110年度上字第724號｜行政：政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例｜裁判日期：111 年 07 月 26 日

最高行政法院判決 110年度上字第724號上訴人財團法人國家發展基金會代表人劉曾華上訴人財團法人民權基金會代表人邱大展上訴人財團法人民族基金會代表人邱大展共同訴訟代理人葉慶元律師蔡步青律師被上訴人不當黨產處理委員會代表人林峯正訴訟代理人翁國彥律師上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，上訴人對於中華民國110年10月14日臺北高等行政法院107年度訴字第1053號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟概要：㈠上訴人等3基金會（下合稱上訴人）係經內政部分別以民國10 4年10月21日台內民字第1041105049號、104年9月22日台內民字第1040067666號、104年9月24日台內民字第1040067667號等函准予設立，並憑以向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）辦竣財團法人登記，分別取得法人登記證書在案。㈡被上訴人依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4條第2款、第8條第5項及第6項等規定，主動立案調查，於105年11月25日第3次臨時委員會議及106年1月3日第9次委員會議決議依黨產條例第14條規定，於106年1月20日就上訴人是否為社團法人中國國民黨（下稱中國國民黨）之附隨組織案等事由舉行第1次聽證。繼於107年2月27日第36次委員會議決議，於同年3月29日以「上訴人等3基金會是否為中國國民黨之附隨組織，及其等財產是否為不當取得財產」為由舉行第2次聽證。㈢案經被上訴人審酌上訴人於聽證前所提書面意見，暨其等與利害關係人於前開兩次聽證程序派員到場陳述意見，復經被上訴人通知相關之人到會接受調查並記明筆錄，並於107年6月29日第44次委員會議決議，乃作成黨產字第107003號處分書（下稱原處分）認定上訴人為中國國民黨之附隨組織。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：原處分撤銷。經原審以107年度訴字第1053號判決（下稱原判決）駁回其訴後，上訴人仍不服，續向本院提起本件上訴。二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠黨產條例第4條第2款規定業據司法院釋字第793號解釋敘明與明確性、平等、比例暨禁止溯及既往等原則無違；復觀黨產條例第4條第2款明文、立法說明暨同條例施行細則第2條訂定說明，可知所指「附隨組織」包括法人（社團法人及財團法人），且不限於威權時期所成立者，是上訴人雖各為獨立之財團法人，具有獨立法人格，但渠等是否受政黨實質控制而未能依捐助章程獨立運作？即有依黨產條例第4條第2款規定審查之必要。上訴人主張前開「附隨組織」應採限縮解釋，不得將財團法人包括在內；復稱渠等非成立於威權時期，無黨產條例之適用等語，均無足採。㈡中國國民黨作為欣裕台股份有限公司（下稱欣裕台公司）之唯一股東，於104年7月間將其持有該公司5億股股權以簽訂5紙信託契約書（下稱信託契約）方式，分別信託予時任欣裕台公司董事之陳樹、林建甫、林恒志、李永裕、馬嘉應及監察人江美桃等6人（陳樹受託83,333,335股，其餘5人均受託83,333,333股），可見欣裕台公司董事會與股東會之職權實已合一；復揆諸信託契約第1條、第3條暨第12條約定可知，受託人須於委託人以信託收益支付予黨工退休金及相關黨務費用後「如有餘額時」，才能協助委託人規劃將該等餘款用於公益。然欣裕台公司因出售光華投資股份有限公司取得現金新臺幣（下同）30億元，未用於彌補虧損或依信託契約支付予中國國民黨黨工退休金及相關黨務費用，反先於104年7月1日及8月24日兩度以股東會決議減資22億元、7億元，分別銷除股份2億2,000萬股及7,000萬股，以現金減資方式退還唯一股東即中國國民黨，嗣於同年9月2日透過董事會決議各捐助3,000萬元（共計9,000萬元）成立上訴人，致當年度（即104年）淨損達20億6,218萬餘元，方於翌年3月28日經股東常會決議減資19億18萬2,000元以彌補虧損，觀此一系列操作，堪認欣裕台公司於決議減資以現金退還股款予中國國民黨後，仍執意捐助成立上訴人，顯與信託契約第1條第2項（原判決誤載為第3項）不合。而對如此大之資本變動，作為欣裕台公司唯一股東之中國國民黨，不可能毫不知情，但其並未終止信託契約，反放任欣裕台公司違反契約內容捐助設立上訴人，尚與常情有違。是欣裕台公司因信託捐助共9,000萬元設立上訴人之合理性程度甚低，而由中國國民黨授意之可能性則極高；再觀上訴人實際上亦未從事任何公益活動，及其第1屆董事與中國國民黨有高度關聯性、無償使用中國國民黨提供之辦公處所、中國國民黨黨職人員以無償或極低對價提供上訴人勞務等情狀，更可合理懷疑認定前開捐助設立上訴人之資金共9,000萬元，應係出於中國國民黨之授意。㈢上訴人第1屆董事合計17席，係由李四川、江政彥、林祐賢、林奕華、蘇俊賓、吳肇銘、陳樹、黃榮光、陳澂、藍淑惠等10人交叉擔任，堪認其等重疊性極高，有利於特定人之實質控制。依被上訴人106年1月25日調查筆錄記載陳樹就所詢上訴人第1屆董事如何產生之答覆內容，可知欣裕台公司係以林祐賢〔時任中國國民黨行政管理委員會（下稱行管會）主委〕推薦之董事名單，經董事會決議通過。且中國國民黨中央委員會秘書長、副秘書長及6個常設單位中，有4個單位主管皆被林祐賢推薦擔任上訴人第1屆董事，而欣裕台公司董事會決議，亦均照前揭林祐賢推薦名單如數通過，幾乎包括中國國民黨中央委員會之所有主管人員，參以時任中國國民黨黨主席朱立倫於104年11月25日公開說明：「……那這個屬於黨捐贈的基金會，當然由黨務幹部來負責擔任董監事」等語，可見上訴人第1屆董事，實質上乃由中國國民黨推薦名單，此即足以判斷中國國民黨確實質控制上訴人第1屆董事之人事權，至原處分作成後上訴人董事縱有變更，只是其等是否已以相當對價轉讓而脫離中國國民黨，該當黨產條例第4條第2款後段之問題，並不影響原處分之合法性，亦不會使原處分違背現行法，成為「嗣後違法」的行政處分，爰無審究必要。㈣依上訴人106及107年度職員名冊所示，其中津貼欄位，除邱大展空白外，其餘各人均分別領有1,000元至2,000元不等；而前開人員中，邱大展及藍淑惠斯時分別擔任中國國民黨行管會主委及財務室主任，王生田、李中華、廖英妙及陳淑真等人皆為中國國民黨黨工，足認中國國民黨顯係透過提供勞務給付，對上訴人持續捐助。另上訴人財團法人民權基金會與民族基金會之首任董事黃榮光與蘇俊賓在105年5月間辭任後，所檢送董事辭任資料予主管機關內政部時，內部簽呈上之承辦人王生田均蓋用其在中國國民黨行管會之職章，益徵渠等內部行政運作與中國國民黨具有密切關聯，該職員也是以黨職人員身分提供勞務，非僅理念認同之一般民眾。再者，臺北地院所屬民間公證人信義聯合事務所105年度北院民公戴字第000220號及第000240號公證書公證之「八德大樓房屋租賃契約書」及「契約增補協議」記載，中國國民黨自106年1月1日起向欣光華股份有限公司承租臺北市○○路○段000 號0、0樓部分房屋，與上訴人法人登記證書中「主事務所及分事務所」欄所載地址相同，但上訴人104、105及106年收支餘絀表並無記載任何租金支出；又依被上訴人107年3月20日調查筆錄記載李明真就所詢上訴人有無獨立辦公空間所為答覆，可知中國國民黨以無償提供辦公處所之方式，持續對上訴人提供捐助，若再綜觀「中國國民黨授意捐助設立資金」、「實質控制上訴人人事權」，中國國民黨不僅理念認同，而已經到達實質控制程度。故原處分據以認定上訴人為中國國民黨之附隨組織，並無違誤。四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤，應予維持。茲論述理由如次：㈠按「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例規範政黨財產之移轉及禁止事項，不涉及違憲政黨之解散，亦未剝奪政黨賴以存續、運作之財產，並非憲法所不許。同條例第2條第1項規定：『行政院設不當黨產處理委員會……為本條例之主管機關，不受中央行政機關組織基準法規定之限制。』與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定尚屬無違。同條例第2條第1項規定及同條第2項規定：『本會依法進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及本條例所定之其他事項。』第8條第5項前段規定：『本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人』，第14條規定：『本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序。』尚無違反權力分立原則。同條例第4條第1款規定：『一、政黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。』與憲法第7條平等原則尚屬無違。同條例第4條第2款規定：『二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。』與法律明確性原則、憲法第7條平等原則及第23條比例原則尚無違背；同款後段規定與法律不溯及既往原則尚屬無違。」已據司法院109年8月28日釋字第793號解釋生效在案。是以，本件應適用之黨產條例相關規定，既經司法院解釋合憲，法官自應據以審判。㈡黨產條例第1條規定：「為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義，特制定本條例。」第4條規定：「本條例用詞，定義如下：一、政黨：指於中華民國76年7 月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。三、受託管理人：指受前二款所稱政黨、附隨組織之委託而管理或受讓財產而管理之第三人。四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。」㈢觀諸黨產條例第1條規定之立法宗旨，並考究其立法理由載謂：「……二、現代民主政治係以政黨政治方式呈現，各政黨之自由、正當發展必須給予保護。為使各政黨維持競爭之機會均等，須保障各政黨具有在平等基礎上從事活動之權利。是以，為建立政黨公平競爭環境，並健全民主政治，爰以特別立法方式制定本條例調查及處理於解嚴前成立之政黨及其附隨組織取得之財產，以實現政治公平競爭之立足點平等，落實轉型正義。三、依監察院中華民國90年4月6日函送行政院之調查意見指出，過去威權體制下，政黨將原屬國家的財產移轉登記為該黨所有，或接受各級政府機構無償贈與土地及建築物，係訓政、戒嚴時期、動員勘亂時期，以黨領政，黨國不分時代之現象，不符實質法治國原則之要求。惟如依現行法律規定請求政黨返還，基於法律安定之考量，或已罹於時效或除斥期間已經過，且可能涉及第三人已取得權益之保障，均有其困難，爰有以特別立法方式，妥為規範處理政黨黨產之必要性。」等語，可知黨產條例在於重新檢視於76年7月15日我國解除戒嚴前成立之政黨，其取得財產之正當性，故同條例第4條第1款明定本條例所稱政黨，指於76年7月15日解除戒嚴前成立，且依78年1月27日修正公布之動員戡亂時期人民團體法第65條但書備案者。又鑒於政黨依人民團體法第47條但書規定得設立之分支機構，包括營利性或非營利性法人、團體或機構等附隨組織，其擁有之財產本屬政黨財產之部分，如為該時期成立之政黨以捐助或出資之方式控制者，因受政黨實質控制，二者有密不可分之關係，自應一併納入該條例調查及處理之範圍，以避免政黨藉由設立分支機構之脫法行為，以移轉其不當取得財產於附隨組織。且附隨組織本質上為政黨所派生，無論其設立於何時均有黨產條例之適用，其源自所附隨政黨移轉之財產自不能免除黨產條例之適用，故黨產條例第4條第2款關於附隨組織未設有成立時間之限制。㈣再依黨產條例第4條第2款之定義規定，獨立存在之法人、團體或機構，其人事、財務或業務經營現為政黨實質控制，或雖已脫離政黨實質控制，但曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓者，即該當附隨組織。所謂「實質控制」係屬不確定法律概念，其涵義及規範意旨乃指控制者與被控制者間存有支配、管領或從屬之密切關係而言，非受規範者難以理解，其欲規範之對象亦可所得預見，並可經司法審查，並無違背法律明確性原則，已據司法院釋字第793號解釋論述甚明。換言之，上開規定所稱實質控制當指法人、團體或機構在外觀上雖具有獨立之形式，但其人事任免、財務運作或業務經營等重要事項，實質上係由政黨依其意志為決定而言，凡實質上具有支配關係均屬之，其控制方式非以直接為限，間接亦屬之。故黨產條例施行細則第2條規定：「本條例第4條第2款所稱實質控制，指政黨得以直接或間接之方式，對特定法人、團體或機構之人事、財務或業務經營之重要事項為支配。」核無逾越母法規定之意旨，自得予以援用。㈤上訴意旨雖主張：原判決認定上訴人受黨產條例規範，並稱政黨於威權時期所取得之財產，可能存續至今，卻僅就黨產條例第4條第2項規定之定義為形式審查，而對欣裕台公司捐助設立上訴人之財產是否屬於及何者屬於不當取得財產，均未提及。且原判決以欣裕台公司105年減資之決議，反推訴外人陳樹等人於104年之信託財產收益無任何餘款，進而推論欣裕台公司捐助設立上訴人乃出於中國國民黨之授意。復以上訴人第1屆董事名單及訴外人朱立倫接受媒體採訪時發表之言論，及中國國民黨有以黨工無償為上訴人提供勞務、無償提供渠等辦公處所等方式為依據，認定上訴人受中國國民黨實質控制，有認定事實違背經驗法則、論理法則，判決不適用黨產條例及理由不備之違背法令情形等語。惟： ⒈本件原判決認定：中國國民黨為欣裕台公司之唯一股東，其於104年7月1日將持有之欣裕台公司5億股股權分別信託予當時欣裕台公司之董事陳樹、林建甫、林恒志、李永裕、馬嘉應及監察人江美桃等6人（8,333萬3,333股×5人，及陳樹受託8,333萬3,335股），而由陳樹等6人於104年7 月1日及同年8月24日分次以股東會決議將欣裕台公司減資22億元及7億元，分別銷除股份2億2,000萬股及7,000萬股，以現金減資方式退還公司唯一股東中國國民黨，捐贈合計1億8,000萬元予上訴人及財團法人民生建設基金會，再於105年初減資19億18萬2,000元以彌補虧損。上訴人財團法人國家發展基金會第1屆董事長為李四川(時任中國國民黨秘書長）、董事江政彥（時任中國國民黨副秘書長）、林祐賢（時任中國國民黨行管會主任委員）、蘇俊賓（時任中國國民黨組織發展委員會主任委員）、林奕華（時任中國國民黨文化傳播委員會主任委員）、吳肇銘（時任中國國民黨國家發展研究院院長）及陳樹（時任欣裕台公司董事長）；上訴人財團法人民族基金會第1屆董事長為林祐賢、董事蘇俊賓、藍淑惠、林奕華、吳肇銘；上訴人財團法人民權基金會第1屆董事長為林祐賢、董事陳樹、黃榮光（時任中國國民黨行管會人事室主任）、陳澂（時任中國國民黨行管會總務室主任）、藍淑惠。而上訴人財團法人國家發展基金會106及107年度之職員僅有邱大展、李中華、廖英妙及李明真等4人，除邱大展外，其餘3人各領有1,000元至1,500元不等之津貼；上訴人財團法人民族基金會106及107年度之職員僅有藍淑惠、王生田、陳淑真及李明真等4人，各領有1,000元至2,000元不等之津貼；上訴人財團法人民權基金會106及107年度之職員僅有藍淑惠、王生田、何春桂及李明真等4人，各領有1,000元至2,000元不等之津貼；邱大展及藍淑惠分別為中國國民黨行管會主任委員及財務室主任，王生田、李中華、廖英妙及陳淑真皆為中國國民黨黨工。上訴人事務所所在之門牌號碼臺北市八德路2段232號5樓係由中國國民黨向欣光華股份有限公司承租供上訴人無償使用等事實，經核與卷內原判決所援引之證據資料相符，並無違背經驗法則、論理法則或其他證據法則之情形，自堪為本院判決基礎。 ⒉衡諸中國國民黨為欣裕台公司唯一股東，可完全支配欣裕台公司人事任免、財務運用及業務經營，且欣裕台公司之全部資產均歸屬於中國國民黨。而上訴人之設立資金均源自欣裕台公司，其3人設立時首屆董事身分，分別為當時中國國民黨秘書長、副秘書長、行管會主任委員、組織發展委員會主任委員、文化傳播委員會主任委員、國家發展研究院院長、行管會人事室主任、行管會總務室主任與中國國民黨派任欣裕台公司董事長，可見上訴人之代表權及業務執行權係由中國國民黨主導產生之董事所行使，堪認上訴人之人事、財務及業務經營等重要事項，實質上係由中國國民黨以直接方式支配，或形式上藉由單獨設立之欣裕台公司間接支配。核諸前開說明，上訴人自屬於黨產條例第4條第2款規定之附隨組織。 ⒊從而，原判決基於上開確定事實，進而論斷：上訴人雖係於104年間受捐贈所成立，仍有黨產條例之適用。且上訴人雖為獨立之財團法人，仍應依黨產條例第4條第2款規定審查其是否受政黨實質控制。綜觀上訴人設立資金係由中國國民黨授意欣裕台公司捐助，上訴人成立時之第1屆董事，實質上由中國國民黨推薦名單，其人事權為中國國民黨實質控制，行政運作亦與中國國民黨具有密切關聯，中國國民黨除將承租之辦公大樓提供上訴人無償使用外，復持續對上訴人提供勞務給付等捐助等情形，足認中國國民黨對上訴人已經到達實質控制之程度等理由，而駁回上訴人在原審之訴，已敘明其得心證之理由及必要之法律意見，核諸上開規定及說明，自屬適法。五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。上訴意旨指摘原判決有認定事實違背經驗法則、論理法則，判決不適用黨產條例及理由不備等違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　7　　月　　26 日最高行政法院第四庭審判長法官陳國成法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　鍾　啟　煌法官　蔡　紹　良以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　 7　　月　　27 日書記官莊子誼

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第724號

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