益之判決，故無主觀舉證責任。雖法院依職權盡調查之能事，仍有不明時，其不利益則歸屬於如無該不明狀況，即可主張特定法律效果之人，此謂客觀舉證責任。然而，認定事實既為司法之功能，尤其我國行政訴訟係採職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，即使案件達於可為實體裁判程度之義務，事實審法院應依職權查明為裁判基礎之事實關係，儘可能在待證事實已明下作成實體裁判。是以依客觀舉證責任分配原則為裁判，必須在經當事人舉證及法院盡其調查義務後，待證事實仍陷於真偽不明時（法院無法經由自由心證認定事實之真偽），始得為之，否則未盡職權調查義務。原審依調查證據之辯論結果，認定本件並無證據可以證明被上訴人是從事遠洋漁業活動之經營者或從業人，上訴人僅以被上訴人是系爭漁船之所有人，就予以處罰，其認事用法顯有違誤，因此撤銷訴願決定及原處分，無非審酌訴外人吳佳璋於原審所為其於106年1月至5月間擔任系爭漁船船長，薪資由馬國當地代理商（KMI）支付，受顏聰聖指示將船籍資料、海事報告等資料交給胡正山，不認識被上訴人及胡正山，亦未受渠等下達指示之證述（見原判決第12至13頁），固非無憑。然查，從事遠洋漁業之經營者，其經營行為具外部與內部關係，訴外人吳佳璋上開證述或能推論與系爭漁船之船長吳佳璋（自述擔任船長期間為106年1月至5 月）實際接觸者是顏聰聖、Danny等人，並非被上訴人夫婦。然就經營者之內部關係部分，其經營形態及實際內容為何，原判決未予論述。依卷內現有證據資料顯示，被上訴人之夫胡正山、顏聰聖與蔡丁全於103年6月3日簽訂共同買受船舶契約書，所有權屬胡正山、顏聰聖（甲方）與蔡丁全（乙方）雙方共有，惟登記在蔡丁全名下（見訴願卷第10頁）；蔡丁全於104年5月10日將系爭漁船賣予被上訴人，被上訴人登記為所有人，並以被上訴人名義取得船舶國籍證書、漁業執照（見訴願卷第19至21頁、原審卷第443頁）；被上訴人之夫胡正山於105年9月29日，以自己名義與諶光華、顏聰聖簽訂「漁船以及設備買賣契約」，將系爭漁船賣給諶光華、漁業設備賣給顏聰聖，雙方約定胡正山於105年10月1日交付系爭漁船及漁業設備，諶光華、顏聰聖須於106年3月1日前付清買賣款項，在款項付清前所有權仍屬胡正山所有，且胡正山有權收回系爭漁船（見訴願卷第28頁）。依被上訴人於原審檢附之結帳資料，買方似非於106年3月1日前付清款項，則買賣價金究於何時付清？其付款金額是否與買賣價金相符？在買賣價金付清前，被上訴人及胡正山對於系爭漁船是否仍具監督及控制權限？又買賣契約倘嗣後付清，何以系爭漁船仍未辦理所有權移轉登記，漁業執照所載漁業人亦未辦理變更，其緣由及原因為何？再者，船長吳佳璋於106年6月2日出具海事報告書（見訴願卷第40頁、原審卷第329至333 頁），表示系爭漁船由馬紹爾港前往太平洋區作業途中沉沒，就系爭漁船沉沒乙情，被上訴人有無向保險公司申請理賠？倘有，理賠金額若干？後續如何處置？由何人終局取得？另依被上訴人所述，系爭漁船保留延繩釣漁業汰建資格，於106年11月5日以411萬元讓渡給訴外人朱仲瓊，其價款終局由何人收取？以上諸點均攸關被上訴人或其夫胡正山是否為系爭漁船的實際經營者之判斷，猶有再予詳加調查之必要，並說明其理由，原審未闡明兩造為攻擊防禦，並依職權調查而予以究明論駁，僅因上訴人以系爭船舶登記所有人認定有所違誤，及證人吳佳璋之證述，即逕為不利於上訴人之認定，自嫌速斷，並有未適用行政訴訟法第125條第1項、第133 條規定依職權調查事實及判決不備理由之違法。 (六)又人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項規定使法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再者，法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。從而，原審依職權調查被上訴人是否為從事遠洋漁業之經營者，而應受裁罰時，亦應注意本院前述決議意旨，附此敘明。 (七)綜上所述，原判決既有前開可議之處，且事實尚有未明，影響裁判之結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即為有理由。又因本件事實尚未臻明確，猶待原審再為調查審認，本院自無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　4 　　月　　19　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳東都法官　林惠瑜法官　許瑞助法官　王俊雄法官　侯志融以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　4 　　月　　19　　日書記官蕭君卉

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第396號

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