最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第470號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第470號上訴人夏宗明黃芳芬廖常岑林盈芳范相元共同訴訟代理人詹晉鑒律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國110年5月6 日臺北高等行政法院108年度訴字第855號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：㈠上訴人夏宗明等5人各自所有坐落臺北市中山區○○段00之00地號土地（下稱系爭土地）、如臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第855號判決（下稱原判決）附表所示門牌號碼、主要建物面積之建物（下稱系爭建物），均領有民國97年8月20日97使字第0310號使用執照，並均坐落於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）、臺北市政府105年 11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。㈡嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以如原判決附表所示之行政指導函文分別通知上訴人略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。㈢因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被上訴人乃分別以如原判決附表所示之履勘通知函文分別通知上訴人，將於107年9月11日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以如原判決附表所示通知陳述意見函文，分別通知上訴人檢附具體事證並陳述意見。㈣嗣被上訴人審認上訴人未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段（下稱系爭規定）及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），分別以如原判決附表所示裁處書，各處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命上訴人於文到次日起9個月內停止違規使用（上開裁處，以下合稱原處分）。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠都市計畫法第79條有關臺北市政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被上訴人）辦理，並經公告在案等情，有104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）在卷可稽，是關於直轄市政府執行系爭規定之裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被上訴人執行之，本件被上訴人自得以自己名義作成原處分，故上訴人主張都市計畫法第79條並無任何得為權限委任之規定，104年4月29日公告欠缺具體明確之法律依據等語，尚有誤會。㈡原處分並無違反法律保留原則： ⒈依83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A3區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用；嗣92年計畫案，乃針對前開83年計畫案之附件一所為之修訂，A3區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用；其後於105年11月9日公告之105年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A3區屬「商業區」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用。 ⒉是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A3區，除經劃設為商業區外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質，至其中是否涉有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第742號解釋參照），乃屬另一問題。 ⒊又臺北市政府既自83年間起，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，自無再適用臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地，上訴人主張臺北市都市計畫施行自治條例無禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用之明文規定，臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為4種，其第21條至第24條關於4種商業區「不允許使用」之規範，亦未明文規範商業區不得作為住宅使用，原處分顯然違反法律保留原則等語，尚屬誤解。㈢原處分並無違反信賴保護原則、行政自我拘束原則或禁反言原則： ⒈按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，則原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，上訴人自無信賴基礎之可言。 ⒉觀諸系爭建物之使用執照（存根）所載，該建物所屬之建築物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），該建築物各樓層之用途為「梯廳，飲食業」或「一般事務所」，均核與前揭使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符，是上訴人所指系爭建物之建商當初申請建照、使照時，被上訴人未依法確實稽查一節，已難謂為有據；又建商或房仲行銷手法是否誤導民眾（包括上訴人），乃屬上訴人之交易對象或仲介是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，尚非屬於公權力行使結果；更何況，行政機關未依法執行違規稽查職務，充其量僅是怠於執行職務而生失職之行政責任問題，並不足以創設使人民產生信賴該違規行為為合法之外觀，尤無使違法行為因此成為合法行為之理。 ⒊土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，建物所有權狀僅為證明建物所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎。 ⒋至上訴人所稱臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112 號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無不得作住宅使用之文字限制一節，因83年計畫案係依該「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，且歷經92年計畫案、105年計畫案之修訂，均未變更系爭土地所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，上訴人自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，上訴人援引上開81年計畫案為原處分違法之論據，自無可採，被上訴人據以裁罰並限期命上訴人停止違規使用，亦無行政自我拘束原則或禁反言原則之可言。㈣原處分並無違反法律不溯及既往原則： ⒈系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物在97年8月間取得使用執照，上訴人則分別在97 年至105年期間取得系爭建物，均已處於土地使用規制之中，而105 年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更，系爭規定最近一次修正係在91年間，亦在取得使用執照、上訴人取得系爭建物之前；更何況，上訴人直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被上訴人依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題。 ⒉至裁處作業原則乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，標準化行政處理流程，並在法定裁罰項目及數額範圍內，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，自無違反法律不溯及既往原則之可言。㈤原處分並無違反有利及不利事項一體注意原則、明確性原則： ⒈被上訴人於作成原處分前，除以如原判決附表所示行政指導函文提醒上訴人系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請上訴人確保建物合法使用，以免受罰外，並曾於107年9月11日辦理現地勘查，惟因未獲上訴人配合會勘，致無功而返；嗣被上訴人復以如原判決附表所示通知陳述意見函文請上訴人陳述意見並檢附相關資料。經被上訴人審視全案事證，以上訴人未提出具體事證，然系爭建物前經上訴人向稅捐處申報作住家使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅，經被上訴人行政指導後，仍未主動變更使用情形，而認上訴人所有系爭建物作為住宅使用之事實明確，爰予以裁罰並限期命停止違規使用等情，經核尚無違反經驗法則或論理法則，上訴人主張被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法等語，並非可採。 ⒉又原處分除裁處罰鍰外，並限期命停止違規使用，而上訴人既係因系爭建物違反土地使用分區管制供作住宅使用，原處分所指「停止違規使用」，自係指停止系爭建物繼續供作住宅使用之謂，文義明確，並無何違反明確性原則之情。 ⒊又被上訴人於辦理現地勘查前，即分別以如原判決附表所示履勘通知函通知上訴人勘查之時間、地點，並說明如上訴人無法於會勘日期配合勘查，得於文到3日內電洽承辦人員另訂領勘日期等語，各該函並均於107年8月15日合法送達於各上訴人住所。是上訴人所稱並未受合法通知將辦理領勘、現勘事宜一節，顯與事實不符。 ⒋再者，實施勘驗乃行政程序法所定之法定調查方式，已如前述，且被上訴人所辦理之現地勘查，亦非採強制進入方式為之，是上訴人主張都市計畫法並未賦予行政機關有強制進入私人所有建物勘查之法源依據等語，恐未見行政程序法之上開規定，其所述自有誤會。至上訴人所指被上訴人誘導其配合規避檢查之方式為之一節，並未據上訴人提出事證供本院查核，且此部分縱然屬實，亦與本件違規事實無涉，自無從為有利於上訴人之認定，是上訴人據此主張違反依法行政原則等語，尚無足採。㈥原處分並無違反信賴保護原則及比例原則：按都市計畫法第41條乃係為處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定（本院96年度判字第1833號判決意旨，亦同此見解）；另臺北市都市計畫施行自治條例第21條第1款規定及臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條就適用該自治條例後，不符該自治條例規定之原有土地及建築物所為之分類及其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，亦同屬處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定。本件系爭土地早於83年間即經劃定為商業區供一般商業使用，不得作住宅使用，系爭建物乃係在該都市計畫發布實施後興建完成，並於97年8月間領得使用執照，上訴人未依土地使用分區管制規定使用系爭建物，已然違法在先，自無信賴保護原則之適用，亦不得依上開主張繼續使用或改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償，是上訴人此部分之主張，與法規規定不合，自無可採。㈦上訴人合致違反行政法上義務之主觀要件，其並無違法性錯誤，於遵守土地使用分區管制規定，亦有期待可能性： ⒈依系爭建物使用執照（存根）所示，其上業已登載建物所在之使用分區為「商業區」，上訴人既自承購屋係為了作住家使用等語，其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，上訴人應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使上訴人購屋時之97年至105年期間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，上訴人查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事，詎其不此之圖，仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，即使依現有事證無從認定此部分上訴人於主觀上具有故意，亦難謂無過失之情。 ⒉更何況，被上訴人於作成原處分裁罰之前，已以如原判決附表所示行政指導函提醒上訴人系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請上訴人確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，上訴人業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟上訴人仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之罰責。至上訴人如欲確保系爭建物合法使用，固不免另外產生經濟花費或生活上之不便，惟究難認此情有何依客觀情事無法期待上訴人遵守行政法上義務之情，是上訴人主張其不具故意過失，實為違法性認識錯誤，且無期待可能性等語，均不足採。㈧原處分未逾裁處權時效：按行政罰裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人以系爭建物供為住宅使用之方式，違反土地使用管制規定之違章行為，迄至原處分作成時始終繼續進行，自無行為終了起算裁處權時效之問題，遑論已然罹於時效，是上訴人主張自其買受系爭建物時起算裁處權時效，已逾3年等語，自不足採。㈨綜上所述，上訴人主張，均無足採。從而，被上訴人以上訴人所有系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人訴請判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。四、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：㈠原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同 )違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤。㈡原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關條文規範之違法： ⒈原處分違反法律保留原則、授權明確性原則： ⑴系爭規定、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。 ⑵又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用。 ⑶或謂105年計畫案即可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展(觀諸與本件爭議雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」案及「潤泰京采」案，皆係非住宅區作住宅使用之爭議，惟臺北市政府卻個案式地破例開放，修改都市計畫內不得作住宅使用之限制)，且105年計畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。 ⒉原處分違反誠信原則及信賴保護原則： ⑴按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，要判別本件原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。 ⑵且上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。上訴人理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，寄予信賴，自值保護。 ⑶若被上訴人認為系爭建物不得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。甚至，被上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為，上訴人當然會信賴。 ⑷故本件之信賴保護基礎至少包括： ①臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地分區管制自治條例」)，以及分區管制自治條例之明文規範中，並未限制商業區不得作為住宅使用(按：舊法時期採正面表列規範模式，明確認可商業區得作為住宅使用。現行法則採負面表列規範模式，但並未將「住宅使用」列為商業區禁止之行為。)； ②臺北市稅捐稽徵處認可上訴人得依據住家用稅率納稅； ③臺北市中山區戶政事務所認可上訴人得於系爭建物設立戶籍； ④系爭建物建商或代銷公司設置廣告看板時，依臺北市廣告物管理自治條例規定，應先向臺北市建築管理工程處等單位申請核准，臺北市建築管理工程處均認可該等住家規格販售之廣告； ⑤被上訴人前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。 ⑸況且，上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上，被上訴人係於106年間，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。 ⑹又依臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法( 下稱免辦使用執照辦法)，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。 ⒊原處分違反行政自我拘束原則：基於行政一體原則，不論係就被上訴人或者稅捐處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果終應歸於臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。 ⒋原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則： ⑴被上訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人有利之事項，原處分卻都不予考量，自有違誤。 ⑵上訴人使用相關建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償，此觀臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條及臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定自明。況臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，是上訴人依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。即便認為無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依同條例94條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。 ⑶再者，被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年修訂計畫版本之都市計畫，然上訴人買受使用系爭建物時點早於該時點，故上訴人亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。另以，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。則在此行政目的之下，被上訴人卻又做成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，而有違比例原則及有利不利一體注意原則。 ⒌原處分違反明確性原則：原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以上訴人目前適用住家用稅率為據，則是否只要上訴人變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係上訴人必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者上訴人必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。 ⒍原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。依都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，縱上訴人使用系爭建物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。㈢上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等(按：臺北市政府對建商所為毫無管制作為，僅為狀態之繼續而非行為之繼續）。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。 ⒈查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造」、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」(或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質)。是以，即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時(即上訴人買受使用建物時)起算時效。 ⒉尤其，被上訴人認定上訴人有無違規使用情事，並不是以上訴人實際上有無居住在系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。換言之，即便上訴人搬離系爭建物，只要上訴人沒有再回頭變更稅率，被上訴人依然會繼續裁罰上訴人。而據上訴人詢問臺北市稅捐稽徵處之結果，只要系爭建物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建物無人使用，也不會讓上訴人變更為商用稅率。 ⒊亦即，被上訴人裁罰的重點是事實狀態(系爭建物格局「可」供住宅用)的延續，而非行為(上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點)之延續。此益徵上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。 ⒋據上所述，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。㈣上訴人經申請後，稅捐處始依法同意變更為住家用稅率。惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤：被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，且本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言： ⒈按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明定商業區不得作為住宅使用。尤其，參諸77年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條，明定商業區內得為住宅使用；參諸82年11月2 日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條、第30條規定，亦明定商業區內得為住宅使用。於83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅。 ⒉上訴人當初購買系爭建物時，建商或房仲從未告知有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調係「住商兩用」，故上訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，實未能知悉都市計畫竟有不得作住宅之要求，足徵都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。且稅捐處與被上訴人編制上同屬臺北市政府，左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精神錯亂之情。則上訴人對於遷入系爭建物作為住宅使用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤，故上訴人實不具故意過失，也無期待可能性。 ⒊再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依免辦使用執照辦法，既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。 ⒋又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導函時即知系爭建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導函當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北段地區之人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。㈥本件應有行政罰法第8條但書之適用：本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺北市政府轄下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？因此本件實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。五、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1、行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，其內容指明「都市計畫法第79條」為所委任之標的權限，即關於該法條所包括之構成要件、裁罰決定均委諸被上訴人（亦有臺北市政府組織自治條例第2條第2項授權規範依據之記載），並無不明確之處，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。上訴人指摘此一公告違反授權明確性原則云云，尚難成立。㈣經查，上訴人等為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之土地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人等購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年9月17日發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其等陳述意見，上訴人等仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人等既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人等所為違反商業區管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分各裁處上訴人60,000元罰鍰並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，尚無足採。㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年12月30日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建築物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用部分，尚無足採。另依建築法第73條第2項至第4項規定：「（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」上訴意旨所援引臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法，即係依上開建築法第73條第3項規定授權訂定。惟按建築法上開規定所稱之建築物用途分類之類別、組別及其定義，係屬建築法體系的分類及核定使用（建築技術規則總則編第3條之3及第3條之1規定參照），故上開所稱是否免辦變更使用執照，係在處理建築物未依建築法相關法令所核定建築物使用類組之情形，與本件未依都市計畫法所發布命令之違法，並無關聯，是此部分上訴意旨自無可採。㈦臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在街廓編號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅云云，自無足採。㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2 項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效云云，自不足採。㈨系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原審行政訴訟卷證第79頁至81頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即可歸責。況被上訴人分別自106年4月7日、同年月11日、13日及同年5月1日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（原審行政訴訟原處分卷證第1至3頁、第29至31頁、第57至59頁、第85至87頁及第113至115頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。㈩至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，另外戶籍管理、建商廣告之管理與建商之售屋宣傳亦均與都市土地使用管制缺乏關連性，是以臺北市政府轄下各別公部門間等之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務之正當理由。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為為據，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則，及都市計畫法第79條等規定對上訴人所為之規制，對上訴人也無任何期待可能性云云，自不足採。 末查，上訴人指摘被上訴人轄下另有「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」案及「潤泰京采」案，皆係非住宅區作住宅使用之爭議，惟經臺北市政府准予修改都市計畫內不得作住宅使用之限制，就本件而言，顯有違平等原則、有利及不利應一體注意等原則云云，惟查都市計畫之變更與否，所涉及乃關於臺北市政府及相關都市計畫委員會之行政裁量權，倘上訴人所稱「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」等前開2 案確有事後變更都市計畫內容，放寬自用住宅使用之情事，乃該府之裁量作為，而本件原處分所植基之83年計畫案、105年計畫案既未變更，兩者已有不同，自無相同情狀而為差別待遇，或未予注意有利事項之疑義。上訴理由，亦屬無據。 本件被上訴人已就上訴人違反都市計劃法第79條之1，各量處該行政罰最低之6萬元罰鍰，而行政罰法第8條但書亦僅謂「但按情節，得減輕或免除其處罰」，亦非應予減輕或免除其處罰，從而上訴意旨指稱被上訴人未予以減輕或免除其處罰有適用法規不當之違法，即無足採。 綜上，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　 3　月　 31 日最高行政法院第三庭審判長法官　帥嘉寶法官　林玫君法官　李玉卿法官洪慕芳法官　鄭小康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111　年　 3　月　 31 日書記官　徐子嵐

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第470號

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