最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第804號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第804號上訴人楊仲翔等46人（姓名及住所詳如附表所示）共同訴訟代理人林天財律師被上訴人財政部代表人蘇建榮訴訟代理人姜照斌律師上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，上訴人對於中華民國110年10月28日臺北高等行政法院110年度訴字第496號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：上訴人依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱紓困條例）所授權訂定之財政部對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運之專營菸酒批發及零售業紓困辦法（下稱紓困辦法），及被上訴人對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼申請須知（下稱申請須知）規定，分別於民國109年9月10日前填具被上訴人對受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼申請書（下稱補貼申請書），並檢附自結營收報表（即108年11月及109年2月營業收入金額）、全職員工清冊及金門酒廠實業股份有限公司（下稱金酒公司）出具之客戶銷貨明細表影本等，向被上訴人申請「受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼」（下稱紓困補貼）即各發放新臺幣（下同）38,560元之紓困補貼。經被上訴人委託財團法人中國生產力中心（下稱生產力中心）執行紓困補貼作業，生產力中心先後以109年8月20日中知字第1090200264號及109年8月31日中知字第1090202601號函分別通知上訴人補正有實際營業及營業額衰退達50%之資料（進貨明細、營業現況照片、視個案情況，足以勾稽證明營業額衰退達50%等資料）。再以109年8月31日中知字第1090202603號及109年9月7 日中知字第1090202611號函分別通知上訴人於109年9月10日及109年9月17日前補正，逾期未完成補正，將駁回申請。經上訴人據以補送108年11月及109年2月營業收入金額之自結營收報表明細後，被上訴人以上訴人所附資料尚難佐證符合營業額衰退達50%之條件，分別以109年9月17日台財庫字第10903745530號及109年9月22日台財庫字第10903748970號函（下合稱原處分）否准申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷、被上訴人應依上訴人就「紓困條例所授權訂定紓困辦法」之申請作成准予對每位上訴人紓困（即發放38,560元）之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以110年度訴字第496號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠申請專營菸酒批發及零售業者紓困補貼規定之適用說明（下稱補貼規定之適用說明）、金門縣業者申請專營菸酒批發及零售業紓困補貼應檢附佐證資料補充說明（下稱補貼資料之補充說明）是被上訴人依據紓困條例第9條第3項規定訂定紓困辦法，基於被上訴人行政專業之考量該紓困辦法第3、4條對於紓困對象及條件、補貼項目及金額之規定，並未逾越紓困條例第9條第3項規定之授權範圍。而其中關於「營業額減少達50%」之紓困條件，屬於紓困補貼之基準，是立法者有意授權各目的事業主管機關制定之。此部分涉及給付行政，同時關係到國家財政資源之分配，被上訴人就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐之基礎。參照紓困條例第9條之立法意旨，足見紓困辦法並無逾越紓困條例之授權範圍，而且經由幾項合理而必要之控制點。裨益適法、合理並制約的進行有效率及具有實質意義之各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施。則被上訴人就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐紓困之基礎；作為合理的控制與制約，容有必要。㈡被上訴人以補貼資料之補充說明中，就「實際營業」及「營業額衰退達50%」可提供之佐證文件為108年1月至109年8月按月自金酒公司進貨明細。商號營業現況（內、外觀）照片，應有店面（門牌號碼須與稅籍登記營業地址相符）、酒品陳列，及菸酒管理法第35條規定之販酒場所警示圖文。以及足以勾稽證明營業額衰退達50%之資料：未經重製之原始收支帳、銷貨證明（如買受人簽收單據、貨款入帳證明等）、進銷存明細表（應含進貨、銷貨紀錄），及存貨佐證照片與倉儲地址，或其他足以勾稽佐證營業額真實性之資料。並依循補貼規定之適用說明，紓困補貼應以「實際營業」及「營業額衰退達50%」為資格條件，其薪資補貼限以「全職」員工計算，為紓困之判準自屬有據。㈢上訴人均非屬金門縣政府於109年1月3日提報實際營業清冊之業者，且均為無員工之1人事業，並以自結營收報表及自行製作之簡易收入帳申請，無客觀佐證營業額資料。上訴人以均屬無記帳法定義務之小額營業人，且已提具108年11月暨109年2月營收報表、金酒公司進貨明細等資料，即應認上訴人所提具之佐證資料已足證其合於實際營業要件及營業額衰退達50%要件。上訴人只提出自金酒公司之進貨明細，但並無任何進貨支出及銷貨收入之收支帳，以及進銷貨的存貨明細可供查核，這是最基礎之進銷收支報表；此與被上訴人就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐之基礎者，自有未合。被上訴人之判準，合於紓困條例之立法意旨，據此否准上訴人之申請，應屬有據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：㈠紓困條例第1條明定，為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVI D-19），維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定紓困條例。該條例第9條規定：「（第1項）受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。（第2項）醫療機構因配合中央流行疫情指揮中心防疫需要而停診者，政府應予適當補償。（第3項）前2項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，由各中央目的事業主管機關擬訂，報行政院核定。」其立法理由為「一、為防堵嚴重特殊傳染性肺炎蔓延，目前已採取限縮航線暫停航班、高級中等以下學校延後開學等防疫應變措施，加上民眾為避免感染風險緊縮消費，對國內經濟造成相當衝擊，政府允宜採取相關紓困、補貼、及振興措施，爰於第1項定明對受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等對象之紓困、補貼、振興措施及協助，以降低其損失，並協助產業復甦。又受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業範圍甚廣，營業型態包含法人、團體及自然人，爰宜由各目的事業主管機關視各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施，例如協助產業等辦理員工薪資貸款、相關稅費補貼及公部門減免依法收取之權利金或租金等，併予說明。二、醫療機構因配合中央流行疫情指揮中心防疫需要而停診者，政府應予適當補償，爰為第2項規定。三、有關受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難產業、事業等範圍之認定及紓困、補貼、補償、振興措施項目等之具體內容，於第3項授權各中央目的事業主管機關擬訂辦法報行政院核定。」㈡依紓困條例第9條第3項規定授權訂定之紓困辦法第2條規定：「本辦法之主管機關為財政部。」第3條規定：「本辦法所稱受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業（以下簡稱受影響業者），指符合下列要件之事業：一、依法辦理公司登記、商業登記、有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業。二、稅籍登記之營業項目為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，且無其他營業項目。三、自中華民國109年1月起任連續2個月之月平均或任1個月之營業額較109年內任1個月、108年下半年之月平均、108年同期、107年同期或其他經主管機關認定之期間之營業額減少達百分之50。」第4 條第1項規定：「為協助受影響業者紓困，主管機關得推動薪資及營運資金之補貼，其措施如下：一、薪資補貼：依受影響業者符合前條第3款規定之時點，補貼其中華民國109年4月至6月至多3個月之員工薪資，補貼額度以每位員工經常性薪資之40%計算之，且每位員工每月薪資補貼額度以新臺幣2萬元為上限。二、營運資金補貼：依受影響業者員工人數乘以新臺幣1萬元計算補貼額度，提供一次性補貼。」第6條規定：「本辦法所定補貼之受理、審查、補貼金額之發放及相關作業事項，主管機關得委託法人或團體辦理之。」法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許（司法院釋字第360號解釋意旨參照）。復為目的事業主管機關依紓困條例第9條第1項及第2項規定之執行，立法機關於紓困條例第9條第3項明定由各中央目的事業主管機關擬訂前2項之產業、事業、醫療（事）機構之認定、紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之辦法，報行政院核定，此一授權明示授權內容、範圍及目的，而被上訴人就此訂定之紓困辦法之內容，經核未逾越前揭授權範圍，且符合授權之目的，核與憲法第19條、司法院釋字第443號解釋、法律授權明確性原則、法律保留原則等，並無牴觸。㈢被上訴人依據紓困辦法訂定申請須知，該須知第參點規定：「申請資格與條件。一、依法辦理公司登記、商業登記或有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業。該稅籍登記之營業項目為菸酒零售（代碼G4729-13）、菸草製品零售攤販（代碼G4861-13）、國產菸酒批發（代碼G4546-11）或進口菸酒批發（代碼G4546-12），且無其他營業項目者。二、依法辦理公司登記、商業登記或有限合夥登記之營利事業，或無上述登記而有稅籍登記之營利事業，符合下列營運艱困要件之一：㈠於109年1月至6月期間營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）任1期之合計營業額較該期以前之109年、108年或107年任1期之合計營業額減少達50%。㈡於109年1月至6月期間任1個月營業額較該月以前之109年、108年或107年任1個月之營業額減少達50% 。㈢於109年1月至6月期間任連續2個月之月平均營業額較該期以前之109年、108年或107年任1個月之營業額減少50%。」第陸點規定：「申請應檢附文件。一、申請書（附件1）及匯款帳戶存摺影本。二、符合營運艱困要件之下列證明文件：㈠營業人銷售額與稅額申報書（401、403）及各單月統一發票明細表（附件2）〔包括符合艱困條件月份（期別）及其比較月份（期別）〕。但有以下情形之一者，可免附各單月統一發票明細表：1.艱困要件為「於109年1月至6月期間營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）任一期之合計營業額較該期以前之109年、108年或107年任一期之合計營業額減少達50%」〔請參考參、申請資格與條件、二、(一)〕。2.於營業人銷售額與稅額申報書（401、403）中註明單月營業額並加蓋事業大小章。㈡無營業人銷售額與稅額申報書（401、403），且無須開立統一發票者，檢附經稅捐稽徵機關核定之調降查定銷售額證明文件（如：營業稅核定稅額繳款書〔405〕）及自結營收報表（附件3）。㈢無營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）(每月銷售額未達小規模營業人營業稅起徵點)者，須提供自結營收報表（附件3）及相關佐證文件。三、109年3月至6月之全職員工清冊（附件4），以下列文件之一證明：㈠勞保投保單位被保險人名冊，但不包括部分工時員工。㈡勞工退休金計算名冊。㈢其他經主管機關認可之文件：申請事業無法檢附上述㈠至㈢任一證明文件者，視為員工1人（簡稱1人事業），其每月薪資以勞動部發布之「每月基本工資」認定之（即：薪資補貼每月為新臺幣23,800元×40%×補貼月數，加計營運資金補貼新臺幣1萬元），本部並得一次撥付之。數申請事業為同一負責人，且均有前述情形者，其領取本部補貼以一次為限。補貼期間員工人數如有異動者，應於附件4全職員工清冊註明退保或離職原因。」經核上開申請須知，乃係被上訴人基於主管機關之職責，為執行受疫情影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業薪資及營運資金補貼，對於期程、申請資格與條件、補貼內容及範圍、申請應檢附文件、申請方式、審查作業、補貼經費撥付方式等事項，所訂定屬執行法律之細節性、技術性之規範事項，自得適用。其中補貼申請書附件1基本資料「營業額減少達50%之情形說明，並請配合提供證明文件」欄若勾選「109年1月至6月期間任一個月之營業額較該月以前之109年、108年或107年任一個月之營業額減少達50%」項目，則關於營業稅未採用營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）之事業，需檢附：⒈ 自結營收報表。⒉營業額衰退之其他證明文件（例如：自結帳冊、報表、進貨單等）。附件4全職員工清冊註2載明：「本清冊應僅列全職員工。」綜上可知，受嚴重特殊傳染性肺炎影響營運艱困之專營菸酒批發及零售業必須具備稅籍登記之營業項目為菸酒零售、菸草製品零售攤販、國產菸酒批發或進口菸酒批發，且無其他營業項目、「實際營業」及規定期間「營業額減少50%」等要件，始可核發營運資金及薪資補貼。營業稅未採用營業人銷售額與稅額申報書或核定書（401、403、405）之事業，需檢附：⒈自結營收報表。⒉營業額衰退之其他證明文件（例如：自結帳冊、報表、進貨單等）作為營業額減少達50%之證明文件。薪資補貼以全職員工計算，無法檢附勞保投保單位被保險人名冊、勞工退休金計算名冊或其他經主管機關認可之文件者，視為員工1人（簡稱1人事業）。㈣被上訴人於109年8月17日及19日公告補貼規定之適用說明「一、依紓困辦法第3條及其申請須知規定，紓困補貼應以『實際營業』及『營業額衰退達50%』為資格條件，其薪資補貼限以『全職』員工計算；至於無法檢附勞保投保或勞工退休金名冊者，視為員工1人（簡稱1人事業），故如屬1人事業，該負責人亦應屬全職員工。二、目前金門地區申請補貼案件絕大多數屬1人事業，鑑於申請人均已切結『本事業所提營業數據及資料均屬實，若有不實，願負一切民事責任及刑事責任，並返還全部補貼。』如有負責人長期未於金門當地居住或有其他全職工作……等，除有正當理由外，與前項『實際營業」及『全職』要件尚有未符。」及補貼資料之補充說明：「有關申請紓困補貼案件之『實際營業』及『營業額衰退達50%』可提供之佐證文件補充說明如下：一、108年1月至109年8月按月自金門酒廠進貨明細。二、商號營業現況（內、外觀）照片，應有店面（門牌號碼須與稅籍登記營業地址相符）、酒品陳列，及菸酒管理法第35條規定之販酒場所警示圖文。三、視個案情況，足以勾稽證明營業額衰退達50%之資料：㈠未經重製之原始收支帳。㈡銷貨證明（如買受人簽收單據、貨款入帳證明等）。㈢進銷存明細表(應含進貨、銷貨紀錄)，及存貨佐證照片與倉儲地址。㈣其他足以勾稽佐證營業額真實性之資料。」僅係重申紓困辦法及申請須知之規定意旨，並舉例說明營業額衰退達50%之佐證文件，俾利申請，旨在實現前開紓困條例、紓困辦法及申請須知規定之目的，並未逾越其範圍。故上訴意旨主張：補貼資料之補充說明關於申請資格及條件須具備文件之規定，以及補貼規定之適用說明中限制1人事業薪資補貼領取資格之規定，均有違司法院釋字第524號解釋意旨。補貼資料之補充說明第3點所列佐證文件，實無期待可能，被上訴人曲解適用說明1人事業之負責人視為「全職員工」之規範，增加紓困辦法所無之限制云云，並無可採。㈤事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。又所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。故縱其說明為當事人所不認同，亦與判決不備理由有間。查上訴人均非屬金門縣政府於109年1月3日提報實際營業清冊之業者，均為無員工之1人事業，均屬無記帳法定義務之小額營業人，已提具108年11月暨109年2 月營收報表、金酒公司進貨明細等資料，並無任何進貨支出、銷貨收入之收支帳及進銷貨的存貨明細等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。足見，上訴人僅提出自結營收報表、金酒公司進貨明細及全職員工清冊，並未提出其他任何資料。而金酒公司之進貨明細僅為上訴人向金酒公司批購酒品之資料，自結營收表僅係上訴人依金酒銷貨客戶明細表自行製作之資料（訴願可閱覽卷第9-8頁），尚難證明符合營業額衰退達50%之條件。是原判決論以：上訴人只提出自金酒公司之進貨明細，但並無任何進貨支出及銷貨收入之收支帳，以及進銷貨的存貨明細可供查核，這是最基礎之進銷收支報表；此與被上訴人就「營業額減少達50%」為紓困要件，作為紓困補貼之基準；並將「實際營業」及「全職」列為實質營業要件及人力參與要件，作為實踐之基礎者，自有未合。被上訴人之判準，合於紓困條例之立法意旨，據此否准上訴人之申請，應屬有據等情，已就其調查證據之辯論結果，論述其事實認定之依據及得心證之理由，與經驗法則及證據法則並無違背，核無判決不備理由、理由矛盾之違背法令。上訴意旨主張上訴人既已提出自結營收報表，並依補貼資料之補充說明規定提出108年11月至109年2月金酒公司進貨明細，並額外提出108年11月及109年2月之營收報表，而足證明營業額衰退達50%，應足證上訴人已合致於「實際營業」及「營業額衰退達50%」之要件，原判決捨「上訴人均已依法辦理商業登記、稅籍登記並均有經國稅局核課營利所得」上訴人有實際營業之客觀證據不用，卻以「上訴人非為金門縣政府抽查之業者」為由主觀臆測上訴人無實際營業，復對上訴人提出之自結營收報表等證據、重要攻擊方法摒棄不採，未說明不採之理由，有判決理由不備及理由矛盾之違法云云，無非以其一己主觀之見解，對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，並非可採。至原判決關於商業登記法第5條規定之論述，僅係敘明小規模商業之意義、營業稅額之計算及辦理營業登記事宜，核屬旁論，尚無影響於駁回上訴人之訴之結果。上訴意旨執以指摘上訴人均已依法辦理商業登記、營業登記，原判決此部分毫無關聯性之理由，無法說明「佐證營業額衰退達50%應具備之文件」，而有判決理由不備之違法云云，即無憑採。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　　8　　月　　17　　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　李玉卿法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　8 　　月　 17 　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第804號

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