110年度上字第690號｜行政：政府採購法｜裁判日期：112 年 08 月 21 日

最高行政法院判決 110年度上字第690號上訴人黃種祥即禾曜建築師事務所訴訟代理人吳佳真律師陳永來律師魏雯祈律師被上訴人桃園市立龍岡國民中學代表人梁忠三訴訟代理人鄧湘全律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國110年9月23日臺北高等行政法院109年度訴字第951號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要㈠緣被上訴人於民國107年5月9日就「司令台、座台暨校園牆面美化工程」（下稱系爭工程）之委託規劃設計監造服務，與上訴人簽訂委託規劃設計監造服務合約書（下稱系爭規劃設計監造契約），由上訴人就系爭工程進行規劃、設計及監造，服務費計新臺幣（下同）95,000元。嗣被上訴人認為上訴人⒈容許不具建築師資格之葉○昇，借用上訴人負責人黃種祥建築師資格參加投標，並於系爭工程之監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師之事實，有政府採購法第101條第1項第1款、第4款規定情形；⒉明知系爭工程施工廠商鼎錦工程有限公司（下稱鼎錦公司）提出的檢測報告不實、不符合實際使用材料規格，仍違法審查通過，經被上訴人對上訴人解除契約之事實，有政府採購法第101條第1項第4款、第8款及第12款規定情形，以109年1月8日岡國總字第0000000000號函（下稱原處分），通知上訴人於通知日起前5年內未被任一機關刊登採購公報，依政府採購法第103條第1項第1款、第3款，依同法第101條第1項第1、4、8、12款次，將刊登政府採購公報3年、3年、3月、3月。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以109年2月5日岡國總字第0000000000號函維持（下稱異議處理結果）。上訴人仍不服，提出申訴，桃園市政府採購申訴審議委員會認為，關於政府採購法第101條第1項第1款部分，並無足夠直接證據可以佐證葉○昇借用上訴人名義投標；上訴人對資料不實仍予以審查通過之情形，與政府採購法第101條第1項第4款規定之情形有別，而以109年6月23日府法申字第0000000000號申訴審議判斷書（下稱申訴審議判斷），將關於政府採購法第101條第1項第1款部分，及就上訴人對送審資料審查不實，認定有政府採購法第101條第1項第4款部分撤銷，並駁回其餘申訴。㈡上訴人猶表未服，遂提起行政訴訟，並聲明：108年11月7日岡國總字第0000000000號函、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷，復於109年10月20日具狀將前揭聲明之108年11月7 日岡國總字第0000000000號函更正為原處分。嗣於109年12 月1日原審準備程序時，聲明：原處分、異議處理結果及申訴審議判斷不利部分均撤銷。再於110年2月23日具狀變更聲明為：⒈原處分、異議處理結果關於上訴人有「政府採購法第101條第1項第4款而應刊登政府採購公報3年」部分，及申訴審議判斷駁回上訴人申訴部分均撤銷；⒉確認原處分、異議處理結果關於上訴人有「政府採購法第101條第1項第8款、第12款而應刊登政府採購公報3個月」部分，及申訴審議判斷駁回上訴人申訴部分均違法。又於110年5月4日具狀撤回前揭110年2月23日聲明⒉部分，而於110年8月12日原審言詞辯論時，聲明：原處分、異議處理結果關於被上訴人以上訴人就監造計畫書為不實記載，依政府採購法第101條第1項第4款規定通知將刊登政府採購公報部分，暨其申訴審議判斷，應予撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以其理由略謂：㈠上訴人為履行系爭規劃設計監造契約，於107年6月19日提出監造計畫書，以訴外人葉○昇為監造工地負責人、現場監造人員，並記載本不具有建築師資格之訴外人葉○昇為建築師（工師業字第0000號）及品管建築師（第DE0000000號）；而上訴人就被上訴人曾委託監造之他案工程中，亦曾於103 年10月填報監造計畫書記載葉○昇為建築師、於104年10月填報監造計畫書記載葉○昇為建築師（工師業字第1982號）及品管建築師（第DE0000000號）、於105年1月填報監造計畫書記載葉○昇為品管建築師（第DE0000000號）、於107年6月填報監造計畫書記載葉○昇為建築師（工師業字第0000號）及品管建築師（第DE0000000號）、於107年7月填報監造計畫書記載葉○昇為品管建築師（第DE00000002號）、於108年 5月填報監造計畫書記載葉○昇為品管建築師（第DE0000000號）。稽之前揭多年略為變動但持續填寫葉○昇為建築師之行為，足以認定係上訴人故意所為。上訴人雖主張此係因員工葉○昇為趕交監造計畫書而拿過去版本複製貼上而一時疏忽所致，然監造計畫書為上訴人履約之重要文件，且為監造單位執行監造工作之依據，上訴人於提出時自應謹慎從事，且由前揭多次且內容非一致之虛偽內容以觀（即有僅填寫為建築師或品管建築師，或建築師與品管建築師併列），可見上訴人於每次製作監造計畫書時，就葉○昇之職稱欄的填載，顯非複製貼上延續舊有格式的誤繕，而是出於故意的虛偽填載；復由被上訴人人員與葉○昇討論工程相關問題的通訊軟體LINE對話內容，被上訴人人員一再尊稱葉○昇為建築師並央請葉○昇要多幫忙、要求葉○昇以建築師專業立場為說明及向廠商提出要求等語，而葉○昇則從未否認其為建築師並就被上訴人人員所詢問題直接予以回應，益徵監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師一節，並非出於一時疏忽的誤載。是以，上訴人主張監造計畫書關於葉○昇為建築師之記載非出於故意云云，不能採信。又行政罰法第7條第2項規定，葉○昇為上訴人之職員，為上訴人履行系爭規劃設計監造契約之監造義務，為上訴人所是認，已難想像在監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師乙節，純屬葉○昇之個人行為，縱該虛偽內容非上訴人親為而僅為葉○昇個人行為，更可顯見上訴人未盡其監督及查驗重要履約文件之義務，自應就虛偽內容之故意行為負責，上訴人主張監造計畫書之虛偽記載僅係葉○昇個人行為云云，難以採認。㈡系爭工程採購金額為2,235,192元，是屬於政府採購法第13條第3項授權主管機關行政院公共工程委員會於88年4月2日以（88）工程企字第8804490號函所定公告金額100萬元以上之採購案，依行政院公共工程委員會所訂立之「公共工程施工品質管理作業要點」第8點規定，被上訴人應派具工程相關學經歷之適當人員或委託適當機構負責監造，而監造單位應提報監造計畫，則系爭工程經被上訴人委請上訴人提供監造服務，上訴人所提報之監造計畫書自屬系爭規劃設計監造契約具重要關聯之履約文件，其上記載關於上訴人或其指派履約之人員所具備之專業資格表彰上訴人履約能力，是整個履約過程中被上訴人信賴之所繫，如有虛偽不實，當然有影響採購品質之可能或危險，且本不以肇致危險結果或發生實害為必要。考量建築師資格係依據典試法、專門職業及技術人員暨其授權訂立之專門職業及技術人員高等考試建築師考試規則之國家考試始能通過取得，依建築法第13條第1項規定，建築物之設計人及監造人限於依法登記開業之建築師始得為之；至公共工程品質管理人員，則係行政院公共工程委員會為提升公共工程品質，制定「公共工程施工品質管理作業要點」要求一定採購金額以上公共工程需設置品管人員，暨訂定「公共工程品質管理人員訓練暨回訓作業規定」以為品管人員訓練及取得證書之規範，相較建築師與公共工程品質管理人員二者，在建築工程專業性上，當以建築師擁有較高之社會信賴。上訴人於監造計畫書上故意虛偽記載其所指派現場監工人員葉○昇為具有建築師資格，導致被上訴人對於葉○昇工程專業能力的高度信賴，被上訴人對於系爭工程問題均以葉○昇為負責建築師作為諮詢求助對象而非監造計畫負責人黃種祥建築師，則上訴人故意以此虛偽不實之監造計畫書履約，當然有影響採購品質的可能或危險，此可歸責於上訴人之程度甚高；又系爭工程為被上訴人校園司令台、座台及牆面美化工程，如有設計不良或工程瑕疵，將危害校園師生活動安全，危害非輕，且系爭工程後續衍生許多瑕疵爭議，並經被上訴人對於上訴人及施工廠商鼎錦公司提出刑事偽造文書告訴與民事解約賠償訴訟等情，為上訴人所是認，並有被上訴人提出之系爭工程瑕疵照片及整修報價單等為證，此與被上訴人誤以為葉○昇具有建築師資格而高度信賴葉○ 昇對於系爭工程的專業能力，導致就系爭工程相關爭議未能及時諮詢監造計畫負責人黃種祥建築師以獲得正確解決方法，難謂無關；又上訴人雖曾向被上訴人提出和解方案，然終未成立，此經兩造陳明並有上訴人提出之未經被上訴人簽署之和解契約書（初稿）在卷，可見上訴人對於其以虛偽不實文件履約之行為亦無實際補救或賠償措施。㈢據上，上訴人以虛偽不實之監造計畫書履約，考量上訴人主觀上為故意之可歸責之程度甚高、被上訴人所受損害非輕微、上訴人並無實際補救或賠償措施等情，上訴人所為已構成政府採購法第101條第1項第4款以虛偽不實之文件履約，且屬情節重大。從而，被上訴人以上訴人所為構成政府採購法第101條第1項第4款要件，並依政府採購法第103條第1項第1款規定，據以作成刊登政府採購公報並停權3年之決定，並無違誤，上訴人以被上訴人違反行政程序法第9條、第36條關於職權調查證據及對當事人有利及不利事項一律注意之規定，洵無所據。至上訴人雖主張系爭規劃設計監造契約報酬僅95,000元，通知刊登政府採購公報之停權期間卻長達3年，造成上訴人不能投標公共工程經濟損失嚴重，違反比例原則云云。然政府採購法第103條規定之停權期間，為立法者考量之結果，如符合政府採購法第101條第1項各款，即應依政府採購法第103條規定之期間辦理，行政機關並無裁量權限；且上訴人被刊登政府採購公報期間之信用減損、案源中斷等經濟效應，乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，本不在是否警示必要之考量範圍。上訴人執此主張原處分違反比例原則云云，亦非可採等語。四、本院按：㈠政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」第101條第1項第4款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……」同條第3項規定：「機關為第1項通知前，應給予廠商口頭或書面陳述意見之機會，機關並應成立採購工作及審查小組認定廠商是否該當第1項各款情形之一。」同條第4項規定：「機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」同法第103條第1項第1款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：一、有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」以上規定為 108年5月22日經總統令公布修正之條文。關於政府採購法第101條第1項第4款刊登政府採購公報之要件，於修法前之規定為「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」於適用上有文義不夠明確，並欠缺比例原則之明文，致處分結果偶有情輕法重之憾；修法後明確其要件，且增訂同條第4項適用比例原則所應考慮之因素，自屬有利於廠商之變更。依本院103年6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「廠商有政府採購法第101條第1項第4款情形，機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有裁罰性……」之既定見解，原處分即具行政罰之性質。則依111年6月15日修正之行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」暨其修法理由指明「所謂『裁處時』，除行政機關第一次裁罰時，包括訴願先行程序之決定、訴願決定、行政訴訟裁判，乃至於經上述決定或裁判發回原處分機關另為適當之處分等時點」，經比較本件應適用之前開政府採購法規定修法前後之內容，修法前之內容並非對於廠商較為有利，原審對於原處分合法性之審查，適用前揭108年5月22日總統公布修正之條文，並無不合，首予指明。㈡查本件上訴人承包系爭工程規劃設計監造服務，經被上訴人認定上訴人於履約階段提出監造計畫書上，記載不具建築師資格之訴外人葉○昇為建築師，未盡監造工程施作義務，致工程品質不良，情節重大，有政府採購法第101條第1項第4 款「以不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者」之情事，並有其他同條項應予刊登政府採購公報之事由（下稱其他部分），而作成原處分。嗣上訴人因提出異議未獲救濟，再提出申訴，經申訴審議判斷將該當其他部分而予以刊登政府採購公報一定期間之處分予以撤銷，僅駁回原處分關於前述上訴人於系爭工程之監造計畫書上，虛偽記載葉○昇為建築師，以不實之文件履約，情節重大，而予以刊登政府採購公報3年部分之申訴等事實，為原判決所確定，並核與卷證資料相符，本院自得採為裁判基礎。原判決調查審認上訴人為履行系爭規劃設計監造契約，於107年6月19日提出監造計畫書，以訴外人葉○昇為監造工地負責人、現場監造人員，並記載本不具有建築師資格之葉○昇為建築師（工師業字第000 0號），為上訴人所不否認。並比對原審卷第183-218頁所附上訴人過往承包同屬監造服務之其他案件所提出之各該監造計畫書，早有多年填報葉○昇為建築師之情事；及由原審卷第219-221頁LINE截圖顯示，被上訴人人員與葉○昇對話時尊稱其為建築師時，葉○昇從未否認，並直接回應被上訴人人員之專業詢問。綜合以觀，認定上訴人縱非親自於監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師，亦有對於此一記載之提出，未盡其監督及查驗重要履約文件之義務，仍應就虛偽內容之故意行為負責。復審酌監造程序關係公共工程完工品質之良窳，廠商為履行其承包之監造服務，依約應提報監造計畫書記載所指派之履約人員並其所具備之專業資格，以表彰廠商履約能力，獲致採購機關之信賴；本件上訴人於監造計畫書上故意虛偽記載其所指派現場監工人員葉○昇為具有建築師資格，致被上訴人對於葉○昇工程專業能力產生高度信賴；系爭工程後續衍生偽造文書之刑事訴訟、損害賠償之民事訴訟等爭議，與被上訴人信賴葉○昇為建築師，致未能就系爭工程相關爭議及時諮詢監造計畫負責人黃種祥建築師，以獲得正確解決方法，難謂無關；又上訴人遲遲未能採取何等實際補救或賠償措施等，因認機關所受損害之非輕、可歸責於上訴人之程度高、廠商並無實際補救或賠償措施，原處分就此部分予以刊登政府採購公報3年，於比例原則無違，因認原處分關於上訴人以虛偽不實之監造計畫書履約而予以刊登政府採購公報3年部分，乃屬合法。㈢查政府採購法第70條第3項規定：「中央及直轄市、縣（市）政府應成立工程施工查核小組，定期查核所屬（轄）機關工程品質及進度等事宜。」針對工程定作之採購具有履約過程專業複雜及期間較長等特殊性，要求施工步驟縝密嚴謹，以確保工程品質，乃設有定期查核之機制；就此，行政院早在82年10月7日訂頒「公共工程施工品質管理制度」之網要性規範，第1點前言即指出「加強公共工程品質之管理，提升工程建設之品質、建立有效之品質管理系統，實為當前之要務。為期使參與實際工程施工任務之所有成員，均能體認工程品質之重要性，在施工過程中，即當以系統化之管理，有效之管制步驟，注意施工品質，使完成之工程建設品質完善，達到規範標準與要求。」（嗣111年7月4日雖經行政院公共工程委員會修正全文發布，惟此制度之建立不脫前揭前言之意旨）。採購實務上，採購機關通常以工程之監造具技術服務性質，依行為時「公共工程施工品質管理作業要點」第8點第1項規定：「機關應視工程需要，指派具工程相關學經歷之適當人員或委託適當機構負責監造。」將工程監造事務以勞務委任之方式依政府採購程序招商執行。依行為時政府採購法第22條第2項之授權規定：「前項第9款（按指「委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者」）及第10款之廠商評選辦法與服務費用計算方式與第11款、第13款及第14款之作業辦法，由主管機關定之」所訂定之「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第3條規定：「（第1項）本辦法所稱技術服務，指工程技術顧問公司、技師事務所、建築師事務所及其他依法令規定得提供技術性服務之自然人或法人所提供與技術有關之可行性研究、規劃、設計、監造、專案管理或其他服務。（第2項）前項技術服務，依法令應由專門職業及技術人員或法定機構提供者，不得由其他人員或機構提供。」可知關於監造服務之履行，重在專業技術之提供，若非由對於專項工程之施工程序、工程技術、用料分析等等工程品質所繫之重要環節具有專業者為之，難以確保監造意見之可資信賴。故唯有依法令之要求由具有專門職業技術者執行，始合於監造契約之本旨。本件上訴人依行為時「公共工程施工品質管理作業要點」第8點第2項規定：「公告金額以上工程，監造單位應提報監造計畫。」於履約階段提出監造計畫書，該計畫書2-2「工作職掌」項下之監造工地負責人葉○昇之「職稱」一欄填載為建築師，職掌分工為「現場監造作業」（見原處分卷第953頁），故依上訴人監造計畫書之承諾，葉○昇應為具有建築師資格者負責履行現場監造作業。乃前述填載為虛偽不實，並由不具建築師資格之葉○昇執行現場監造作業，已完全悖離前述技術服務要求應由專門職業人士提供服務之核心本旨。原審論斷本件監造計畫書之誠實記載，為履約過程中被上訴人信賴之所繫，前開虛偽記載葉○昇為建築師一節，致被上訴人信其為專門職業人員具有依約執行現場監造作業之資格及能力，當然有影響採購品質之可能或危險，且本不以肇致危險結果或發生實害為必要，自屬的論。原審並依調查證據之所得，認定上訴人對本件監造計畫書之虛偽記載乃出於故意，並依政府採購法第101條第4項所規定之裁量標準：機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等，審酌本件具體事實，認定上訴人之不當程度已屬情節重大。本院審諸原處分作成前已經被上訴人成立採購工作及審查小組，多次召開會議通知上訴人到場陳述意見後，審認上訴人已具有以不實文件履約且情節重大，該當政府採購法第101條第1項第4款之事由，於程序已符合政府採購法第101條第4項之要求。原審就此已經被上訴人採購工作及審查小組審認後而作成之原處分，所為前開論斷，經核於事實認定無違一般證據法則，關於法律適用及原處分合於比例原則之審查，於法亦無不合，應予肯認。原審雖另外論及系爭工程後續因為瑕疵衍生民、刑事訴訟，乃與被上訴人信賴葉○昇為建築師，致未能就系爭工程相關爭議及時諮詢監造計畫負責人黃種祥建築師，以獲得正確解決方法，難謂無關等語，惟並未審酌卷內相關證據，敘明系爭工程因瑕疵而有損害，如何與不實記載建築師一節有因果關係，就此有理由未備之違法。惟前已論明監造服務契約之重要之點，在履約廠商應依其監造計畫書之承諾，由建築師執行現場監造作業。依系爭規劃設計監造契約第二條「履約標的」之㈡監造，其內容之1.派遣人員至工地，監督、查證廠商履約；3.施工廠商放樣、施工基準測；及各項測量之校驗；4.督導及查核施工廠商辦理材料及品質管理工作；5.督導施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作；6.履約進度之查核；7.有關履約界面之協調及整合；8.竣工文件及結算之審查；9.驗收之協辦等項之工作性質（見原審卷第347、348頁），均有賴具建築師資格者在現場執行始得功克。上訴人虛偽記載不實之建築師資格者，使被上訴人信而容任其履約，顯然無從依監工計畫書之內容，獲得具建築師資格者在現場執行前開監造作業之協助，此等未符技術服務本旨之情況，已屬對於被上訴人之損害，不因非屬分擔現場監造作業之黃種祥建築師有以聽取報告、分析問題來參與監造事務，而有所不同。原審也已論明此舉當然有影響採購品質之可能或危險，且本不以肇致危險結果或發生實害為必要。是故，從政府採購法建立停權制度之積極作用，在於汰除不良廠商，維持殷實績優之廠商於採購市場之目的以觀，上訴人既以不實之文件履約已達情節重大之程度，自有使其於一定期間退出採購市場之必要。至系爭工程後續有無發生瑕疵損害等債務不履行之糾葛，並非當然為本件「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約」是否情節重大所應考量之因素，從而，原審論斷工程瑕疵給付與本件監造計畫書之虛偽記載難謂無關一節，雖理由未臻妥適，惟尚不影響判決結果，原判決仍予維持。上訴人指摘原審未予調查系爭工程瑕疵之肇因、損害程度、責任歸屬等；及原審就黃種祥建築師乃經由聽取葉○昇報告工進、與葉○昇討論系爭工程監工細節等方式，來指揮監督以參與系爭工程之監工程序一節，置而不論，即遽認系爭工程瑕疵與監造計畫書上將葉○昇誤載為建築師之行為所致，並屬情節重大，有理由未備等違誤，原判決為違背法令，應予廢棄云云，難以成立。㈣綜上，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　21　　日最高行政法院第二庭審判長法官胡方新法官　梁哲瑋法官林　玫　君法官　洪　慕　芳法官　李　玉　卿以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　21　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第690號

關鍵資訊