最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第43號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第43號上訴人即被上訴人 (原審原告) 中國石油化學工業開發股份有限公司代表人陳瑞隆訴訟代理人李益甄律師郭心瑛律師陳柏霖律師（兼送達代收人）被上訴人即上訴人 (原審被告) 臺南市政府代表人黃偉哲訴訟代理人何嘉昇律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國109年11月24日高雄高等行政法院109年度訴更三字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於維持訴願決定及原處分命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司繳納新臺幣7,620,204元部分（即原判決主文第二項）於超過新臺幣6,096,431元部分，暨命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔訴訟費用之裁判廢棄。上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司其餘上訴駁回。被上訴人即上訴人臺南市政府上訴駁回。廢棄部分，上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴部分之上訴審訴訟費用及第一審訴訟費用（除確定部分外），由上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔十分之六，其餘由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。被上訴人即上訴人臺南市政府上訴部分訴訟費用由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。理由一、緣上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱上訴人中石化公司）所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與上訴人中石化公司於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人中石化公司則為存續公司。嗣89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）公布施行，經被上訴人即上訴人臺南市政府（下稱上訴人南市府）所屬環境保護局（下稱環保局）於90年間調查結果，該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準，上訴人南市府乃依行為時（89年2月2日公布施行）土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區內之臺南市○○區鹽田段（下稱鹽田段）000地號土地公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段000、00000、00000、00000、00000、00000地號等6筆土地（下稱安順廠區），及鹽田段00000、00000、000、000地號等4筆全部土地及同段000、000、000地號3筆緊鄰○○○號道路以東50 公尺範圍內之土地（下稱○○○號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址。上訴人南市府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及○○○號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址）。上訴人南市府另於92年12月1日以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至 2K+815段（即鹽田段000地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區（即鹽田段00000、000地號2筆土地）、海水貯水池（即000地號等23筆土地）及上述安順廠區、○○○號道路 1K+800至2K+815段、○○○號道路東側草叢區劃定為污染管制區。上訴人南市府為辦理系爭整治場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」支出新臺幣（下同）3,775,077元及「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支出14,186,602元。上訴人南市府依行為時土污法第38條規定，以98年12月17日南市府環水字第09822035440號函（下稱原處分）命上訴人中石化公司於99年1月31日前將上開支出費用總計17,961,679元（＝3,775,077元＋14,186,602元）匯入土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金）帳戶。上訴人中石化公司不服，循序提起行政訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分，前經高雄高等行政法院100年度訴字第260號（下稱100訴260）判決：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」復經本院102年度判字第551號判決將該判決關於駁回上訴人中石化公司其餘之訴部分廢棄，發回高雄高等行政法院更為審理。再經高雄高等行政法院102年度訴更一字第6號（下稱更一審）判決就廢棄發回部分為：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用（除經撤銷確定部分外）超過新臺幣7,067,702元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴，經本院106年度判字第58號判決就更一審判決關於上訴人南市府敗訴範圍超過190,079元廢棄（駁回上訴人中石化公司之上訴及上訴人南市府其餘部分之上訴），發回高雄高等行政法院更為審理。復經高雄高等行政法院106年度訴更二字第4號（下稱更二審）判決（下稱前判決）就廢棄發回部分為：「訴願決定及原處分關於附表一、附表二所示項目（除已判決確定部分外），總計新臺幣10,609,061元，於超過新臺幣8,120,984元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」兩造復對各自敗訴部分不服，分別提起上訴。經本院109年度判字第6號判決（下稱發回判決）就前判決附表一所示委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大基金會）辦理95年度工作計畫之「委辦費」尚未判決確定部分金額10,401,900元部分廢棄（駁回兩造對於前判決附表二部分之上訴），發回高雄高等行政法院更為審理。嗣經高雄高等行政法院109年度訴更三字第4號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於原判決附表一所示項目尚未判決確定部分，命上訴人中石化公司繳納之費用超過7,620,204元部分均撤銷，並將上訴人中石化公司其餘之訴駁回。兩造仍對各自敗訴部分不服，遂分別提起本件上訴。二、上訴人中石化公司起訴之主張及上訴人南市府於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原判決撤銷訴願決定及原處分關於原判決附表一所示項目尚未判決確定部分，命上訴人中石化公司繳納之費用超過7,620,204元部分，並駁回上訴人中石化公司其餘之訴，其理由略謂：㈠前判決雖就95年度工作計畫委辦費分為12大項目，惟經發回判決指摘前判決就相關營業稅及管理費用有重複計算、費率錯誤等問題，且應就編號1至9各該項目下之細項單獨列計費用，原審即以發回判決之試算表為據，並經上訴人中石化公司陳明此部分重新計算之金額，上訴人南市府就此亦無爭執，是原判決附表一所示各項目暨細項之管理費用及營業稅，可認屬實；其餘編號第1項至第9項、第12項相關費用支出，得否命污染行為人即上訴人中石化公司繳納，仍應審酌各項目費用之實際工作內容，是否屬應變必要措施，具必要性及關聯性者而定。㈡原判決附表一編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」：本項工作係以民眾陳情或以竹筏港溪為引灌水源，且未經調查之魚塭為優先，辦理42個魚塭坵塊之污染查證工作，分析項目為汞、戴奧辛、pH值及質地。又此項工作調查乃因94年2月環保署環境檢驗所於場址水域查證範圍內污染最嚴重區域之竹筏港溪鹿耳門橋附近東西側2處採樣，其結果為漁獲戴奧辛含量標準高於歐盟所定魚肉戴奧辛含量標準數倍。足認竹筏港溪水域之水產品受到污染，且已達不適合食用之程度，該水產品體內濃度與竹筏港溪底泥之污染分佈似成一正相關，推測水產品體內戴奧辛含量與底泥污染有關。而戴奧辛等污染物具生物累積性，不排除因系爭整治場址排放之廢水及廢污泥造成竹筏港溪底泥戴奧辛及汞之污染之可能，亦可能透過懸浮微粒利用水力傳輸，進入養殖魚塭，致水產品體內戴奧辛濃度超過標準，因此欲了解魚塭可能污染情況，調查釐清附近引用竹筏港溪為水源之魚塭之污染範圍及評估其對環境之影響，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性及必要性，得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔此部分費用。依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」（下稱期末報告）第3-35頁、第3-36頁、第4-7頁、第4-8頁所示，足證本項工作所調查之魚塭，係以魚塭底泥戴奧辛等污染物污染嚴重之竹筏港溪水源為調查，且以未經調查之魚塭為優先，具有執行應變必要措施之必要性及關聯性；依期末報告第4-9頁、第4-12頁、第4-13頁所示，本項工作之調查結果，海水貯水池西側及南側之停養區魚塭底泥戴奧辛雖未超過管制標準，仍須定期調查該魚塭之底泥，以利後續追蹤污染有無擴大之情形，又場址向南延伸之魚塭區，其魚塭底泥濃度並未下降，整體趨勢並未收歛，仍有持續調查之必要性，且該工作項目所調查之魚塭，其水源均可溯及污染最嚴重之竹筏港溪，基於戴奧辛之污染並非始終處於靜止不動狀態之特性，極可能透過水流所夾帶之污染表土污染此部分之魚塭，進而擴大污染範圍，亦仍有持續調查之必要性。是尚難僅以該工作項目魚塭底泥調查結果，而全盤否定此項目調查之必要性。㈢原判決附表一編號2「環境監測與環境管理」：環境監測與環境管理之目的，依期末報告第4-24頁記載，在於場址未完成整治前仍持續進行，以掌握污染變化趨勢，計畫執行內容依契約書規定進行4大環境介質之調查，包含空氣品質、地表水、地下水及生物體，監測之結果可瞭解污染物與場址之相關性、污染擴散程度及可能影響範圍，亦可提供為後續相關環境及人體健康風險管理之依據。故上訴人南市府委託成大基金會辦理95年度工作計畫所支出系爭整治場址有關編號2「環境監測與環境管理」費用，是否均屬依行為時土污法第12條第1項規定調查評估措施所支出之費用，而得依同法第38條之規定命上訴人中石化公司繳納，爰分述如下： ⒈編號2（1）「場址周界空氣品質」監測費用：由於汞及戴奧辛等污染物易吸附於土壤等細微顆粒，且系爭整治場址鄰近濱海地區，風勢大，污染物有可能因揚塵而影響下風處居民健康，成為另一形式污染擴散之途徑。因此，為了瞭解揚塵對場址與附近社區之空氣品質影響程度，監測頻率依不同風向，每半年1次，共計執行2次（96年1月10日至1月13日、96年7月6日至7月9日），每次5處，分析項目為懸浮微粒（PM10）、落塵汞濃度及大氣中戴奧辛濃度。系爭整治場址土壤中所含之汞及戴奧辛等毒性物質，可能經由空氣中之懸浮微粒，影響周圍空氣品質、土壤或河川的底泥，進而影響附近居民之健康，自有執行空氣污染監測之必要性及關聯性，且觀此項空氣品質採樣地點，係以污染最嚴重之場址及場址上下風處為調查，且於社區人口聚集區進行空氣品質監測，應屬必要之應變措施行為。期末報告第4-136頁雖記載：目前場址及周界空氣品質並未發現異常，因此尚未展開大規模地表整治工作前，空氣品質監測可暫停實施等語。惟系爭整治場址遭戴奧辛及汞嚴重污染，且該等污染物可能經由空氣中之懸浮微粒，影響周圍空氣品質，故有必要就污染高風險之場址與鄰近人口密集地區進行空氣污染監測。依此項目計畫5 處空氣採樣點分析結果可知，場址及其周界之懸浮微粒、汞、戴奧辛以場址內最高，但仍合於法規或介於國內環境背景值中，場址周界鄰近社區之檢測結果亦顯示目前尚無立即危害之虞，於未展開大規模地表整治工作前可暫停實施空氣品質監測，因此，該項計畫空氣品質監測頻率較低，為每半年1次，共計執行2次，尚為合理。蓋戴奧辛等污染物並非處於靜態（靜止不動），該場址之地理位置鄰近濱海地區，風勢大且位於上風處，污染物可能因季風、颱風等因素，隨著揚塵而影響下風處社區居民健康，若完全不為空氣品質監測，將無法即時掌握污染物可能產生之危害；換言之，戴奧辛等污染物既會隨著環境的改變而產生變化，於非進行整治施工期間，得視環境及污染擴散情況，調整空氣品質監測頻率，尚非得論斷完全無空氣品質監測之必要性。再觀期末報告第4-136頁記載：在陸域土壤進行整治時，因汞及戴奧辛易吸附於土壤等細微顆粒，且場址鄰近濱海地區風勢大，污染物有可能因揚塵，而影響周遭居民健康，因此須對此污染擴散途徑進行環境監測等語。足見日後整治施工期間，因施工所產生之揚塵可能將污染擴散傳輸，成為影響環境品質及居民健康之途徑，為降低二次污染發生，預防及避免污染擴大，應密切監測空氣品質（如每月1次），以利即時通知上訴人中石化公司污染狀況，已達預警效果。由此可知，95年度工作計畫未開始整治施工以前，仍有空氣品質監測實施之必要，惟其監測實施頻率則為每半年1次，即屬可達成避免污染擴大效果之應變必要方法，且具有有效達成減輕污染危害或避免污染擴散目的之合理關聯性、必要性，與行政程序法第7條規定之比例原則相符。從而，上訴人南市府依行為時土污法第12條第1項及第38條之規定，命上訴人中石化公司繳納空氣品質監測費，應屬適法。 ⒉編號2（2）「海水貯水池溢流水」及（3）「廠區溢流水」之監測費用：衡諸系爭整治場址遭戴奧辛及汞嚴重污染，且汞及戴奧辛等污染物雖不易溶於水體，然易吸附於土壤、底泥等細微顆粒表面，而隨水流或颱風暴雨漫淹擴散。在臺灣中南部，於每年颱風季節時有發生暴雨之情形，海水貯水池及廠區將因暴雨漫淹，致汞、戴奧辛等污染物隨溢流水擴散於外之可能，故有必要進行溢流水監測。又此項監測主要於暴雨期間，提供上訴人南市府因應海水貯水池及廠區溢流水造成污染擴散之參考，並釐清暴雨期間海水貯水池溢流水、廠區溢流水中戴奧辛及汞之含量因暴雨而產生之變化，以降低污染發生，預防及避免污染擴大。從而，此部分工作項目核屬行為時土污法第12條第1項之調查評估措施，故此部分費用上訴人南市府自得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒊編號2（4）「竹筏港溪排放水」監測費用：竹筏港溪受有嚴重之戴奧辛及汞污染，而戴奧辛及汞水溶性雖極低，然仍可能因暴雨或潮汐使竹筏港溪水質中之戴奧辛及汞含量產生變化，仍有必要持續監測竹筏港溪之水質因暴雨或潮汐變化對該環境之影響，進而提出避免污染擴散或減輕污染危害之因應對策。從而，此部分項目核屬行為時土污法第12條第1項之調查評估措施，故該等費用上訴人南市府得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒋編號2（5）「場址周界環境生物」監測費用：鄰近居民食用場址周界魚塭所產之水產品後，於人體內檢驗出戴奧辛及汞含量，鑒於戴奧辛及汞具有生物累積性，可推測水產品體內戴奧辛及汞含量與場址周界魚塭污染有關，故於場址與其周界設立20組魚體採樣地點，以利場址周界生物體與環境基質污染數值潛勢分析，具有執行應變必要措施之必要性與關聯性。系爭場址周界環境生物檢驗分析乃因場址周界魚塭可能因遭受戴奧辛及汞污染，而透過食物鏈之生物累積過程造成污染擴散之情形，故有必要調查場址周界魚塭之魚貝類體內累積戴奧辛及汞等有害物質之情形，進而評估污染之範圍及對環境之影響。從而，此部分措施亦屬行為時土污法第12條第1項所定調查評估措施之範疇，故此部分費用上訴人南市府自得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒌編號2（6）「廠區地下水監測」費用：五氯酚工廠區之地下水污染均集中於廠區鄰近地區，過去環保署亦曾於該址委辦檢測淺層地下水並設立地下水井，95年度工作計畫係以現有監測井為主進行採樣，以監測污染擴散程度及可能影響範圍，具有執行應變必要措施之必要性與關聯性。其監測結果為：「本計畫今年四季汞及總酚之濃度均低於地下水第二類管制標準，五氯酚則在方法偵測極限以下。此分析數據與94年度（94.03.27-95.03.27）環保局委外調查之結果相似。由於中石化公司長期針對本廠區進行抽水處理，加上自然衰減及地下水可能遭受延散或潮汐波動稀釋作用，導致廠區地下水井未偵測到五氯酚。建議未來在經費允許下可以專案方式探討包括原污染源土壤檢驗、場址水文地質特徵研究等，並進一步瞭解廠區五氯酚歷年來流佈情況。」堪認此項工作目的係為評估廠區之地下水污染範圍是否擴大，並即時掌握地下水質之變化趨勢與可能之移流擴散動向，以供環保局後續辦理必要之應變工作及相關管制作業，核屬行為時土污法第12條第1項之調查評估措施，故此部分費用上訴人南市府自得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。㈣原判決附表一編號3「辦理中石化臺南安順廠地下水污染源移除暫存工程之細部設計、協辦發包及監造」： 95年執行「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」應變必要措施，於更一審判決後，業經本院106年度判字第58號判決確定，肯認該項工程乃上訴人南市府為減輕系爭整治場址之污染危害或避免其污染擴大之應變必要措施。而本項工作措施乃為95年「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」之設計、協辦發包及監造作業。發回判決意旨大致肯認前判決見解，核認「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」之細部設計、協辦發包及監造工作項目為95年度工作計畫之一，僅對於前判決各細項費用（計9項）未逐項論明其與「減輕污染危害或避免污染擴大」之關聯性及必要性，提出質疑。原審就本項工作各細項費用（計9項，金額如原判決附表一所示）是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的之應變必要措施，逐項論述如下： ⒈編號3（1）「污染防治計畫書」、（2）「詳細施工圖」、（3）「工程細部設計書」費用：系爭整治場址之地下水污染源移除暫存工程有關規劃設計、工作流程、可行工法及概估經費等項目，均屬作為後續污染移除暫存工程執行之基礎，核認上開「污染防治計畫書」、「詳細施工圖」、「工程細部設計書」之擬定，非單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，核為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此部分工作內容依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府自得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒉編號3（4）「工程招標文件」、（5）「協辦招標作業」費用：依期末報告第1-8頁所載工作內容計有：⑴協辦各項招標作業，包括參與標前會議。⑵協辦招標文件之釋疑、變更或補充。⑶協辦投標廠商及其分包廠商資格之審查。⑷協辦開標、審標及提供決標建議。⑸協辦契約之簽訂。⑹協辦招標、審標或決標爭議之處理等情。擬定系爭整治場址地下水污染清除暫存工程之「污染防治計畫書」、「詳細施工圖」、「工程細部設計書」後，後續則依核定之內容協助環保局辦理招標及發包作業。就工程招標文件及協辦招標作業工作項目觀之，非屬單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此部分工作內容依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府亦得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒊編號3（6）「監工及品質計畫書」、（7）「監工費用（1人）」、（8）「專業監工費用（1人）」費用：經環保局工程發包後，接續為執行後續之監督及驗收作業，此監督及驗收工程作業，須有專業監工人員職司監工計畫執行、確保依施工規範作業執行、協調現場工作、現場環境安全與衛生、協辦竣工及驗收等，而上開專業監工人員，乃為監工及品質計畫之具體執行者，若無之，則該計畫無法確實執行，上開監造作業工作項目，亦非屬單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，屬有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此工作項目依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府亦得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒋編號3（9）「行政費用」：此項費用期末報告並未記載相關工作內容，經上訴人南市府陳明此項行政費用內容包括大圖輸出費、報告、計畫書印刷費等必要之行政事務費用，均屬協助工程之設計及監造所生之輔助性費用等語。惟審究該等行政費用之用途，均僅為行政作業所需一般事務費，非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法，則此部分費用，尚難認係屬行為時土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用，自無從命上訴人中石化公司負擔。㈤原判決附表一編號4「辦理緊急應變措施及陳情案件」之（3）「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」費用：此項工作內容，依期末報告第3-35頁、第4-69頁記載，足認竹筏港溪第二河段與本田路道路緊鄰系爭整治場址，且竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染亦係源自系爭整治場址，是戴奧辛等有害物質仍有可能自竹筏港溪水域流散，擴大污染範圍，為釐清與系爭整治場址緊鄰之竹筏港溪第二河段與本田路道路有無受到污染，實有查證之必要性及關聯性；依期末報告第4-67頁所載，查證地點乃為成大基金會所選定，考量該基金會參與95年度工作計畫之工作人員，多為具有環保學經歷之專家學者所組成，故其所選定之竹筏港溪第二河段與本田路為查證地點，自有其專業考量，若無不當聯結或顯然錯誤，自應予以尊重。況汞及戴奧辛之污染並非處於靜態（靜止不動），會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，污染會隨著環境的改變而產生變化，若未對其持續監控，將無法掌握其可能產生的危害，則尚難以查證之結果，論斷其調查之必要性。是上訴人南市府為避免系爭整治場址之污染危害擴大，就前揭地點所為土地污染查證工作，乃屬必要之應變措施行為。此部分查證工作核屬行為時土污法第12條第1項調查評估措施之範疇，所支出費用上訴人南市府自得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。㈥原判決附表一編號6「場址及暫存區巡守與管理」： ⒈編號6（1）「駐衛警費用」：巡守駐衛警定期巡守，可以管制人員進入污染管制區、勸導民眾勿於管制區、禁養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣、捕撈或任何農業行為、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞，並定期確認廠區內之污土暫存區其功能是否正常，及時發現池水溢流或污土外流，並配合突發狀況，俾能及時防堵該整治場址之污染危害擴大。巡守工作可管制人員活動符合行為時土污法第13條第1項第6款規定，且巡守可及時發現池水溢流情事予以及時防堵，亦符合同條項第8款規定，上訴人南市府自得依同法第38條規定命上訴人中石化公司負擔。 ⒉編號6（2）「臨時性工務所設備費用」：發回判決除「事務機（列印、掃描、複印）1台（11,000 元）」外，雖列出「win-xp隨機版1套（4,900元）」、「諾頓防毒系統1套（10,500元）」、「office2003版1套（18,000元）」等設備費用，惟該等設備並未列入議價後之經費配置中；有關編號6（2）臨時性工務所設備費用項目有：⑴電腦（CPU2.6G以上、1GB記憶體以上、HD160G以上、17吋液晶銀幕、16xDVDR）1台、⑵事務機（列印、掃描、複印）1台、⑶電話主機及線路牽設1台、⑷傳真機1台、⑸ 冷氣（含安裝）1台、⑹數位相機（500萬畫素、10倍光學變焦、錄影）等6項，費用共100,000元。上訴人南市府雖稱執行警衛巡守工作尚須繕寫、列印工作日誌、巡邏紀錄等報表，故臨時性工務所需購買事務機等設備云云。惟經依95年度工作計畫為一體性觀察結果，上開辦公室設備之支出，僅係警衛便於執行例行性之行政業務所需一般事務費，難認與減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施具有必要關聯性，則此部分費用，難認係屬行為時土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用。㈦原判決附表一編號7「技術諮詢及行政支援」之（1）「提供3 名計畫專責人力常駐環保局」［含未單獨列計費用之原判決附表一編號5、編號7（3）至（8）、編號8（2）至（3）］：編號7除（1）「提供3名計畫專責人力常駐環保局」列計費用2,162,396元、（2）「場址專屬網頁建置」列計費用260,000元以外，其餘6細項並未單獨列計費用，而該6細項工作之執行，應需配置相當人力始能實際執行，堪認該6細項工作應為成大基金會常駐環保局3名計畫專責人力之部分工作內容。此外，編號5「研擬場址附近水域底泥之個案清除準則」未單獨列計費用，編號8「其他工作事項」項目下除（1）「租賃駐局汽車」列計費用222,000元以外，尚包含（2）「場址地貌影響之拍攝」、（3）「辦理環保局臨時之交辦事項」等細項未單獨列計費用，而上開各未單獨列計費用之工作內容性質亦屬需配置相當人力始能實際執行，故亦堪認上開各未單獨列計費用之項目均同為成大基金會常駐環保局3名計畫專責人力之工作內容，應列入編號7（1）「提供3名計畫專責人力常駐環保局」部分一併審酌。 ⒈編號5「研擬場址附近水域底泥之個案清除準則」：成大基金會之計畫專責人員評析汞及戴奧辛等污染物之毒性、水域環境之宿命、生物累積性、國外底泥品質及相關研擬方式所整理成之資料，並根據相關風險評估研究，擬定清理目標值，提出底泥汞清除準則初擬方案（如表4.5-5，期末報告第4-103頁）及底泥戴奧辛清除準則初擬方案（如表4.5-10，如期末報告第4-112頁），而該任何一方案之建議值均需經過主管機關、學者專家、當地居民及其他相關單位共同討論同意後，方可成為清除基準值，以利後續清除污染工程進行，達成將戴奧辛等污染物降低至人體健康及環境生態風險可接受程度。從而，本項工作係為直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的而採取之應變必要措施，上訴人南市府自得依行為時土污法第13條第1項第8款及第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒉編號7（3）「研擬場址未來中長期之污染整治或管理規劃」：成大基金會計畫專責人員依95年度工作計畫執行後，依照系爭控制場址或整治場址之實際狀況所需，擬定未來中長期工作計畫及管理規劃，有助未來整治計畫之續行，達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的，而非單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，上訴人南市府自得依行為時土污法第13條第1項第8款及第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒊編號7（4）「提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議」：依期末報告第4-141頁至第4-150頁可知，其工作內容包含成大基金會會同環保局進行現勘、聯繫相關施工工作及居中協調溝通之「中石化海水貯水池土堤補強工程」、協助擬定「中石化臺南安順廠場址風險溝通與管理」、「中石化臺南安順廠天災管理與應變計畫」，及提供與計畫執行過程中相關之專業諮詢。是工作內容均屬作為上訴人南市府辦理減輕戴奧辛等污染物之應變必要措施之基礎資料，而非單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，上訴人南市府自得依行為時土污法第13條第1項第8款及第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒋編號7（5）「協助研擬及審查場址相關工作計畫及招標文件」：依期末報告第4-151頁所示：其工作主要針對計畫書文件要項是否符合法規之格式內容進行查核，並提供專業建議，截至96年11月底為止，上訴人中石化公司尚無提出污染控制或整治作業計畫；又成大基金會於95年度工作計畫執行期間，即多次協助審查「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程細部設計及監造工作計畫」，並會同參與現勘工作、提供漁塭停養協調、協助招標文件審查及修正。其實際工作內容有：協助召開廠商評選會以及後續議價及簽約事宜、會同廠商至現場勘查、會同廠商至現場進行試挖及河道測量工作、出席96年度執行小組會議（審查計畫工作規劃報告、工程計畫書修正報告、招標文件及細部設計）、參與居民訪談會議、出席「竹筏港溪工程案招標文件內部審查會議」（針對招標須知、契約書及工程說明書進行逐條檢討與修正）、協助修改招標文件及預算書、出席本案「40公頃漁塭停養說明會」等情。上訴人南市府對於污染最嚴重之竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段（第二河段），規劃污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程，核其有減輕污染危害或避免污染擴大之關聯性及必要性。因該工程之細部設計及監造工作計畫涉及高度專業性，成大基金會之計畫專責人員須協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件，以利後續整治工程之執行。就上開工作內容觀之，非屬單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此部分工作內容依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府亦得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒌編號7（6）「出席與本場址相關會議，與相關單位或民眾必要之溝通協調」：依期末報告第1-13頁、第4-153頁所示，其工作內容為「出席與本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議（至少包含每月一次之臺南市環境保護局中石化安順廠土壤污染案執行小組會議與每季一次之臺南市政府中石化安順廠土壤污染案專案小組會議）與必要時之說明會，並協助彙整會議相關技術文件。」「依契約書規定，本團隊需出席與本場址有關之會議，包括跨局室協調會議、台南市政府專案小組會議、相關工作會議、協調或公聽會等，並協助彙整會議所需之相關技術文件。……本團隊依合約顧問之角色，積極協辦相關會議召開。另外本團隊亦著重與居民溝通協調，例如海水貯水池土堤補強借道民眾魚塭乙案，在本團隊多次奔走下，順利協調魚塭主同意借道；本團隊與成大社會科學院聯合舉辦社區居民會議，將目前相關新訊息提供給民眾瞭解，並傾聽居民對本場址未來整治目標之看法，過程中建立雙方良性互動，會議結果則提供給環保局參考；協助竹筏港溪清淤除污乙案之相關社區說明會，並進行聯串溝通會議以讓後續工程能順利執行，過程中針對移除方式、動線及深度，與居民進行非常深入之探討，在相關人員努力奔走下，完成整體之設計，並也進入實質施工。」等情，是95年度工作計畫執行期間，成大基金會計畫專責人員因海水貯水池土堤補強工程或竹筏港溪污染底泥清除工程等問題，均須與專案小組、相關單位或附近民眾為溝通協調，以利後續各該應變必要措施之執行，以上開工作內容觀之，非屬單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此部分工作內容依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府亦得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒍編號7（7）「協助場址相關資料之收集彙整、資料庫之建立及重大事件之文字與影響或錄影紀錄」：依期末報告第4-156頁，此項工作乃就歷年工作計畫所蒐集及調查所得之相關資訊，提供上訴人南市府有關本整治場址之相關資訊，以便上訴人南市府得以充份運用，核與95年度工作計畫具有整體連貫性，亦為95年度工作計畫之目的範圍，自屬行為時土污法第13條第1項第8款規定之應變必要措施行為，上訴人南市府自得依同法第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒎編號7（8）「收集國外相關土壤及地下水整治案例及外語教學」：有關收集國外相關土壤及地下水整治案例部分，依期末報告第4-157頁至第4-178頁可知，其工作內容為：成大基金會蒐集土壤及水域整治案例，並分析各該案例污染緣由，整治現況及土地利用，可作為系爭整治場址未來整治方案研擬之參考。因95年度工作計畫執行之時，系爭整治場址為上訴人南市府轄內唯一汞污染之場址，95年度工作計畫從事汞污染場址之研究，係專為處理系爭整治場址之污染，且系爭場址控制污染規模高居世界首位，國內所有技術人員未曾處理過之高濃度戴奧辛及汞污染，且整治技術甚為困難，以上訴人南市府有限之人力及技術，自須有賴吸取先進國家技術及經驗，以避免錯誤以及延誤之整治及監督，而收集及研究日本、美國及澳洲等國汞污染場址之整治案例，冀他山之石可以攻錯，以作為系爭場址整治及監督技術之參考。故上開工作內容核與95年度工作計畫具有整體性，亦為95年度工作計畫之目的範圍，自屬為行為時土污法第13條第1項第8款減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為，上訴人南市府自得依行為時土污法第38條規定命上訴人中石化公司繳納。就外語教學部分，依期末報告第4-179頁可知，係為使承辦人員能夠研閱與處理系爭整治場址污染有關之外國文獻資料，增加承辦人員處理系爭整治場址污染之能力，以期能有效整治及監督系爭場址。故上開工作核與95年度工作計畫具有整體性，亦為95年度工作計畫之目的範圍，自屬為行為時土污法第13條第1項第8款減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為，上訴人南市府自得依行為時土污法第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒏編號8（2）「場址地貌影響之拍攝」：依期末報告第4-179頁所示，系爭場址地貌可能因風災、水災等自然或人為因素改變，或魚塭土堤無預警坍塌等情事發生時，空拍圖可協助重新繪製採樣區塊圖，提供計畫執行依據，核有每季購置該場址空拍圖之必要。故上開工作內容為調查系爭場址之魚塭、河道範圍及評估地貌對環境之影響，亦可作為減輕戴奧辛等污染物之應變必要措施之基礎資料，自與系爭場址之應變必要措施具有關聯性，性質上核屬行為時土污法第12條第1項及第13條第1項第8 款之範疇，上訴人南市府自得依行為時土污法第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒐編號8（3）「辦理環保局臨時之交辦事項」：依期末報告第4-187頁所示，系爭場址受戴奧辛等污染物嚴重污染，且污染規模廣泛，高度引起社會關注，系爭場址社區居民易生疑慮及恐慌，95年度工作計畫執行期間遭遇多次緊急突發狀況及負面新聞事件，成大基金會為第一線專責處理機構，須迅速至現場處理，及時與相關單位或附近民眾為溝通協調，澄清不實新聞，以利後續各該應變必要措施之執行。是依上開工作內容觀之，非屬單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處置，是此部分工作內容依行為時土污法第13條第1項第8款規定與應變必要措施相關，上訴人南市府亦得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 ⒑審酌成大基金會常駐環保局3名計畫專責人力，其工作內容包含原判決附表一編號5、編號7之（3）至（8）、編號8 之（2）及（3）等細項，其工作內容均作為上訴人南市府辦理減輕戴奧辛或汞污染之應變必要措施之基礎資料，自與系爭整治場址之應變必要措施具有關聯性，且其亦屬調查評估整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，性質上核屬行為時土污法第12條第1項及第13條第1項第8款之範疇，則上訴人南市府就此3名常駐環保局計畫專責人力所支出之費用2,162,396元〔即編號7（1）「提供 3名計畫專責人力常駐環保局」之費用，營業稅及管理費用另計〕，自得依同法第38條規定命上訴人中石化公司負擔。㈧原判決附表一編號7（2）「場址專屬網頁建置」：依上訴人中石化公司所舉網頁資料顯示，「污染物百科」、「需要您配合的事」、「您應該知道的事」等網頁內容相當簡略；依上訴人南市府提出之該網站各該網頁，瀏覽人數均顯示為零，且上訴人南市府迄至準備程序期日始行發現而陳稱：該網頁有關計算瀏覽人數功能異常，無法計算瀏覽人數等語，則上開專屬網頁建置迄今是否有正常運作發揮其功能，已屬有疑。復觀該專屬網頁之架構與內容，核其工作性質及成果，僅係成大基金會為協助上訴人南市府監督管理系爭控制場址相關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，其將相關資訊系統化，亦僅係促進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能，自非與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果有必要及關聯性。復經上訴人南市府陳明：除本案外，其他案件並無建置此類性質之專屬網頁，且對於何種規模之整治場址應設專屬網頁，上訴人南市府內部亦無訂定相關規則等語在卷，行為時土污法第13條第1項所採取之應變必要措施，應依照控制場址或整治場址之實際狀況所需，並符合行政程序法第7條規定之比例原則，就系爭場址整治情形，法既無明定應設立專屬網頁，且該專屬網頁內容亦可由環保局官方網頁公布，即可達到提供公眾資訊之目的，難謂有另行建置專屬網頁之必要，上訴人南市府不得依同法第38條命上訴人中石化公司負擔。㈨原判決附表一編號8（1）「租賃駐局汽車」：依上訴人中石化公司所提照片、巡守路線及圖例顯示，系爭場址道路彎曲且狹小，部分路段已封鎖無法進入，難認有使用汽車巡守更加便利及省時之必要性。另觀「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫服務建議書（修正版）」（下稱服務建議書）第4-52頁記載，巡守執行勤務時所必須之裝備有數位相機、口罩、通訊器材（手機），巡守人數為早班及晚班均1人服勤等情，足見每日各時段巡守警衛僅1人並攜帶輕便器材，以機車或腳踏車為巡守交通工具，即可達到巡守之便利性目的，如突發狀況時亦可快速抵達現場具機動性目的，核無執行巡守業務使用汽車之必要。發回判決亦指出租賃車輛之使用除巡守外，尚有污染查證、環境監測及管理用途，惟經原審闡明後，上訴人南市府並未說明成大基金會有使用汽車進行污染查證、環境監測及管理之用途，且其未對該汽車是否停放系爭場址現場、超過油票費用之開銷由何人負責，及該汽車每次使用之公里數、使用人、使用情形等細項予以說明，復無法舉證該汽車於95年度工作計畫執行期間「專用」於本案執行之用途，絕無流用至其他業務上，因此，尚難認該汽車係專屬於95年度工作計畫所支出。故此部分費用核與「減輕污染危害或避免污染擴大」並無必然關聯性，即非屬依系爭整治場址實際狀況採取應變必要措施所支出之費用，上訴人南市府自不得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。㈩原判決附表一編號9「人事費用【計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師】」：計畫主持人、共同主持人之工作內容為綜理整體計畫之執行規劃、技術諮詢、工作分配及溝通協調；計畫經理（協同主持人）及專任工程師之工作內容則為管理、監督此計畫所配置之整治諮詢組、檢驗查核組、場地監督組、法律諮詢組、公共關係組所提供行政服務及技術諮詢工作之執行，有服務建議書第7-1頁至第7-4頁在卷可參。依前揭工作內容可知，上開人員係受上訴人南市府委託執行其監管作業並協助其行政業務或提供專業諮詢之人，則此等人事費用即與減輕場址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施無關，自非必要費用，難認屬於行為時土污法第13條第1項應變必要措施之範疇。又上訴人中石化公司業已依同法第16條第1項規定提出污染整治計畫，且無同條第2項之污染行為人不明或不遵行提出整治計畫之義務，或同條第4項所定整治計畫變更之情形，核無同法第16條第6項規定由整治基金代為支應之適用餘地。另95年度工作計畫乃係上訴人南市府為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，應採取之應變必要措施，由上訴人南市府以整體計畫包裹為一採購案，經由公開評選方式徵選廠商，最後由成大基金會得標。綜觀計畫之工作項目尚非屬上訴人南市府對系爭整治場址所為訂定、審查、實施、變更或監督土壤、地下水污染整治計畫，而應屬上訴人南市府依同法第13條第1項規定，所採取之應變必要措施，難謂有同法第16條第6項適用之餘地。是此部分人事費用尚難認屬同法第13條第1項應變必要措施之範疇，且無同法第16條第6項規定之適用，上訴人南市府自不得依同法第38條命上訴人中石化公司負擔。 原判決附表一編號12「雜費」：此工作項目支出內容包含差旅費、臨時租車、油資、意外保險、電話費、郵資、短程車資、研討會及其他耗材費等。核其支出性質均僅屬一般行政事務費用，縱此部分費用之支出列在95年度工作計畫內，然95年度工作計畫並非全項目均屬行為時土污法第12條第1項、第13條第1項相關措施，是經依職權調查證據後，既仍難認定此部分費用與行為時土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，上訴人南市府自不得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔。 關於原判決附表一委託成大基金會辦理95年度工作計畫之委辦費尚未判決確定金額［即除已判決確定之編號4（1）、（2 ）以外］，經依整體計畫為一體性觀察結果，其中除編號3之（9）「行政費用」93,570元（以下均僅列銷售額，至其營業稅、管理費用及管理費用之營業稅等金額皆如原判決附表一所示）、編號6之（2）「臨時性工務所設備費用」100,000元、編號7之（2）「場址專屬網頁建置」260,000元、編號8之（1）「租賃駐局汽車」222,000元、編號9「人事費用【計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師】」866,000元、編號12「雜費」869,224元，及上開從屬於不得命上訴人中石化公司負擔費用之管理費用及營業稅，均不得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔以外；其餘工作項目［即編號1、編號2、編號3（1）至（8）、編號4（3）、編號5、編號6（1）、編號7（1）、（3）至（8）、編號8（2）至（3）］合計7,620,204元（含銷售額、營業稅、管理費用及管理費用之營業稅之總金額），均得依行為時土污法第12條、第13條第1項及第38條規定命上訴人中石化公司負擔等語。四、上訴人中石化公司上訴意旨略謂：㈠關於原判決附表一編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」部分期末報告第3-36頁實已清楚載明「政府相關單位已相繼辦理周界魚塭土堤及魚塭底泥查證工作」、「初步的污染濃度分佈與趨勢已大致掌握」，故在此情況下，本項工作是否與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有「必要性」，恐大有疑問。如本項工作應不具必要性的情況下，何以上訴人南市府仍要執行，其理由見期末報告第3-36頁所載可知係因：「本場址經媒體報導備受各界矚目，而致影響當地魚塭養殖業之水產銷售，未經調查魚塭之所有者不時向環保局及相關單位要求進行魚塭調查，以協助去汙名化並提振養殖業。」然該理由是否與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有「關聯性」，亦有疑問。至原判決所謂：「以未經調查之魚塭為優先」，看似具有調查之合理性，然實則，先前之所以未被調查，極可能係因期末報告第3-36頁所載「初步的污染濃度分佈與趨勢已大致掌握」所致，故相關機關認該處無再為調查之必要。準此，期末報告第3-36頁至第3-37頁詳述本項工作啟動之背景與緣由，且更可證明該項工作與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯性與必要性。是就期末報告第3-36頁至第3-37頁如此重要之訴訟資料，原判決曾於理由中援引「第3-36頁」之其他證據資料，惟卻未予審酌，亦未說明未採之理由，實有悖於「訴訟資料之完整性」之要求，亦即未將所有與待證事實有關之訴訟資料都用於心證形成而不能有所選擇；是原判決應有悖於行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定之違法，亦有判決不備理由之違法。又在「查證後」之結果上，期末報告第4-20頁已證實場址周界魚塭底泥係屬安全範圍內，無立即危害人體健康之風險。在「查證前」之背景上，期末報告第3-36頁載明「政府相關單位已相繼辦理周界魚塭土堤及魚塭底泥查證工作」、「初步的污染濃度分佈與趨勢已大致掌握」；在「查證前」之原因上，期末報告第3-36頁載明「本場址經媒體報導備受各界矚目，而致影響當地魚塭養殖業之水產銷售，未經調查魚塭之所有者不時向環保局及相關單位要求進行魚塭調查，以協助去汙名化並提振養殖業。」職此，依發回判決意旨，上訴人南市府無法證明本項工作與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間所具之「關聯性」與「必要性」達「高度蓋然性」（蓋然率75％以上），此不利益應由上訴人南市府承擔，故不得命上訴人中石化公司負擔相關費用。㈡關於原判決附表一編號2「環境監測與環境管理」部分 ⒈編號2（1）「場址周界空氣品質」部分期末報告第4-136頁係以陸域土地進行整治時污染物可能因揚塵擴散，方須進行空氣品質監測，然系爭場址於98年5月間開始進行整治，於95年度工作計畫執行當時並無因施工揚塵而致污染物擴散之可能性，原審如何得出施工前亦須進行空氣品質監測之結論？從而原判決認上訴人中石化公司應支付整治前之「環境監測與環境管理」費用，顯有論理上之違誤，有違論理法則。況原判決所引用之期末報告第4-136頁中之「在陸域土壤進行整治時，因汞及戴奧辛易吸附於土壤等細微顆粒……」前段，已有先載明：「依本計畫調查之結果顯示，目前場址及周界空氣品質並未發現異常，因此尚未展開大規模地表整治工作前，空氣品質監測可暫停實施。」準此，原判決不僅有混淆「施工前」、「整治時」之論理違誤，亦有漏未審酌此一證據說明，是原判決悖於行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，有判決不適用法令之違誤，亦有判決不備理由之違法。 ⒉編號2（5）「場址周界環境生物」部分根據相關公衛調查結果（期末報告第4-53頁參照）既已知，系爭場址鄰近居民體內戴奧辛及汞之來源，主要是長期食用本地區水產品所致，則上訴人南市府另為「場址周界環境生物」採樣分析工作之必要性為何？況細查該工作採樣時間為96年9月19日至20日，惟同年1月2日已有民眾建議增設告示牌，而告示牌之內容則為禁止養殖、垂釣、捕撈、販售水產品（期末報告第4-62頁至第4-66頁參照），亦證早在此採樣工作前，不論民眾或上訴人南市府均已知戴奧辛及汞會透過生物體系食物鏈（即魚類等水產品）累積於人體中，故復可證明上訴人南市府執行「場址周界環境生物」之採樣分析等工作，應不具必要性。是依發回判決之意旨，「場址周界環境生物」費用因與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的不具必要性，故上訴人南市府不得依行為時土污法第13條及第38條規定命上訴人中石化公司繳納。 ⒊編號2（6）「廠區地下水監測」部分本項工作過去既已經環保署委外檢測，而監測結果確實又與過去環保局檢驗之數據相似，故本項工作之必要性令人質疑。準此，在本項工作與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的是否具有必要性有所疑問之情況下，依發回判決意旨，該費用不應由上訴人中石化公司負擔。㈢關於原判決附表一編號3（4）「工程招標文件」、（5）「協辦招標作業」部分觀諸期末報告第1-8頁所載編號3（4）「工程招標文件」、（5）「協辦招標作業」之工作內容，應非與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具關聯性，毋寧係屬上訴人南市府作為行政機關而應依政府採購法所為之一般行政事項，故自不應轉嫁相關費用由上訴人中石化公司負擔。另倘上訴人南市府因不具相關專業，雖得委託其他法人團體代辦，然亦應符合政府採購法之相關規定（政府採購法第3條、第5條、第40條、同法施行細則第4條、第42條參照），倘未符合，就違法之委託費用，當更不應認上訴人南市府可命上訴人中石化公司負擔，以免鼓勵行政機關違法。㈣關於原判決附表一編號4（3）「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」部分依期末報告第4-67頁：「一、場址背景：計畫承包商與當地民眾進行訪談結果，居民均表示竹筏港溪第二河段北側近鹿耳門橋旁本田路拓寬後道路，即第二河段目前鋼板裝設置位置離原河道邊界平均寬度約為2.5M之空地，為原河道下方仍有污染」可知，上訴人南市府認定竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地可能存有污染並進而為查證，僅係憑當地民眾訪談結果而已，並非有何真憑實據。況依期末報告第4-70頁之查證結果可知，該地點土壤查證分析數據皆未超過土壤污染管制標準。準此，不論「土壤查證前」僅憑當地民眾訪談結果，只為消除部分民眾疑慮，抑或者「土壤查證後」分析數據皆未超過土壤污染管制標準，均難認該地點土壤查證與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性及必要性，更遑論其證明程度達到「高度蓋然性」（蓋然率75％以上），是依發回判決意旨，上訴人南市府應不得命上訴人中石化公司支付該筆費用。㈤關於原判決附表一編號6（1）「駐衛警費用」部分上訴人中石化公司於109年4月15日準備程序中即已指出，將費用1,066,500元，除以1年12個月，每月費用達88,750元，較一般保全高出甚多，顯不合理。準此，「場址及暫存區巡守與管理」工作因已高於正常費用，不應再由上訴人中石化公司負擔。㈥關於原判決附表一編號7（1）「提供3名計畫專責人力常駐環保局」部分發回判決已先明確指摘前判決未按不具關聯性或必要性工作之比例予以剔除，不符論理法則；發回判決更明示可以「推計系爭工作時間、人次或內容佔該『技術諮詢及行政支援』工作之比例，再依此比例從該常駐環保局計畫專責人力所支出之費用中扣除」之方法為之。然原判決未依發回判決意旨，將不具關聯性或必要性工作之比例予以剔除，亦未依發回判決意旨明示之剔除方法為判決，實已違反行政訴訟法第260 條第3項規定，有判決不適用法規之違法。又原判決未依發回判決意旨，卻謂：「本院自應以前揭發回判決所為廢棄理由之法律上判斷，作為此部分判決基礎。」亦有判決理由矛盾之違誤。另前判決實早已肯認編號7（3）至（6）、（8）及編號8（3）等工作「不具關聯性或必要性」，且亦未為發回判決所指摘（所指摘者毋寧係前判決未按不具關聯性或必要性工作之比例予以剔除，不符論理法則）。是以，原判決作出與前判決相反之判斷，亦將產生同一法院（高雄高等行政法院）就同一事件（95年度工作計畫委辦費）認定評價之矛盾等語，為此請求廢棄原判決不利上訴人中石化公司部分，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。五、上訴人南市府上訴意旨略謂：㈠關於原判決附表一編號3（9）「行政費用」部分「中石化臺南安順廠地下水污染源移除暫存工程」係屬應變必要措施為原判決所認定之事實，原判決並據此認定有關該工程之「污染防治計畫書」、「詳細施工圖」、「工程細部設計書」、「工程招標文件」、「協辦招標作業」、「監工及品質計畫書」、「監工費用」、「專業監工」等費用應為整體之應變必要措施之一環。至「行政費用」則係屬於協助工程設計及監造所生之輔助性質費用。行政費用雖非直接之應變必要措施，但係「成大基金會」為辦理編號3等細項時，所必須支出之事務費用，若無此等費用，則相關書面均無從印製以供執行，是基於一體性觀察該等印刷費用仍屬有助於上開應變必要措施之執行。原判決僅泛言該等費用為行政作業所需一般事務費，非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法，並未敘明何以成大基金會所支出之該等費用屬於行政作業所需一般事務費，其理由已有不備，且將應變必要措施之解釋限縮於「可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果」，而排除基於一體性觀察可間接或輔助可直接達成之減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施，依鈞院107年度判字第643號判決意旨，亦顯有不當適用行為時土污法第13條第1項第8款規定之違誤。㈡關於原判決附表一編號6（2）「臨時性工務所設備費用」部分原判決一方面認定巡守人員有對於巡守狀況加以紀錄拍照並視情況通報環保局及配合突發狀況之必要，另一方面卻又認定「電話主機及線路牽設1台」、「傳真機1台」及「數位相機」等通訊、照相設備並非輔助巡守人員執行應變必要措施之費用，其論理前後已有矛盾。概若無此等設備，巡守人員如何對於發覺巡守範圍內發生未經許可之施工、民眾垂釣或捕魚、管制圍籬或告示牌毀損等狀況加以拍照存證？如何通報環保局？民眾如何通報突發狀況（如火災，參期末報告第4-115頁）使巡守人員得進行第一時間處理？至「電腦1台」及「事務機（列印、掃描、複印）1台」部分，上訴人南市府於原審敘明該等設備係因執行警衛巡守工作尚須繕打、列印工作日誌、巡邏紀錄等報表，故有此等事務費用。原判決並未採取上訴人南市府該用於巡守工作之主張，復未說明不採之理由，僅稱該等費用「係警衛便於執行例行性之行政業務所需一般事務費」，復未說明所稱之例行性行政業務所指為何，自有判決不備理由之違誤。㈢關於原判決附表編號7（2）「場址專屬網頁建置」部分原判決雖認定「場址專屬網頁建置」有「促進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能」，卻仍將行為時土污法第13條第1項第8款所稱之應變必要措施限縮於與減輕污染危害、避免污染擴大有直接關聯性之措施，其法律見解顯然有違發回判決意旨，並有不當適用行為時土污法第13條第1項第8款之違誤。又「場址專屬網頁」係於95年間設置，於109年審理過程中雖發現該網頁中統計瀏覽人數之功能故障，未能顯示實際之網頁瀏覽人數，然上訴人南市府亦有提出場址專屬網頁點選首頁連結後之頁面，足可顯示相關功能均可正常運作，是原判決認定該專屬網頁建置迄今是否有正常運作發揮其功能已屬有疑云云，顯有與卷內證據資料不符之違誤。另不管是在環保局官方網站設置相關頁面或是設置專屬網站，均有設置、維護費用，並未因此有所不同。原判決並未敘明何以設置專屬網頁係屬對上訴人中石化公司侵害較大之手段，而由環保局官方網頁中公布為對上訴人中石化公司侵害較小之手段，理由已有不備，且復未依職權調查如以環保局官方網頁公布相同內容所需費用為何，逕行臆測由環保局官方網頁中公布為對上訴人中石化公司侵害較小之手段乙節，亦有未依職權調查證據及認定事實不依證據之違誤。㈣關於原判決附表一編號8（1）「租賃駐局汽車」部分租賃駐局車輛除用於場址內及周界例行巡守（其中夜間22時至隔日6時採不定時巡邏2次）外，尚且包括遭遇臨時突發狀況之緊急反應、處理，例如經通報有民眾掉落漁塭或在現場捕魚等情形，在此等臨時狀況下，現場巡守人員必須要有能力與設備得於第一時間抵達現場，若只有機動力較差的設備即無法達成相同目的。此外，巡守期間之成果除對設置漁網或進行垂釣之民眾進行宣導、勸離外，更有發現草叢燃燒之情形，及颱風季中之巡守（參期末報告第4-115頁至第4-118頁）。此均經上訴人南市府於原審中陳明。系爭場址多未鋪設柏油路面，且無設置路燈。甚至，巡守人員在颱風或豪雨期間也需注意強風豪雨是否造成土堤流失。若依原判決所述，相關巡守僅能夠透過腳踏車或機車方式巡邏，則巡守人員在深夜或颱風中執行巡守工作時恐因燈光不足或風力過大而造成人身安全上的危險。是以，原判決並未審酌腳踏車、機車或汽車是否能達成相同之效果，遽認以機車或腳踏車為巡守交通工具即可達到巡守之便利性目的云云，顯有不當適用行政程序法第7條之違背法令。況原判決既肯認有以機車為交通工具之必要，卻未依職權調查若以機車為交通工具所需之費用，並於該範圍內予以維持原處分，遽然撤銷該項費用之全部，亦有未依職權調查事實之瑕疵。㈤關於原判決附表一編號9「人事費用【計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師】」部分 95年度工作計畫委辦費所支出之「人事費用」，與計畫執行過程中，行政機關額外之人力支出（例如加班值班費、差旅費），性質並不相同。蓋委辦費之人事費用，係成大基金會為執行95年度工作計畫本身所需支出之人事費用（實務上一計畫之執行，必有主持人、協同主持及研究人員等，否則計畫將無從展開），此與計畫執行中所生行政機關額外人力支出例如加班費或差旅費等，並不相同。上訴人南市府於原審亦主張本件計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師之工作內容包括審查及監督系爭場址相關工作計畫，提供系爭污染案相關專業技術諮詢與法律建議，並協助研擬相關工作計畫招標文件，出席與系爭場址相關會議、與相關單位或民眾為溝通協調、協助環保局召開有關爭場址之各項工作小組會議與說明會，並協助彙整會議相關技術文件，協助環保局臨時交辦事項等工作項目，及上開工作項目之規劃與監督。其中部分項目雖已有編列執行費用，然該編列之執行費用係採工程實務上工料分離之方式配置。例如執行場址周界魚塭底泥污染查證工作、環境監測與環境管理等。甚者，本件計畫工作亦有未另計價部分，如研擬場址附近水域底泥之個案清除準則、研擬場址未來中長期之污染整治或管理規定，與相關單位或民眾必要之溝通協調，是計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師因執行本件計畫工作內容所支出之人事費係附隨於相關工作計畫之執行，應依整體計畫為一體性觀察。上開各項工作屬有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的之應變必要措施，則主管機關為執行該措施所支出之人事費用，亦屬於辦理應變措施所必要支出之費用。惟原判決不採上訴人南市府之主張，復未敘明不採之理由，僅形式上泛言此等人員係受上訴人南市府委託執行其監管作業並協助其行政業務或提供專業諮詢之人，而未逐一敘明所謂之受「委託執行之監管作業」是否均與減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的無關，自難謂無不備理由之違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利上訴人南市府部分（即原判決主文第1項），並就廢棄部分，駁回上訴人中石化公司於第一審之訴。六、查，本件原審判決兩造互有勝敗如原判決主文所示，固非全然無據，惟經核原判決仍有部分違背法令之違誤，茲援引本件相關法規如本判決附表一，就兩造上訴意旨論究如下：㈠本件原審審理範圍之部分原處分下命上訴人中石化公司繳納之給付內容及其原因事實本件上訴人南市府執行95年度工作計畫，依行為時土污法第13條第2項委由成大基金會辦理（按得委由第三人辦理者，限於第1項第3款、第4款、第7款及第8款，此為第2項所明文），因而依同條第3項以整治基金支給該基金會14,186,602 元（其支出費用明細表參照原處分卷第4頁）後，遂以該等費用係屬行為時土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施而支付，依同法第38條以原處分命上訴人中石化公司限期繳納，有原處分附於100訴260卷卷第31頁至第33頁可憑，嗣於更二審時，並援用行為時土污法第12條第1項規定（更二審卷卷二第356頁）為命上訴人中石化公司繳納該費用之依據。就95年度工作計畫支出費用總計14,186,602元中，僅委辦費10,401,900元（發回判決附表一參照）尚未經判決確定。原審本於發回判決指摘前判決就相關營業稅及管理費用有重複計算、費率錯誤等疑義，並指明應就發回判決附表一編號1至9各該項目下之細項單獨列計費用供為審查，以上訴人中石化公司依旨陳明重新計算之金額（原審卷三第85頁），上訴人南市府並無爭執（原審卷三第116頁），可認原判決附表一所示各項目暨細項之管理費用及營業稅所支付之數額屬實，此為原審所確定之事實。上訴人南市府因委託成大基金會執行95年度工作計畫，就支付成大基金會如上之金額10,401,900元部分，乃基於95年度工作計畫係為採取行為時土污法第12條第1項之調查評估措施或同法第13條第1項之應變必要措施而規劃，為其請求之基礎原因事實。則95年度工作計畫所執行之工作，是否悉屬調查評估措施或應變必要措施；為執行各調查評估措施或應變必要措施所支付之金額若干，即為本件之爭點。㈡下命繳納之法律依據之辨正發回判決已指明：「所在地主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的具有關聯性與必要性，始得依行為時土污法第13條及第38條規定，限期命污染行為人繳納。再者，行為時土污法第12條第1項規定『各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響』，乃因整治場址所生之污染危害，可能擴及鄰近區域，則主管機關調查評估確認相關污染危害，作為後續採取應變必要措施之基礎，自應不限於整治場址範圍內，否則即無從對整治場址外採行應變必要措施，故行為時土污法第12條第1項規定之調查評估工作，亦應為相同解釋，即：依行為時土污法第38條規定，命污染行為人繳納同法第12條第1項費用時，……其所支出之費用仍須與『調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響』具有關聯性與必要性。」又採取行為時土污法第13條第1項所定何項應變必要措施係以控制場址或整治場址之實際狀況為斷，而同法第12條第1項調查評估措施之目的之一，即係掌握場址實際污染狀況，縱依調查評估後所得之結果，並未進一步採取應變必要措施，亦不得逕認該調查評估措施與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的不具關聯性及必要性。㈢支付憑證及95年度工作計畫期末報告之證據價值本件為撤銷訴訟，行政法院固應依職權調查證據，惟當事人仍負有客觀舉證責任。本件原處分係下命上訴人中石化公司為一定之金錢給付，即增加人民之義務，對其財產權造成限制，在依法行政之原則下，上訴人南市府對於作成處分所依據之事實，自應負其舉證責任；相對地，上訴人中石化公司對於原處分之合法性之否定，應就其主張有利於己之例外事實，負其舉證責任。經查，本件審理之部分原處分金額10,401,900元部分，早已由整治基金支應，有相關發票可憑（100訴260卷卷二外放之被證7-3-1、7-3-2、7-3-5），可知其支付已經主管機關之會計部門，按法定流程審核足以證明支付事實之相關憑證後，覈實發給。除非上訴人中石化公司得以證明上訴人南市府承辦人員與成大基金會間有勾結貪瀆，或其他足以證明該等款項之支付非出於執行95年度工作計畫之情事外，相關費用之數額係用為95年度工作計畫之各項目，及已為支付之事實，應可信其為真實（至各該筆費用是否均用為採取調查評估措施或應變必要措施而支出，則係另一問題）。又原處分所本之95年度工作計畫已經負責執行之成大基金會提出期末報告，並經上訴人南市府審核完峻，此一工作之內容乃辦理地下水污染源移除及環境監測管理等工作，並推動場址整治工作之延續辦理事頊，各種工作項目已經歷審辨明審查在卷，核屬相關土地污染整治之技術專業事項，卷附（外放）期末報告所載內容，自具一定之證明力。惟從期末報告之內容，例如1.2計畫目標之記載：「本計畫預定達成目標及辦理成效如下：(一)依據環保署委辦計畫之調查成果，實施廠區排水溝高濃度污染污泥之移除暫存細部設計及監督工作，避免污染源持續污染地下水，並降低對人體及環境之危害。(二)提供環保局相關技術諮詢服務，包含後續整治處理程式、相關工作推展方向建議、相關工作計畫內容研擬、協助審查及監督相關工作計畫、執行場址巡守及污泥暫存區管理、出席相關會議並提供專業建議等，以協助順利推動後續相關工作。(三)辦理場址之緊急應變措施及相關之管制作業，防止危及附近居民之健康及環境品質。(四)針對已確認或可能之污染途徑，執行相關環境分析與監測工作，以釐清污染可能之擴散或危害途徑，並依此研議提出場址於整治復育前之環境監測及管理計畫。(五)進行場址周邊水域底泥污染與水產品相關性之採樣分析工作，同時參考國外相關管制標準或基準，評估提出本場址個案之底泥品質基準，作為本場址底泥清理目標之個案參考依據。」（參期末報告第1-3、1-4頁），可知95年度工作計畫非僅為判斷有無採取必要及採取何種土污法第13條第1項所規定之應變必要措施，而進行同法第12條第1項調查評估措施，尚及於未來如何進行整治措施之評估建議。則關於本件上訴人南市府已支付予成大基金會之10,401,900元，其中得向上訴人中石化公司請求者，必係用於為掌握場址實際污染狀況以決定採取應變必要措施，所進行「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」具有關聯性與必要性之用途；或與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性與必要性，始為已足。是故，縱然上訴人南市府已依其與成大基金會之約定而支付一定之款項，如其支出不該當前揭要件，上訴人中石化公司仍無給付義務。㈣茲就原審審認本判決附表二編號第1至8號所列各項費用可採與否之論斷，有無違背法令，逐一論究如下？ ⒈關於本判決附表二編號1「執行場址周界魚塭底泥污染查證工作」部分原審審酌期末報告後，認戴奧辛等污染物具生物累積性，不排除因系爭整治場址排放之廢水及廢污泥造成竹筏港溪底泥戴奧辛及汞之污染之可能，亦可能透過懸浮微粒利用水力傳輸，進入養殖魚塭，致水產品體內戴奧辛濃度超過標準，因此欲了解魚塭可能污染情況，調查釐清附近引用竹筏港溪為水源之魚塭之污染範圍及評估其對環境之影響，並以民眾陳情或以竹筏港溪為引灌水源，且未經調查之魚塭為優先，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性及必要性，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節。經核原判決認事用法均無不合。上訴人中石化公司以期末報告第3-36頁至第3-37頁之說明，指摘本項工作與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯性與必要性云云，惟因整治場址所生之污染危害，隨時間之經過、環境之變化，藉由不同之介質，可能擴及鄰近區域，並不因先前已為相關查證工作即得排除污染危害擴散之可能性，主管機關為確認相關污染危害是否擴散，判斷是否採取及如何採取應變必要措施，所為之調查評估措施自有其必要性及關聯性，而得請求，上訴人中石化公司此部分指摘，要難成立。 ⒉關於本判決附表二編號2「環境監測與環境管理」部分 ⑴編號2（1）「場址周界空氣品質」部分原審審酌期末報告後，認系爭場址土壤中所含之汞及戴奧辛等毒性物質，可能經由空氣中之懸浮微粒，影響周圍空氣品質、土壤或河川的底泥，進而影響附近居民之健康，自有執行空氣污染監測之必要性及關聯性；戴奧辛等污染物既會隨著環境的改變而產生變化，於非進行整治施工期間，得視環境及污染擴散情況，調整空氣品質監測頻率，尚非得論斷完全無空氣品質監測之必要性，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節。經核原判決所為認事用法亦無不合。上訴人中石化公司以期末報告第4-136頁內容主張陸域土地進行整治時污染物可能因揚塵擴散，方須進行空氣品質監測，於95年度工作計畫執行當時並無因施工揚塵而致污染物擴散之可能性，指摘原判決不僅有論理之違誤，亦有漏未審酌此一證據說明，悖於行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，有判決不適用法令之違誤，亦有判決不備理由之違法等語，惟原判決已論明，戴奧辛等污染物既會隨著環境的改變而產生變化，於非進行整治施工期間，得視環境及污染擴散情況，調整空氣品質監測頻率，尚非得論斷完全無空氣品質監測之必要性等語。審諸期末報告第4-136頁提及「依本計畫調查之結果顯示，目前場址及周界空氣品質並未發現異常，因此尚未展開大規模地表整治工作前，空氣品質監測可暫停實施。但在陸域土壤進行整治時，因汞及戴奧辛易吸附於土壤等細微顆粒，且場址鄰近濱海地區風勢大，污染物有可能因揚塵，而影響周遭居民健康，因此須對此污染擴散途徑進行環境監測。」係就場址於進入整治或整治計畫初期監測工作規劃之參考，且「目前場址及周界空氣品質並未發現異常」之結論基礎即係源自95年度工作計畫之調查結果，自不得倒果為因而否認本項工作之必要性。故本項工作自有其必要性及關聯性，而得為請求，上訴人中石化公司此部分指摘，要難成立。 ⑵編號2（2）「海水貯水池溢流水」、（3）「廠區溢流水」、（4）「竹筏港溪排放水」部分原審審酌期末報告後，認海水貯水池及廠區溢流水之監測主要於暴雨期間，提供上訴人南市府因應海水貯水池及廠區溢流水造成污染擴散之參考，並釐清暴雨期間海水貯水池溢流水、廠區溢流水中戴奧辛及汞之含量因暴雨而產生之變化，以降低污染發生，預防及避免污染擴大；竹筏港溪受有嚴重之戴奧辛及汞污染，而戴奧辛及汞水溶性雖極低，然仍可能因暴雨或潮汐使竹筏港溪水質中之戴奧辛及汞含量產生變化，仍有必要持續監測竹筏港溪之水質因暴雨或潮汐變化對該環境之影響，進而提出避免污染擴散或減輕污染危害之因應對策，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔該等工作之費用等節，核其認事用法均無不合。乃上訴人中石化公司提出上訴，惟未為何等指摘，就此部分所為上訴主張，即無由成立。 ⑶編號2（5）「場址周界環境生物」部分原審審酌期末報告後，認因場址周界魚塭可能因遭受戴奧辛及汞污染，而透過食物鏈之生物累積過程造成污染擴散之情形，故有必要調查場址周界魚塭之魚貝類體內累積戴奧辛及汞等有害物質之情形，進而評估污染之範圍及對環境之影響，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節，經核原判決認事用法亦無不合。上訴人中石化公司以期末報告第4-53頁、第4-62頁至第4-66頁之內容，稱民眾或上訴人南市府均已知戴奧辛及汞會透過生物體系食物鏈（即魚類等水產品）累積於人體中，而指摘本項工作應不具必要性等語，惟知悉戴奧辛及汞會透過生物體系食物鏈累積於人體，與調查何處魚塭之水產品受有污染，係為二事。又體內存有戴奧辛及汞之水產品，藉由其游動，可能擴及鄰近區域，並透過生物體系食物鏈而污染其他區域之水產品，主管機關為確認相關污染危害是否擴散所為之調查評估措施，並不因先前已為相關調查工作而知悉戴奧辛及汞之特性即得免除，故本項工作自有其必要性及關聯性，而得命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用，上訴人中石化公司此部分指摘，要難成立。 ⑷編號2（6）「廠區地下水監測」部分原審審酌期末報告後，認本項工作目的係為評估廠區之地下水污染範圍是否擴大，並即時掌握地下水質之變化趨勢與可能之移流擴散動向，以供環保局後續辦理必要之應變工作及相關管制作業，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節。經核原判決認事用法均無不合。上訴人中石化公司指摘本項工作過去既已經環保署委外檢測，而監測結果確實又與過去環保局檢驗之數據相似，故本項工作之必要性令人質疑等語，惟期末報告第3-16頁：「鹼氯工廠……主要為早期以水銀電解法製造鹼氯的廠區。可能因早期廢水排放至地表或製程中含汞之儲槽及管線破裂洩漏，造成該區土壤汞含量偏高，污染深度已達原生土壤（舊廠區0至90cm為回填土，90cm以下為原生土）… …鹼氯工廠除證實有汞污染外，亦受戴奧辛污染……區內排水溝有汙泥蓄積，經檢測其汞及戴奧辛濃度均相當高……」第3-19頁：「五氯酚工廠之排水溝內堆積大量污泥，污泥含極高濃度戴奧辛及五氯酚，大部分均超過標準值之百倍，……，為一明顯之污染源，且可能因雨水入滲而造成地下水污染。……」可知系爭整治場址之土壤污染，可能因雨水滲入而致地下水污染，雖監測結果低於地下水第二類管制標準，惟仍應掌握地下水質之變化趨勢與可能之移流擴散動向，則主管機關為確認相關污染危害是否擴散所為之調查評估措施，並不因先前已為相關檢測工作而得免除，故本項工作自有其必要性及關聯性，而得請求。上訴人中石化公司此部分指摘，亦難成立。 ⒊關於本判決附表二編號3「辦理中石化臺南安順廠地下水污染源移除暫存工程之細部設計、協辦發包及監造」部分 ⑴編號3（1）至（8）之費用：原審審酌期末報告後，以95 年執行「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」屬應變必要措施，於更一審判決後，業經本院106年度判字第58號判決確定，肯認該項工程乃上訴人南市府為減輕系爭整治場址之污染危害或避免其污染擴大之應變必要措施，上訴人南市府支付該工程之施作廠商茂原營造有限公司300萬元，應由上訴人中石化公司繳納（見該判決第43 頁）；則為工程之設計、協辦發包及監造作業，即非單純行政作業或一般事務工作，應為整體之應變必要措施之一環，故得依行為時土污法第13條第1項第8款、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節，核其論述有據，並無違誤。上訴人中石化公司上訴主張此編號3之（4）「工程招標文件」、（5）「協辦招標作業」部分，應非與「減輕污染危害或污染擴大」之目的具關連性，毋寧係屬上訴人南市府作為行政機關而應依政府採購法所為之事項，不應轉嫁相關費用由上訴人中石化公司負擔云云。然查，移除暫存工程既屬應變必要措施，為施作是項工程而進行設計、發包及監造，又屬工程施作之必需踐行之步驟，上訴人南市府或基於防弊、制衡或其他因素，裁量決定分包辦理採購，由不同之專業廠商施作，為採購實務上常見之作法。本件成大基金會即係依政府採購法之規定，與上訴人南市府訂約施作本件95年度工作計畫，此稽之本件契約書（外放）第1 頁首段之敘述即明；又相關費用已經上訴人南市府內部會計稽核程序支出，上訴人中石化公司指為並無必要云云，即無可採。 ⑵編號3（9）之「行政費用」：原審以此項費用未經期末報告敘明其用途，嗣於審理中上訴人南市府陳明此項行政費用內容包括大圖輸出費、報告、計畫書印刷費等必要之行政事務費用，均屬協助工程之設計及監造所生之輔助性費用，非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法，而認定上訴人中石化公司無負擔義務云云。惟查，原審既認定「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」屬於應變必要措施，相關之地下水污染源移除暫存工程之細部設計、協辦發包及監造，本屬整體應變必要措施不可分之一環，則為辦理細部設計、協辦發包及監造，而相應所生大圖輸出費、報告、計畫書印刷費等，自仍在不可分之範圍內，乃原審以之僅具輔助性，而非直接必要費用，其認事用法即有悖於經驗法則。上訴人南市府指原判決關於此部分之認定為違背法令，即屬有據，上訴人中石化公司自應繳納此部分之費用。 ⒋關於本判決附表二編號4「辦理緊急應變措施及陳情案件」之（3）「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」部分[按，編號4之（1）(2）部分已經本院106年度判字第58號判決維持下級審認定上訴人中石化公司負有繳納義務] 原審審酌期末報告後，認竹筏港溪第二河段與本田路道路緊鄰系爭整治場址，且竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染亦係源自系爭整治場址，是戴奧辛等有害物質仍有可能自竹筏港溪水域流散，擴大污染範圍，為釐清與系爭整治場址緊鄰之竹筏港溪第二河段與本田路道路有無受到污染，實有查證之必要性及關聯性；汞及戴奧辛之污染並非處於靜態（靜止不動），會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，污染會隨著環境的改變而產生變化，若未對其持續監控，將無法掌握其可能產生的危害，則尚難以查證之結果，論斷其調查之必要性，故得依行為時土污法第12條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節。經核原判決認事用法均無不合。上訴人中石化公司徒以期末報告第4-67頁、第4-70頁之內容，稱本項工作僅係憑當地民眾訪談結果而已，並非有何真憑實據，且查證結果皆未超過土壤污染管制標準，而指摘本項工作難認具有關聯性及必要性等語，即難成立。 ⒌關於本判決附表二編號6「場址及暫存區巡守與管理」部分： ⑴編號6之（1）「駐衛警費用」部分原審審酌期末報告後，認巡守駐衛警定期巡守，可以管制人員進入污染管制區、勸導民眾勿於管制區、禁養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣、捕撈或任何農業行為、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞，並定期確認廠區內之污土暫存區其功能是否正常，及時發現池水溢流或污土外流，並配合突發狀況，俾能及時防堵系爭整治場址之污染危害擴大，故得依行為時土污法第13條第1項第6款、第8 款、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節。經核原判決認事用法均無不合。上訴人中石化公司指摘「駐衛警費用」部分，將費用除以1年12個月，每月費用較一般保全高出甚多，顯不合理，不應再由上訴人中石化公司負擔云云，乃空言指摘，難以成立。 ⑵編號6之（2）「臨時性工務所設備費用」部分原審審酌服務建議書後，認本項費用之支出僅係警衛便於執行例行性之行政業務所需一般事務費，難認與減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施具有必要關聯性，不得依行為時土污法第13條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項費用等節，固非無見。惟既編號6（1）「駐衛警費用」係屬行為時土污法第13條第1項第6款、第8款之應變必要措施，已如前述，則關於執行巡守工作所需之「臨時性工務所設備費用」，包括電腦、事務機、電話主機及線路牽設1台、傳真機1台、冷氣（含安裝）1台、數位相機等，已據上訴人南市府主張係供執行警衛巡守工作者之用，尢其遇有緊急事故，有拍照、通報、聯繫、紀錄之需時所使用，原審認定此項費用無關應變必要措施，有理由未備之違誤一節，經核臨時工務所之設置既係供系爭整治場址巡守人員之用，即非例行性事務可比，原審所為認定乃未符經驗法則而有違誤，上訴人南市府之指摘為可採，此部分之費用應由上訴人中石化公司繳納。 ⒍關於本判決附表二編號5「研擬場址附近水域底泥之個案清除準則」、編號7「技術諮詢及行政支援」之（3）「研擬場址未來中長期之污染整治或管理規劃」、（4）「提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議」、（5）「協助研擬及審查場址相關工作計畫及招標文件」、（6）「出席與本場址相關會議，與相關單位或民眾必要之溝通協調」、（7）「協助場址相關資料之收集彙整、資料庫之建立及重大事件之文字與影響或錄影紀錄」、（8）「收集國外相關土壤及地下水整治案例及外語教學」、編號8「其他工作事項」之（2）「場址地貌影響之拍攝」、（3）「辦理環保局臨時之交辦事項」部分，原審係以該等工作項目之執行，應需配置相當人力始能實際執行，堪認該等工作應為成大基金會常駐環保局3名計畫專責人力之部分工作內容，應歸屬編號7（1）「提供3名計畫專責人力常駐環保局」部分加以審酌，並經審酌後認該等工作之費用得依行為時土污法第13條第1項第8款、第38條命上訴人中石化公司負擔本項工作之費用等節，固非無見。惟： ⑴編號5「研擬場址附近水域底泥之個案清除準則」，其工作內容詳述於期末報告第4-72頁至第4-112頁，核其內容無非蒐集、分析各項科學數據，作為未來制定底泥品質之參考； ⑵編號7（3）至（8）部分，觀諸期末報告第4-124頁、第4 -141頁、第4-151頁、第4-153頁至第4-155頁、第4-156頁、第4-157頁至第4-178頁、第4-179頁至第4-180頁、第4-184頁、第4-187頁至第4-188頁等內容，或為擬定未來場址之管理原則，或於「中石化海水貯水池土堤補強工程」等相關工程進行時居中協調溝通、提供相關諮詢，或為擬定或審查未來工作計畫及擬定招標文件，或為出席法院開庭、審查相關文件、擬定相關標準、與居民溝通協調、出席相關研討會，或為蒐集該場址相關計畫或重大事件等之文字與影像或錄影記錄以建立該場址資料庫，或為蒐集日本、美國、澳洲等地之整治復育案例，或為提升環保單位內部人員專業外語能力並給予公務人員終身學習時數認證，或為瞭解地貌之變化以提供未來整治計畫之依據，並將前已購置之空拍圖與新購置之空拍圖進行比對，重新繪製採樣區塊圖以提供本計畫執行之依據，或為相關建議之回應，或居民涉及刑事案件之協助，或居民住處附近道路低漥之改善，或不實新聞之澄清等，核其內容並未具體敘明如何與行為時土污法第13條第1項第8款為減輕污染危害或避免污染擴大之其他應變必要措施，或與決定採取應變必要措施與否而實施同法第12條第1項之調查評估措施，有何關聯性與必要性。本院前次發回判決對於此部分人力支出之費用，即指明應視有無關聯性、必要性，加以區分推計分攤，例示指明「例如：推計系爭工作時間、人次或內容佔該『技術諮詢及行政支援』工作之比例，再依此比例從該常駐環保局計畫專責人力所支出之費用中扣除」等語，乃本件歷經更三審，上訴人南市○○○○○○區別用為本件關係行為時土污法第12條第1項之調查評估措施或第13條第1項第8款為減輕污染危害或避免污染擴大之現時其他應變必要措施之人力，或以合理推計之方式分配人力支出費用，即應依客觀舉證責任之法理，將此未盡舉證責任之不利益由上訴人南市府負擔，而認定無法證明此部分之人力支出合於命上訴人中石化公司繳納之要件。原判決為相反之認定，以此部分之人力費用，與行為時土污法第13條第1項第8款為減輕污染危害或避免污染擴大之現時其他應變必要措施，或同法第12條第1項之調查評估措施具有必要性與關聯性，與期末報告所載內容未盡相符，即有認定事實未符證據之違誤，上訴人中石化公司就此部分指摘原判決為違背法令，即屬有據。 ⒎關於本判決附表二編號7「技術諮詢及行政支援」之（2）「場址專屬網頁建置」部分原審審酌期末報告後，認該專屬網頁之架構與內容，僅係成大基金會為協助上訴人南市府監督管理系爭控制場址相關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，其將相關資訊系統化，亦僅係促進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能，自非與達成減輕污染危害或避免污染擴大效果有必要及關聯性，不得依行為時土污法第13條第1項、第38條命上訴人中石化公司負擔本項費用等節，核無不合。上訴人南市府上訴指摘原判決違誤，惟並未指摘原判決上開與應變必要措施與關聯性之認定，如何違背法令，自難採據。 ⒏關於本判決附表二編號8「其他工作事項」之（1）「租賃駐局汽車」部分：原審審酌上訴人中石化公司所提照片、巡守路線及圖例（原審卷二第333至335頁、第355至369頁）後，認系爭整治場址道路彎曲且狹小，部分路段已封鎖無法進入，難認有使用汽車巡守更加便利及省時之必要性；又上訴人南市府並未說明成大基金會有使用汽車進行污染查證、環境監測及管理之用途，且其未對該汽車是否停放系爭整治場址現場、超過油票費用之開銷由何人負責，以及該汽車每次使用之公里數、使用人、使用情形等細項予以說明，復無法舉證該汽車於95年度工作計畫執行期間「專用」於本案執行之用途，絕無流用至其他業務上，不得依行為時土污法第38條命上訴人中石化公司負擔本項費用等節。經核原判決認事用法均無不合。上訴人南市府上訴指摘原審之判斷有違背行政程序法第7條之違誤，復未依職權調查若以機車為交通工具所需之費用云云，乃上訴人南市府既主張所租用者為汽車，迄上訴主張改稱為應按機車計算費用，實乃變更其事實之主張，諉無可採。㈤以上應由上訴人中石化公司繳納之調查評估措施及應變必要措施所支出之費用金額之計算 ⒈綜上，本院本於已臻明確之事證，自得本於職權認定成大基金會於執行95年度工作計畫期程中，應由上訴人中石化公司負擔而應繳納之費用。惟首應指明者，乃本院前109 年度上字第201號審理相同當事人間關於第三人冠誠環境科技工程股份有限公司執行「100年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」，涉及其中部分費用屬於該案所應適用之現行土污法第15條第1項應變必要措施之費用，該筆費用之性質為措施之採取，與本件事涉行為時土污法第12條第1項之調查評估審查費用及同法第13條第1項第8款之應變必要措施，兩者之費用範圍並不盡相同。由是，本件之費用計算如涉及歸屬分攤者，與前開案件之計算，即不致相同。 ⒉上訴人南市府核計費用之科目，按服務建議書第8-1頁至第 8-7頁，分列為「人事費用」、「其他直接費用」、「緊急應變措施」、「管理費用」、「營業稅」（上訴人南市府請求之各項費用列載於本判決附表二，並條列原判決命上訴人中石化公司負擔部分，俾資對照）。而各科目對應工作項目如下（參本判決附表二上「科目」與「編號」、「項目」之對應）：本判決附表二編號4「緊急應變措施」係以施作各項工作採樣、檢驗、修補等用料、耗材等實作支出實作實算計價；「其他直接費用」則包括環境監測與查證（即本判決附表二編號1、2）、污染物移除暫存工設計（即本判決附表二編號3）、場址及暫存區巡守與管理（即本判決附表二編號6）、技術諮詢及行政費用（駐局工程師）［即本判決附表二編號7（1）］、技術諮詢及行政費用（網頁建置）［即本判決附表二編號7（2）］、其他工作費用［即本判決附表二編號8（1）］、雜支；「人事費用」為所置計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）、專案工程師，於執行計畫期間之全部人事費用；「管理費用」則係附隨於95年度工作計畫之執行，依整體計畫為一體性觀察而支付。 ⒊本院認定之調查評估措施及應變必要措施，分算95年度工作計畫所支付之金額，如下述： ⑴關於本判決附表二「緊急應變措施」［即編號4（3），按編號4（1）、（2）業經本院106年度判字第58號判決維持下級審認定上訴人中石化公司負有繳納義務］及「其他直接費用」（即編號1至3及6；按「其他直接費用」經依上訴人南市府係之編列，其項目內尚包括雜支，詳後⑵述）部分：本判決附表二編號1至4及6之數額皆係可直接歸屬於該等工作項目所支出之費用。本判決附表二編號4（3）係採實作實算計價，其銷售額為243,714元；本判決附表二編號1、2係執行調查評估措施所支出之直接物力，其銷售額為2,473,940元；本判決附表二編號3及6係執行應變必要措施所支出之直接人力及物力，其銷售額分別為813,346元及1,166,500元。 ⑵關於本判決附表二「其他直接費用」項下雜支部分此部分費用之支出，上訴人南市府係列載於「其他直接費用」科目下，而未能區分歸屬於「其他直接費用」下之特定工作項目，謹考量95年度工作計畫中就「其他直接費用」下工作項目之執行，包含經本院認屬行為時土污法第12條第1項之調查評估措施、同法第13條第1項應變必要措施，及非屬該二項措施者，此部分費用亦當用於3種用途上，爰以「其他直接費用」中屬調查評估措施及應變必要措施之實支銷售額4,453,786元［＝2,473,940（編號1、2）＋8 13,346（編號3）＋1,166,500（編號6）］占「其他直接費用」全部工作項目之實支銷售額7,098,182元［＝2,473,940 （編號1、2）＋813,346（編號3）＋1,166,500（編號6）＋2 ,422,396（編號7）＋222,000（編號8）］之比例，分算含在其他直接費用範圍內之雜支費用，以合於事理，則就雜費部分上訴人南市府請求之銷售額869,224元，與上述之比例相乘後所得之結果為545,398元，即屬上訴人中石化公司應負擔部分。原審認定此部分費用均應全數排除，即疏漏考量此部分支出亦有用於調查評估措施及應變必要措施上，而有部分認定事實未符經驗法則之違誤。 ⑶關於本判決附表二科目「人事費用」部分成大基金會得標著手進行95年度工作計畫，而有綜理全案之計畫主持人、共同主持人、計畫經理（協同主持人）及專案工程師。誠著手完成者，應係專案工程師所為，惟相關事務之內容如前逐一表述，有相當繁瑣、緊急之性質，其事務之執行，不乏有由計畫主持人、協同主持人決定、綜整，及由計畫經理及專案工程師協助、溝通者；再由計畫成敗之責任歸屬以論，非實際著手實施措施之計畫主持人、協同主持人亦有設計全盤、監督指揮之職掌，故應認該等人力於調查評估措施或應變必要措施之完成，均已提供其人力。是故該等人力於95年度工作計畫之任務，同時有執行行為時土污法第12條第1項之調查評估措施、同法第13條第1項應變必要措施，及非屬該二項措施之事項者，此部分費用亦當用於3種用途上，爰以「緊急應變措施」及「其他直接費用」中屬調查評估措施及應變必要措施之實支銷售額5,521,589元［＝2,473,940（編號1、2）＋813 ,346（編號3）＋1,166,500（編號6）＋545,398（雜費）＋5 22,405（編號4，就編號4（1）、（2）部分前已經判決確定由上訴人中石化公司負擔，而該等工作之執行亦有人事費用所表彰之人力提供，故於分算人事費用時，亦應加計之）］占「緊急應變措施」及「其他直接費用」全部工作項目之實支銷售額8,489,811元［＝2,473,940（編號1、2）＋813,346（編號3）＋1,166,500（編號6）＋2,422,396（編號7）＋222,000（編號8）＋869,224（雜費）＋522,405（編號4）］之比例，分算此部分費用之數額，以合於事理。則此部分上訴人南市府請求之銷售額866,000元，與上述之比例相乘後所得之結果為563,227元，即屬上訴人中石化公司應負擔部分。原審認定此部分費用均應全數排除，即疏漏考量此部分支出亦有用於調查評估措施及應變必要措施上，而有部分認定事實未符經驗法則之違誤。 ⑷關於本判決附表二科目「營業稅」部分本院前述所認應由上訴人中石化公司負擔之費用皆為未含營業稅之銷售額，則以該等銷售額5,806,125元［＝2,473,9 40（編號1、2）＋813,346（編號3）＋243,714（編號4(3) ）＋1,166,500（編號6）＋563,227（人事費用）＋545,398 （雜費）］與營業稅稅率5％，相乘後所得之結果為290,306 元，即屬上訴人中石化公司於本次應負擔之營業稅。 ⑸關於本判決附表二科目「管理費用」部分查管理費之請求不同於前述人事費用、營業稅，人事費用為對綜理全計畫之人力、智慧所為之報償，營業稅為法定義務，均為配合各項工作內容所必要；而前者所稱管理費一詞，於各產業界，因工程、資訊、設計等製造或服務各領域，有不同之意義及內容。而本件工作計畫之內容包括工務、資訊、規劃、設計、審查等等，上訴人南市府對於所請求管理費之具體內容如何，究如何支應於前述各與調查評估措施或應變必要措施具有關聯性之工作，自負有舉證責任。惟查，就管理費之用途或性質，上訴人南市府曾於更二審時泛稱「95年工作計畫中管理費部分，被告主張應變必要措施既採總包價法，則無法區分各工作執行項目之單價，以及具從屬性質之管理費」、「應變必要措施之執行自仰賴人力之投入、管理成本、營業稅及其他費用之支出，否則將如何執行計畫，是以此部分費用自與應變必要措施執行具一體性、不可分割性及從屬性，而應認為具有必要性及關聯性」等語（更二審卷四第113頁、第161頁），一則並未指向有關調查評估審查工作之管理費用，二則人力、營業稅之支出乃屬必要已如前述，究不能將管理費比附等同看待。又經核其已提出之支付憑證（100訴260卷卷二外放之被證7-3-1、7-3-2、7-3-5），仍未得見有何關於管理費用用途之證據。乃原審雖依發回判決將管理費用拆分至各項目（如原判決附表一所示），上訴人南市府既仍未能陳明並證明系爭管理費用之支付用途，實難認其主張為可採。原審逕命上訴人中石化公司負擔其應負擔之工作項目所分算之管理費用之銷售額591,011元，有認定事實未依證據之違誤。爰依客觀舉證責任之法則，將待證事實無法證明之不利益歸之於上訴人南市府。 ⒋綜上費用應劃屬依行為時土污法第12條第1項採取調查評估措施或同法第13條第1項採取應變必要措施而支出之論斷，及其計算方式之論述，本件由整治基金支出之款項應命上訴人中石化公司支付部分，即按前述意旨計算之；凡有比例之計算，則採無條件捨去法至個位數，較有利於人民。則上訴人中石化公司應負擔之數額為6,096,431元，爰將各項科目計算因子、比例、所得結果表列如本判決附表二。㈥本件上訴人南市府作成原處分就95年度工作計畫部分命上訴人中石化公司繳納14,186,602元，經歷審審理後僅委辦費10,401,900元尚未經判決確定，原審審酌後為兩造各有勝敗之判決，兩造各自就原審判認不可採取之爭點指摘為違背法令而提起上訴，部分為可採、部分為不可採。惟原判決既有前述部分違背法令之情事，本院斟酌各該事實，足以認定上訴人中石化公司應負擔之數額為6,096,431元，已達於可自為判決之程度，爰將原判決主文第二項即關於維持訴願決定及原處分命上訴人中石化公司繳納7,620,204元部分於超過6,096,431元部分廢棄，將訴願決定及原處分關於此廢棄部分予以撤銷，並將上訴人中石化公司之其餘上訴及上訴人南市府之上訴駁回。據上論結，本件上訴人中石化公司之上訴為部分有理由、部分無理由，上訴人南市府之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　29　　日最高行政法院第二庭審判長法官帥　嘉　寶法官　鄭　小　康法官　林　玫　君法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　29　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第43號

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