110年度再字第50號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：112 年 08 月 23 日

最高行政法院判決 110年度再字第50號再審原告簡仲勤訴訟代理人熊依翎律師再審被告苗栗縣政府代表人鍾東錦訴訟代理人賴木山劉瑋婷林若蘋上列當事人間環境影響評估法事件，再審原告對於中華民國110 年10月7日本院109年度上字第915號判決，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審被告之代表人由徐耀昌變更為鍾東錦，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、緣臺灣省政府社會處於民國80年7月25日以80社三字第22783號函（下稱臺灣省政府社會處80年7月25日函）核准訴外人○ ○○○申請，在苗栗縣○○鎮○○段000-0、000-00地號土地上（現為○○市○○段000、000地號，下稱系爭土地）設置「○○○○○」納骨塔（下稱系爭納骨塔），系爭納骨塔並領有再審被告所屬建設局核發083栗建管頭建字第0217號建造執照及093栗建管頭使字第0006號使用執照。系爭土地於核准後經多次產權移轉，於102年11月29日登記變更所有權人為訴外人○○○，登記原因為拍賣。○○○於105年6月1日出具土地及建物使用同意書授權玉寶文創股份有限公司（下稱玉寶公司）在系爭土地興辦納骨塔使用。玉寶公司遂以105年7月22日玉1050701號函報再審被告變更「○○○○○興辦事業計畫」，並新增聯外道路（土地坐落○○市○○段000、000地號）。歷經3次補件，玉寶公司以106年9月22日玉1060922號函檢送補正後之第4次變更興辦事業計畫，再審被告以106年9月29日府民生字第1060185885號函詢再審被告所屬環境保護局（下稱環保局）以106年10月27日環綜字第1060039244號函復略以：本案無須實施環境影響評估。案經再審被告所屬各相關主管機關審認均符合法規後，再審被告遂以107年9月7日府民生字第1070177539號函同意系爭納骨塔興辦事業計畫變更（名稱變更為○○○ 納骨塔）。再審原告、前程序上訴人彭依凡、賴季明、薛傳宗及原告羅元松、楊武芳為系爭納骨塔附近居民，於108年6月26日提送「公民告知書」請再審被告應命玉寶公司將環境影響評估書送交再審被告所屬環保局辦理環境影響評估審查作業，嗣經再審被告以108年7月16日府環綜字第1080029170號函（下稱108年7月16日函）復渠等略以：本案尚無須實施環境影響評估。再審原告、前程序上訴人彭依凡、賴季明、薛傳宗及原告羅元松、楊武芳不服，提起行政訴訟，並聲明：1.再審被告應命玉寶公司將「玉寶公司納骨塔開發案」環境影響評估書送交再審被告辦理環境影響評估審查作業；2.再審被告應作成命玉寶公司停止在坐落苗栗縣○○市○○段000 、000地號土地及系爭土地上實施開發行為之行政處分；3. 再審被告應給付新臺幣（下同）10萬元律師費用。經臺中高等行政法院108年度訴字第234號判決（下稱高行原確定判決）駁回（高行原確定判決駁回前程序原告羅元松、楊武芳之訴部分，因其等未提起上訴已確定在案）。再審原告、前程序上訴人彭依凡、賴季明、薛傳宗提起上訴，經本院109年度上字第915號判決（下稱本院原確定判決）駁回。嗣再審原告以本院原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，提起本件再審之訴，並聲明：本院原確定判決、高行原確定判決均廢棄。上開廢棄部分：再審被告應命玉寶公司將「玉寶公司納骨塔開發案」環境影響評估書送交再審被告辦理環境影響評估審查作業；再審被告應作成命玉寶公司停止在坐落苗栗縣○○市○○段000、000地號土地及系爭土地上實施開發行為之行政處分；再審被告應給付再審原告17萬元律師費用。三、再審原告起訴主張： (一)依殯葬管理條例第2條第1款、第6款、第8款、第16條規定可知，應體系解釋「殯葬設施」範圍，「骨灰（骸）存放設施」應包含第16條所列各款範圍，才能發揮該殯葬設施之完整功能，否則何須另訂第16條應有設施規定。惟本院原確定判決割裂適用法律，將殯葬設施僅限縮於「骨灰（骸）存放設施」中的「納骨灰（骸）設施」，就殯葬管理條例第16條所列舉「骨灰（骸）存放設施」應包含「祭祀設施、服務中心及家屬休息室、公共衛生設施、停車場、聯外道路、其他依法應設置之設施」等應有設施棄置不論，顯有適用殯葬管理條例第2條第1款、第6款、第8款、第6條、第16條等法律之錯誤。 (二)依環境影響評估法（下稱環評法）第1條、第5條、行為時（102年9月12日修正發布施行，下同）開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱應實施環評認定標準）第31條第1項第1款第6目、第4款前段、殯葬管理條例第2條第8款、第6條、第16條等規定可知，殯葬管理條例所稱擴充，即指增加殯葬設施土地面積。而聯外道路係屬骨灰（骸）存放設施之應有設施，興建聯外道路即擴充行為，且開發案為順利營運，聯外道路屬不可或缺設施，依環評法意旨，應將聯外道路之興建視為開發行為整體，計算在申請開發或累積開發面積內，判斷是否超過應實施環評認定標準規定，而應進行環境影響評估。系爭納骨塔應設置至少兩條獨立通往聯外道路，其一條路寬至少8公尺以上，另一條可為緊急通路且寬度須能容納消防車通行，而殯葬設施之聯外道路更須符合道路尖峰小時服務水準於D級以上，且不得低於6公尺之規定；且系爭納骨塔聯外道路總面積為15,703.99平方公尺即1.5074公頃，已達到行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款累積滿1公頃應進行環境影響評估之規定。惟本院原確定判決引內政部106年11月20日台內民字第1060444661號函釋（下稱內政部106年11月20日函釋）認殯葬管理條例第12 條至第16條所稱聯外道路，雖屬殯葬設施之應有設施，但不在設施基地範圍內，毋須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積云云，背離環評法之「整體開發行為」評估，已有適用環評法第1條、第5條之顯然錯誤。且本院原確定判決又以新增聯外道路非屬行為時應實施環評認定標準第31條第1 項第4款之骨灰（骸）存放設施開發行為，認毋須依該認定標準第39條規定計算累積開發規模之必要云云，更顯有未適用行為時應實施環評認定標準第39條第1項第2款附表5之顯然錯誤。四、再審被告答辯略以： (一)依殯葬管理條例第3條第1項、第2條第1項第8款、第6條第3 項，內政部為殯葬管理條例之中央主管機關，內政部所為之函釋自有拘束再審被告之效力。有關殯葬設施之聯外道路是否應列入基地面積範圍，已經內政部106年11月20日函釋指明，聯外道路係指殯葬設施基地向外通行之通道，雖屬殯葬設施之應有設施，惟不在該設施基地範圍內，面積無須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積。是增設聯外道路並無殯葬管理條例第2條第8款擴充之適用，自可依同條例第6 條第3項規定報請縣(市）主管機關核准其殯葬設施興辦事業計畫之變更，而本院原確定判決亦同此旨。 (二)系爭納骨塔前經臺灣省政府社會處80年7月25日函核准設置在案，核准開發面積為9,243平方公尺。環評法係於83年12 月30日制定公布，為維持法安定性、法律不溯及既往原則，系爭納骨塔申請內容係環評法施行前核准開發案件，自不受環評法之限制。又嗣後玉寶公司申請新增聯外道路（1,503.99平方公尺），提送興辦事業計畫辦理變更，屬環評法施行後之申請（變更）案件，環保局依行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款、第39條第1項第2款之附表五規定，認定自99年3月2日起，本案其累積開發面積新增聯外道路(1,503.99平方公尺），未達應實施環境影響評估之認定標準，爰無須實施環境影響評估。 (三)系爭土地早已變更為殯葬用地，並無涉及區域計畫法第15條之1第1項第2款、第15條之2、非都市土地開發審議作業規範第1點等規定。又系爭納骨塔既已於80年經臺灣省政府社會處核准在案，依內政部106年7月27日台內民字第1060053487號函可知，應無需設置6米寬之聯外道路。五、本院按： (一)確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決就事實審法院所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規顯有錯誤之情形。即確定判決所適用之法規有顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸者，始足當之。至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。又確定判決之消極不適用法規，須顯然影響裁判者，始構成所謂「適用法規顯有錯誤」之再審事由，亦經司法院釋字第177 號解釋在案。 (二)環評法係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的所制定之規範（環評法第1條規定參照）。開發行為如對環境有不良影響之虞，應實施環境影響評估，而所謂環境影響評估係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查（同法第4條第2款、第5條參照）。另依環評法第5條第2項規定訂定行為時應實施環評認定標準第31條第1項第1款、第4 款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區等工商綜合區、購物專用區或大型購物中心之興建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠位於國家公園。但申請擴建面積5百平方公尺以下或累積擴建面積2千5百平方公尺以下，經國家公園主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。㈡位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。但位於野生動物重要棲息環境，申請擴建面積5百平方公尺以下或累積擴建面積2千5百平方公尺以下，經野生動物重要棲息環境主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。㈢位於國家重要濕地。㈣位於台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區。㈤位於海拔高度1千5百公尺以上。㈥位於山坡地、國家風景區或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。㈦位於特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，經農業主管機關同意變更使用，且申請開發或累積開發面積1公頃以上。……四、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第1款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2公頃以上。」第39條規定：「第3條至第31條所定應實施環境影響評估之累積開發規模，依下列方式計算：一、開發行為於中華民國99年3 月2日後向目的事業主管機關申請興建許可者，其累積開發規模為申請興建與歷次擴建（擴大）規模之合計總和。二、開發行為於中華民國99年3月2日前取得目的事業主管機關興建許可或向目的事業主管機關申請興建許可者，其累積開發規模為歷次擴建（擴大）規模之合計總和，其累積開發規模之累積起算日期及應實施環境影響評估之認定標準，依附表5規定辦理。」附表5就行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款（第1款第1目、第2目、第6目、第7目）規定其累積起算日期為99年3月2日。可知，骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合行為時應實施環評認定標準第31條第1項第1款第1目至第7目規定之一，或申請開發或累積開發面積2公頃以上之開發行為，始應實施環境影響評估。而申請開發或累積開發面積是否達2公頃以上，應依行為時應實施環評認定標準第39條及附表5之相關規定加以計算認定。 (三)又殯葬管理條例第2條第1款、第6款、第8款規定：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。……八、擴充：指增加殯葬設施土地面積。」第6條第1項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、申請人之相關證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書。」另同條例第12條至第16條分別規定公墓、殯儀館、單獨設置禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施之範圍，均包含聯外道路。所稱聯外道路，係指殯葬設施基地向外通行之通道，其目的是為使殯葬設施基地向外便利通行，參照都市計畫道路寬度規定，該條例第17條第2項規定其寬度不得小於6公尺。因此，聯外道路雖屬殯葬設施之應有設施，但其目的為使殯葬設施基地向外便利通行，性質上屬於附屬設施，並非殯葬設施之本體，其是否併同殯葬設施進行環境影響評估，應依前揭行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款之要件而定。換言之，除殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合同條第1項第1款第1目至第7目規定之一外，須「申請開發或累積開發面積」2公頃以上。故聯外道路若非在殯葬設施之開發計畫的面積範圍內，其設置或擴建並未增加殯葬設施之面積，即非殯葬管理條例第2條第8款所稱殯葬設施之擴充。 (四)本院原確定判決業已論明：內政部106年11月20日函釋略以：殯葬管理條例第12條至第16條所稱之聯外道路，係指殯葬設施基地向外通行之通道，雖屬殯葬設施之應有設施，惟聯外道路不在該設施基地範圍內，其面積無須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積等語，為內政部本於主管機關職權所為之解釋，符合立法意旨，並未逾母法之限度，自得予以援用。高行原確定判決參照上開內政部函釋，依土地複丈成果圖認定本件玉寶公司申請之聯外道路，土地坐落於○○市 ○○段000、000地號，並非於系爭納骨塔核准開發範圍內，本案並非殯葬管理條例第2條第8款所稱之擴充，自無須實施環境影響評估等情，已就其調查證據之辯論結果，論述其得心證之理由及法律見解，其所適用之法規與應適用之法規亦無違背，於法自無不合。再者，本件新增聯外道路非屬行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款所定之骨灰（骸）存放設施開發行為，自毋再依行為時應實施環評認定標準第39條規定，計算累積開發規模之必要。又依區域計畫法第15條之2第2項規定訂定之非都市土地開發審議作業規範壹、總編第26點規定：「基地聯絡道路，應至少有獨立2條通往聯外道路，其中1條其路寬至少8公尺以上，另1條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。但經區域計畫委員會認定情況特殊且足供需求，並無影響安全之虞者，不在此限。」準此，本件須為依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，始有該作業規範之適用。查系爭土地早已變更為殯葬用地，此次並未辦理分區變更等情，為原審依法確定之事實，則本件並非依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定申請開發之案件，自無上開作業規範之適用等語（本院原確定判決第7、8頁），經核於法並無不合。再審意旨主張殯葬管理條例所稱擴充，即指增加殯葬設施土地面積，而開發案為順利營運，聯外道路屬不可或缺設施，依環評法意旨，應將聯外道路之興建視為開發行為整體，計算在申請開發或累積開發面積內，判斷是否超過應實施環評認定標準規定，而應進行環境影響評估。本院原確定判決援引內政部106年11月20日函釋認殯葬管理條例第12條至第16條所稱聯外道路，雖屬殯葬設施之應有設施，但不在設施基地範圍內，毋須納入殯葬設施興辦事業計畫之基地開發面積云云，背離環評法之整體開發行為評估，顯有違誤。且本院原確定判決又以新增聯外道路非屬行為時應實施環評認定標準第31條第1項第4款之骨灰（骸）存放設施開發行為，認毋須依該認定標準第39條規定計算累積開發規模之必要，更顯有未適用行為時應實施環評認定標準第39條第1項第2款附表5之顯然錯誤云云，核屬其歧異之見解，依上述規定及說明，尚與所謂「適用法規顯有錯誤」之再審事由有間，更無所謂有因消極不適用法規致顯然影響裁判之適用法規顯有錯誤情事。至再審原告雖援引本院102年度判字第782號判決意旨，主張聯外道路如屬開發案為順利營運所不可或缺之設施，應將聯外道路之興建視為開發行為之整體，計算在申請開發或累積開發面積內，以判斷是否超過應實施環評認定標準之規定，而應進行環境影響評估等語。惟上開案件係新竹縣政府環境保護局為新竹縣廢棄物清理設施之設置，提出新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫（開發土地為山坡地，開發範圍包含垃圾轉運站及其聯外道路），申經新竹縣政府准許開發興建垃圾轉運設施，核其事實及適用法規與本案不盡相同，尚難比附援引，亦無「適用法規顯有錯誤」之再審事由。 (五)綜上所述，本院原確定判決業已就其得心證理由及再審原告的主張何以不足採等情，於理由詳予論述，並無所謂本院原確定判決有適用法規顯有錯誤之情形。再審原告上開所述本院原確定判決適用法規顯有錯誤的事由，無非係重述其於上訴已主張而為本院原確定判決所摒棄不採的理由，並執其歧異的見解主張本院原確定判決適用法規顯有錯誤，揆諸首揭規定及說明，與行政訴訟法第273條第1項第1款所定「適用法規顯有錯誤」的再審事由尚屬有間，應認本件再審之訴為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　23　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳東都法官　許瑞助法官　王俊雄法官　鍾啟煒法官　侯志融以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　8 　　月　　23　　日書記官蕭君卉

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度再字第50號

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