最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第99號｜法律人

最高行政法院判決 110年度上字第99號上訴人汪培值訴訟代理人林明侖律師被上訴人臺北市政府都市發展局代表人黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年12月31日臺北高等行政法院108年度訴字第785號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要: ㈠上訴人所有之臺北市○○區○○○路000號10樓建築物（下稱系爭建物），領有97使字第0121號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。㈡嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月1日北市都築字第10633065600號函通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。㈢嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以1 07年5月18日北市都築字第10735161400號函通知上訴人，將於107年6月7日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年5月24日送達。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年6月12日北市都築字第1076000540號函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。㈣嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月6日北市都築字第10760615121號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。㈤上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經核原處分並無違法： ⒈臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，與法律保留原則並無違背: ⑴基於臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市施行細則」第1條、第10條、第10條之1、第25條、第26條，及依第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。 ⑵是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。 ⑶此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（1 00年7月22日修正名稱為「臺北市土地分區管制自治條例」，下稱分區管制自治條例)」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。 ⑷是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。 ⒉被上訴人為有權作成原處分之機關：按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市政府。依臺北市都市計畫施行自治條例第1條及臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）可知，關於本件原處分之作成，被上訴人屬有權限之機關。 ⒊裁處作業原則非法所不許：該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被上訴人自得以之作為處分的依據。 ⒋83年計畫案、臺北市政府92年1月7日府都二字第091261597 00號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）、105年計畫案的管制要點，與法律保留原則並無違背： ⑴查83年計畫案，明定街廓編號A3區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A3區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物所坐落臺北市中山區金泰段85-3地號土地，即係位於街廓編號A3區，故系爭建物確實不得供住宅使用。 ⑵92年計畫案明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」 ⑶臺北市政府105年計畫案，維持92年計畫案關於系爭建築物所在A3街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建築物坐落土地臺北市中山區金泰段85-3地號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。 ⑷上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第 22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。 ⑸按臺北市都市計畫施行自治條例第26條、都市計畫法第3 9條則規定可知，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。且上述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權，已如前述，故上訴人主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則等語，核屬無據，並無可採。 ⒌本件裁處時之臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前，據83年計畫案即明定屬商業區（供一般商業使用）且不得供住宅使用，已如前述，上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，係臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，係符合臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並無適用同條例第93條、第94條規定之餘地。 ⒍上訴人就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、1 05年計畫案之情形，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，並無違誤：上訴人經過被上訴人多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使上訴人或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被上訴人之通知，惟上訴人就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被上訴人查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。從而，上訴人既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積為76.02平方公尺，又面積50平方公尺以上，未達100平方公尺，屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對上訴人裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。上訴人主張其無故意或過失云云，並不足採。 ⒎原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則： ⑴查稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。 ⑵而戶政機關之權責為戶籍之登記，僅為上訴人辦理戶籍遷入登記，並非都市計畫法之主管機關，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。又系爭建物之所有權狀，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭建物所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。 ⑶至建商出示之室內設計圖、於樣品屋採居家格局規劃及相關房仲出售資訊，皆非被上訴人所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，更無足為上訴人之信賴基礎。⑷臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若上訴人買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物並無任何得作為住宅使用之資訊表徵。而縱使系爭建物之使用執照有可能因符合免辦使用執照變更之規定，以致未必能表徵核發使用執照之後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘若上訴人買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有免辦理變更情事，則上訴人自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物必得作為住宅使用之信賴基礎可言。 ⑸上訴人為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被上訴人未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。 ⑹由前述原處分作成前的行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是上訴人不願配合），並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距二，裁處上訴人法定金額範圍內的6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。 ⒏原處分未違反法規不溯及既往原則：系爭建物既係於97年5月7日為建物第一次登記，並於97年6月27日登記為上訴人所有，自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。 ⒐上訴人不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫，規定系爭建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而由前述上訴人購買系爭建物所取得之資料，客觀上若其對「商業區」認有疑義，並非不能查證以避免錯誤，且被上訴人已經先後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是上訴人仍輕率、疏忽未予查證而仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。是其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，即難謂欠缺違法性認識。所以，上訴人既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。 ⒑原處分並未逾越行政罰的裁處權時效：按行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰的裁處權，雖因3年期間的經過而消滅。但此裁處權時效期間，是自違反行政法上義務的行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。而都市計畫法第79條第1項規定，是由「狀態責任」所衍生行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建築物的所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，負有就物的使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布管制命令的秩序狀態之義務，並非「行為責任」義務，已如前述。是故，上訴人至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審言詞辯論終結時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。是以，上訴人主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」，即使認其有違反都市計畫法第79條第1項情事，但其買受系爭建物供使用時，行為早已完成，僅是狀態之繼續，原處分已逾3年裁處時效云云，容屬其一己主觀之法律見解，並無足採。㈡綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。四、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：㈠原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同 )違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤。㈡原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關條文規範之違法： ⒈原處分違反法律保留原則、授權明確性原則： ⑴都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。 ⑵又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依法公告限制系爭建物不得作住宅使用。 ⑶或謂105年計畫案即可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展(觀諸與本件爭議雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」案及「潤泰京采」案，皆係非住宅區作住宅使用之爭議，惟臺北市政府卻個案式地破例開放，修改都市計畫內不得作住宅使用之限制)，且105年計畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。 ⒉原處分違反誠信原則及信賴保護原則： ⑴按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。⑵且上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。上訴人理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，寄予信賴，自值保護。 ⑶若被上訴人認為系爭建物不得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。甚至，被上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為，上訴人當然會信賴。 ⑷故本件之信賴保護基礎至少包括： ①臺北市土地使用分區管制規則(100年7月22日修正名稱為「臺北市土地分區管制自治條例」)，以及分區管制自治條例之明文規範中，並未限制商業區不得作為住宅使用(按：舊法時期採正面表列規範模式，明確認可商業區得作為住宅使用。現行法則採負面表列規範模式，但並未將「住宅使用」列為商業區禁止之行為)；②稅捐處認可上訴人得依據住家用稅率納稅； ③臺北市中山區戶政事務所認可上訴人得於系爭建物設立戶籍； ④系爭建物建商或代銷公司設置廣告看板時，依臺北市廣告物管理自治條例規定，應先向臺北市建築管理工程處等單位申請核准，臺北市建築管理工程處均認可該等住家規格販售之廣告； ⑤被上訴人前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。 ⑸況且，上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上，被上訴人係於106年間，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。 ⑹又被上訴人係於106年間，始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據。然依免辦使用執照辦法，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適用。 ⒊原處分違反行政自我拘束原則：基於行政一體原則，不論係就被上訴人或者稅捐稽徵處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果終應歸於臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。 ⒋原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則： ⑴被上訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人有利之事項，原處分卻都不予考量，自有違誤。 ⑵上訴人使用相關建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償，此觀分區管制自治條例第93條、第94條規定自明。即便認為無分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依同條例94條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用。 ⑶再者，被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年修訂計畫版本之都市計畫，然上訴人買受使用系爭建物時點早於該時點，故上訴人亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用。另以，臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。則在此行政目的之下，被上訴人卻又做成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，而有違比例原則及有利不利一體注意原則。 ⒌原處分違反明確性原則：原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以上訴人目前適用住家用稅率為據，則是否只要上訴人變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係上訴人必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者上訴人必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。 ⒍原處分違反法律不溯及既往原則：原處分所據之法令為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。依都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，縱上訴人使用系爭建物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。㈢上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等(按：臺北市政府對建商所為毫無管制作為，僅為狀態之繼續而非行為之繼續）。則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。 ⒈查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造」、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」(或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質)。是以，即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時(即上訴人買受使用建物時)起算時效。 ⒉尤其，被上訴人認定上訴人有無違規使用情事，並不是以上訴人實際上有無居住在系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。換言之，即便上訴人搬離系爭建物，只要上訴人沒有再回頭變更稅率，被上訴人依然會繼續裁罰上訴人。而據上訴人詢問稅捐處之結果，只要系爭建物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建物無人使用，也不會讓上訴人變更為商用稅率。 ⒊亦即，被上訴人裁罰的重點是事實狀態(系爭建物格局「可」供住宅用)的延續，而非行為(上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點)之延續。此益徵上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。 ⒋據上所述，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。㈣上訴人經申請後，臺北市政府稅捐稽徵處始依法同意變更為住家用稅率。惟原處分僅憑上訴人目前適用住家用稅率即認定上訴人違法使用，有未盡舉證責任之違誤：被上訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，且本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言： ⒈上訴人買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」(即上訴人買受建物時)為準。是以，被上訴人縱辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。 ⒉再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。 ⒊又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾大彎北段地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北段地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。㈥本件實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺北市政府轄下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？因此本件實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。五、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1、行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，其內容指明「都市計畫法第79條」為所委任之標的權限，即關於該法條所包括之構成要件、裁罰決定均委諸被上訴人（亦有臺北市政府組織自治條例第2條第2項授權規範依據之記載），並無不明確之處，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管制處分。上訴人指摘此一公告違反授權明確性原則云云，尚難成立。㈣經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之土地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月12日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人所為違反商業區管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人60,000元罰鍰並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張遍觀中央法令或臺北市相關自治條例規定，均查無禁止商業區作為住宅使用之法源依據，原處分及訴願決定課予人民法律所無之限制，違反法律保留原則云云，尚無足採。㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年8月20日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定，仍應容許上訴人繼續使用至新建止、或改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。㈦臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所在街廓編號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅云云，自無足採。㈧系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原處分卷第64頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即可歸責。況被上訴人自106年5月1日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（原處分卷第44頁至第46頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。㈨至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，是以臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務之正當理由。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為為據，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則，及都市計畫法第79條等規定對上訴人所為之規制，對上訴人也無任何期待可能性云云，自不足採。㈩末查，上訴人指摘被上訴人轄下另有「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」案及「潤泰京采」2案，皆係非住宅區作住宅使用之爭議，惟經臺北市政府准予修改都市計畫內不得作住宅使用之限制，就本件而言，顯有違平等原則、有利及不利應一體注意等原則云云，惟查都市計畫之變更與否，所涉及乃關於臺北市政府及相關都市計畫委員會之行政裁量權，倘上訴人所稱「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」等前開2案確有事後變更都市計畫內容，放寬自用住宅使用之情事，乃該府之裁量作為，而本件原處分所植基之83年計畫案、105年計畫案既未變更，兩者已有不同，自無相同情狀而為差別待遇，或未予注意有利事項之疑義。上訴理由，亦屬無據。 綜上，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　 12　月　 23 日最高行政法院第三庭審判長法官　帥嘉寶法官　林玫君法官　李玉卿法官洪慕芳法官　鄭小康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　110　年　 12　月　 23 日書記官　徐子嵐

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度上字第99號

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