110年度抗字第321號｜行政：地方制度法｜裁判日期：111 年 03 月 03 日

最高行政法院裁定 110年度抗字第321號抗告人臺中市政府代表人盧秀燕訴訟代理人李永裕律師上列抗告人因與相對人行政院間地方制度法事件，對於中華民國110年11月8日臺北高等行政法院109年度訴字第874號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、事實概要：㈠抗告人以民國105年1月26日府授法規字第10500130981號函檢送業經臺中市議會第2屆第2次定期會審議通過制定之「臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」（下稱系爭自治條例）公布令及條文，請行政院環境保護署（下稱環保署）轉請相對人備查。相對人以105年5月4日院臺環字第1050021156號函據以請抗告人照相對人有關機關意見再加研議，復以109年2月26日院臺環字第1090164821號函檢附相對人有關機關(單位)意見，請抗告人說明，抗告人據以109年3月4 日府授環空字第1090045364號函送自治條例意見說明後，相對人以109年3月13日院臺環字第1090007334號函（下稱系爭函告）通知抗告人，表示抗告人所報制定系爭自治條例一案，除第3條第1項及第4條牴觸空氣污染防制法第28條第1項規定；第3條第2項至第4項牴觸空氣污染防制法第30條第4項規定；第6條牴觸固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條第1項規定，依地方制度法第30條第1項及第4項規定應屬無效外，餘業已備查。㈡抗告人對於系爭自治條例第3、4、6條（下稱系爭規定）經相對人函告無效之行政行為不服，提起訴願，經訴願決定不受理後，提起行政訴訟，訴請撤銷（臺中市議會另以109年9月17日議法字第1090005623號函向司法院聲請解釋)。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）以109年度訴字第874號裁定（下稱原裁定）駁回後，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。三、本件原裁定以：㈠依地方制度法第25條、第26條第4項、第30條規定及司法院釋字第527號解釋意旨可知，在現行法制下，地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。㈡經查，系爭自治條例係抗告人本於其地方自治團體之立法權所制定公布之抽象法規，並非就具體事件所為對外發生法效之行為，系爭函告宣告系爭規定無效，係依地方制度法第30條第4項規定行使其自治監督之法規審查權限，並非就具體個案事實而為，核與訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所謂中央或地方機關單方就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政處分要件不同。㈢且參本院103年度裁字第1310號「依司法院釋字第527號解釋，地方自治團體對函告內容得選擇接受監督機關之意見，若仍持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，由地方立法機關聲請解釋，非得選擇聲請解釋或循行政訴訟之途徑為救濟」之裁定意旨，已說明地方自治團體對函告自治條例無效，若仍持不同意見時，得由其立法機關逕行向司法院大法官聲請解釋，無須先循行政訴訟途徑為救濟，亦無由選擇透過行政訴訟途徑以為紛爭解決之空間。㈣況經系爭函告無效之標的，為系爭自治條例之部分條文，該部分條文係對於不特定多數人反覆發生規範效力之一般抽象性規範，並非自治事項之具體個案，故系爭函告非針對具體事件，性質上亦非行政處分。從而，抗告人因不服系爭函告所提起撤銷該函之本件行政訴訟，依上開規定及說明，於法未合，應予駁回。四、抗告意旨略謂：㈠相對人針對系爭自治條例，依地方制度法第30條第4項以系爭函告為系爭規定無效之行為，核其性質係侵害抗告人之地方自治權之侵益處分（或稱負擔處分），抗告人自得代表臺中市政府對之提起訴願及撤銷訴訟，此亦經該函之停止執行裁定所肯認。詎原裁定逕以系爭函告非行政處分為由駁回抗告人之訴，自有違法。㈡依現任大法官蔡宗珍及前任大法官陳敏，以及學者蔡茂寅、陳耀祥、陳愛娥、程明修、王毓正、吳信華、蕭文生、江嘉琪、陳清秀、林文清、羅際芳及吳明孝之見解，相對人依地方制度法第30條第4項函告自治條例係屬無效之行為，確係行政程序法第92條之行政處分無疑，行政程序法關於行政處分之作成程序與形式之要求，相對人均應遵守，且地方自治團體對於相對人函告自治條例為無效之行政處分，得提起訴願及行政訴訟以謀求救濟。由此益徵，原裁定認系爭函告非屬行政處分，於法顯有錯誤。㈢司法院函請審議並經立法院三讀通過之憲法訴訟法第83條及其立法理由，明確肯定相對人依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為，係屬行政處分。學者亦謂憲法訴訟法第83條及其立法理由就是在表明、確認依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為係行政處分，地方自治團體得提起訴願及行政訴訟。因此，原裁定竟認系爭函告非行政處分，亦與司法院及立法者所闡釋之行政法學理相違背，於法亦無可採。㈣相對人依地方制度法第30條第4項函告自治條例為無效、依同法第26條第4項就自治條例為備查之決定，係相對人針對特定地方自治團體所制定之特定自治條例為審查，此具體個案對特定自治條例條文行使自治監督之法規審查權限之行為，符合行政處分係就「具體事件」所為決定之要件。乃原裁定誤認相對人行使法規審查權限之行為非針對具體個案而為，顯屬違法。㈤原裁定又以系爭函告所函告無效之標的是一般抽象性規範，故稱該函非針對具體個案云云。然而原裁定此等論述於法無可採取，蓋行政處分有關個案具體性要素的判斷從來不會因為處分所及之具體法律關係內容是廢棄一個具體決定或一個抽象規範而受影響。行政處分之具體個案性應該完全取決於它是不是一個具有單方規制作用之意思表示，不會因為函告規範無效或者撤廢規範即讓此一函告或撤廢措施無法被評價為行政處分。㈥司法院釋字第527號解釋雖提及地方自治團體於自治條例被函告無效，對函告內容持不同意見時，得由立法機關直接聲請司法院解釋。惟該號解釋並未否定地方自治團體對於函告自治條例為無效之行為得提起訴願及行政訴訟。故現行法制下（即憲法訴訟法第83條尚未施行），地方自治團體就函告內容持不同意見得由立法機關聲請司法院解釋，地方自治團體亦得直接對函告無效之行為提起訴願及行政訴訟。詎原裁定竟錯誤解讀司法院釋字第527號解釋，謂依現行法制，地方自治團體僅得由立法機關聲請解釋，不得另循行政救濟途徑云云，於法無據，無可採取。五、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。」「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。第1項及第2項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第3項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」亦為地方制度法第27條、第30條所明定。㈡又「……地方制度法第43條第1項至第3項規定各級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第30條第1項至第4項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第43條第5項及第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。……。」業經司法院釋字第527號解釋在案。㈢經查，本件原裁定係以依地方制度法第30條規定及司法院釋字第527號解釋意旨可知，在現行法制下，地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。而系爭自治條例係抗告人本於其地方自治團體之立法權所制定公布之抽象法規，並非就具體事件所為對外發生法效之行為，系爭函告宣告系爭規定無效，係依地方制度法第30條第4項規定行使其自治監督之法規審查權限，並非就具體個案事實而為；且參本院103 年度裁字第1310號「依司法院釋字第527號解釋，地方自治團體對函告內容得選擇接受監督機關之意見，若仍持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，由地方立法機關聲請解釋，非得自由選擇聲請解釋或循行政訴訟之途徑為救濟」之裁定意旨，而認地方自治團體對函告自治條例無效，若仍持不同意見時，得由其立法機關逕行向司法院大法官聲請解釋，無須先循行政訴訟途徑為救濟。從而，抗告人因不服系爭函告所提起撤銷該函之本件行政訴訟，依上開規定及說明，於法未合，而予駁回，經核依法並無不合。本院並補充說明如下： 1.「行政處分」乃係為取向於提供行政救濟目的之概念建構，而在依地方制度法第30條第5項規定，已提供地方自治團體，就自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規有無牴觸之疑義事項，提供「聲請司法院解釋」之救濟路徑。而此等救濟路徑，透過司法院釋字第527號解釋意旨，乃是「地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例(本案屬自治條例)抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關(本案中有權聲請解釋之機關為臺中市議會)或行政機關，就事件之性質聲請本院(指釋憲機關司法院)解釋憲法或統一解釋法令(本案屬之)。」 2.不論上開行政救濟管道是否妥適穩健，都不宜再給予「獨立於釋憲機關救濟路徑以外」之其他「平行」救濟管道( 而非單一救濟管道上、下位階之審判分工)。因為此等法制設計容易造成「一案二判」之不合理結果，不僅浪費司法資源，也易形成法律見解歧異之困擾。㈣至於抗告人所主張依立法院三讀通過現已施行之憲法訴訟法第83條(108年1月4日修正公布，自公布後3年施行)及其立法理由，明確肯定相對人依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為，係屬行政處分。學者亦謂憲法訴訟法第83條及其立法理由就是在表明、確認依地方制度法第30條第4項對自治法規所為函告無效之行為係行政處分，因而地方自治團體得提起訴願及行政訴訟云云。經查憲法訴訟法第83條第1項第1款規定：「地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決：一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。」固認在現行法制下自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定者，可依法定行政爭訟程序為審級救濟。而地方制度法第30條第5項規定之規範意旨，在現行法制下，亦非如同舊法制所設之單一救濟管道，而屬單一事件之上位階終審救濟。然而針對新、舊法(指憲法訴訟法與司法院大法官審理案件法)交接之過渡安排，憲法訴訟法第90條明定「(第1項)本法修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，除本法別有規定外，適用修正施行後之規定。但案件得否受理，依修正施行前之規定。」、「(第2項)本法修正施行前已繫屬而尚未終結之原第5條第1項第1款前段、第3款前段及第7條第1項第1款案件，其審理程序分別準用修正施行後第3章第1節及第8章之規定。」由此可知前開依司法院大法官審理事件法第7條第1項第1款規定提出之「臺中市議會聲請統一解釋法令案」，仍應繼續繫屬於釋憲機關，並應準用憲法訴訟法第8章規定之審理程序，自足以維持抗告人代表之地方自治團體權益，況且憲法訴訟法第90條第1項但書復明定：案件得否受理依修正施行前之規定。參酌該條項之立法理由「修正施行前已繫屬而尚未終結之案件得否受理，涉及法定聲請要件之具備及符合，如屬舊法規定之訴訟類型，新法已不許聲請，或者新法及舊法就同一訴訟類型限制要件不同，考量聲請人之利益，亦考量避免結案速度對於個案適用要件可以左右，自應規定一律依舊法之要件規定予以審查是否具備及符合，以決定受理與否。例如關於聲請憲法疑義解釋案件及機關聲請統一解釋案件，新法均已刪除，聲請人依原條文第5條第1項第1款前段、第3款前段或第7條第1項第1款聲請之案件，於本法修正施行後已無同一之案件類型，如符合舊法之要件，不得逕予不受理；又例如關於人民聲請法規範憲法審查案件類型，舊法並無聲請期間之限制，新法則規定應於6個月之不變期間內為之，就修正施行前已繫屬而尚未終結之案件，自不得以逾越期限之事由不受理。」而本件係繫屬在憲法訴訟法修法施行前，業經司法院釋字第527號解釋意旨，認在現行法制下，地方自治團體對於經各該地方立法機關議決通過制定之自治條例受函告無效，對函告內容持不同意見時，得由該地方自治團體之立法機關，就事件性質聲請司法院解釋。而本件業經臺中市議會向司法院請求為釋憲，從而本件係繫屬在憲法訴訟法修法施行前，而尚未終結之案件，縱如解釋抗告人亦可依現行法制提起行政訴訟，惟實務作業為避免受理行政爭訟結果發生與司法院解釋意旨相牴觸，亦會於爭訟期間，依法停止行政爭訟程序，因而本件若准由抗告人亦可提起行政訴訟，不僅與前述過渡規範之安排不盡一致，也無實質救濟功能。而本件既已由臺中市議會聲請釋憲在案，即應由憲法法庭以新制續為審理，自無適用同法第83條第1項而需另循行政爭訟途徑於用盡審級而受不利確定終局裁判，再進入憲法法庭審理之問題。㈤至抗告意旨引用諸學者學說及甫施行之修正憲法訴訟法第83條規定而主張系爭函告無效係屬行政處分云云，惟本件於上開法條施行前，應由臺中市議會為聲請釋憲已足，抗告人並無逕行提起行政訴訟之權限，從而自無再予詳論該函告無效究係為行政處分與否之必要，附此敘明。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　 3　月　 3 日最高行政法院第三庭審判長法官　帥嘉寶法官　林玫君法官　李玉卿法官洪慕芳法官　鄭小康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111　年　 3　月　 3 日書記官　徐子嵐

最高行政法院(含改制前行政法院)110年度抗字第321號

關鍵資訊