最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第10號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第10號上訴人教育部代表人潘文忠訴訟代理人張家川律師上訴人 ○○○○○○ 代表人 ○○○ 訴訟代理人易先智律師被上訴人謝祖光送達代收人許恒輔律師訴訟代理人李珮琴律師林景瑩律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國110年11月18日臺北高等行政法院109年度訴字第481號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。理由一、上訴人○○○○○○（為原審參加人，下稱○○○○）之代表人由○○○ 變更為○○○，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、被上訴人原係上訴人○○○○○○，上訴人○○○○於民國107年2月8 日接獲學生（下稱甲生）家長申請調查被上訴人涉及校園性侵害事件，經學校性別平等教育委員會（下稱性平會）受理，並組成調查小組調查結果，作成調查報告，認定被上訴人違背教師專業倫理、嚴重損及師道，亦嚴重損及學生家長對學校聘任教師之信任，其行為顯屬情節重大，構成行為時（108年6月5日修正公布、109年6月30日施行前，下同）教師法第14條第1項第13款及第14款後段規定，應依同法第14條第2項規定予以論處，並提經107年6月26日學校性平會決議，建議將本事件調查報告暨處理建議移請學校教師評審委員會（下稱教評會）審酌本事件情節，做出符合比例原則之懲處。上訴人○○○○據以107年7月3日函移請學校教評會就被上訴人懲處部分依程序及相關規定辦理，循序召開系、院教評會後，提經107年10月17日校教評會審議，並通知被上訴人列席陳述意見後作成決議。第1階段以無記名投票表決結果，不通過系、院教評會決議停聘2年，進行第2階段以共識決決議，被上訴人違反行為時教師法第14條第1項第13款規定，應予解聘。另就其行為情節重大部分，以無記名投票方式投票結果，認為情節重大者計5票，認為解聘且2年內不得聘任為教師者計17票，仍依行為時教師法第14條第1項第13款及第2項規定予以解聘及2年不得聘任為教師，除由上訴人○○ ○○以107年10月24日校人字第1070003813號函知被上訴人外，另以107年10月25日校人字第1070003856號函報由上訴人教育部，提經108年3月29日上訴人教育部教師解聘停聘不續聘資遣專案審議小組決議，同意上訴人○○○○依行為時教師法第14條第1項第13款行為違反相關法令，經有關機關查證屬實規定解聘被上訴人，且2年不得被聘任為教師，解聘生效日期以學校書面通知送達被上訴人次日生效後，上訴人教育部以108年4月19日臺教人(三)字第1080049771號函（下稱原處分）復學校，同意照辦。上訴人○○○○據以108年4月26日校人字第1080001537號函知被上訴人，以被上訴人違反行為時教師法第14條第1項第13款規定，予以解聘，且2年不得聘任為教師，自該函送達之次日起生效。被上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）109 年度訴字第481號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人教育部、上訴人○○○○乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，並發回原審。三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。四、原審將訴願決定及原處分撤銷，係以： (一)被上訴人原係上訴人○○○○○○，○○與○○○○間屬私法契約關係，其聘任爭議原不屬訴願救濟範圍，然教師法為保障教師工作權，行為時教師法第14條規定教師解聘案件應報經上訴人教育部核准，是原處分應為行政處分，則被上訴人以上訴人教育部為本件被告提起行政訴訟，並無不合。 (二)依上訴人○○○○107年10月17日校教評會之會議紀錄內容，委員19、20雖發言表示建議排除不續聘（即排除用不記名方式表決是否不續聘），但校教評會會議紀錄並沒有記載「討論後，經主席詢問其他委員有沒有異議」，即逕採用「共識決」排除不續聘，並結論為「解聘，且2年內不得聘任為教師」，顯然未踐行「共識決」之必要內涵。依證人即校教評會委員○○○之證詞，其顯然不能證明「排除不續聘之討論完畢後，在程序上主席最後確有問過大家『有無異議，是否需要投票？』」。又依證人○○○之證稱可知，其既然證稱主席在議事進行時「很多案子」都會問委員有沒有意見，其如何能清楚記得本件（於校教評會排除不續聘之共識決前）「主席確有問過大家有無異議，是否需要投票」？又證稱議案幾乎是逐字錄音檔完成會議記錄，但會議紀錄又未如此記載；且有關被上訴人去留此重要會議之錄音檔，竟未上交上訴人○○○○ 為憑據，由證人○○○任意刪除而未留存，與常情未符，是上訴人○○○○主張已難採信。另據證人即上訴人○○○○○○○○○兼教評會委員○○○證稱，「委員沒有就解聘、不續聘做選擇，選擇解聘是主席的裁決」，足證校教評會雖有委員2人建議排除不續聘選項進入表決，但於沒有人再提出意見之討論完畢後，在程序上主席最後並未問過大家「有無異議，是否需要投票？」，來確認大家均有共識。是校教評會未經「共識決」或其他表決，即排除被上訴人「不續聘」之可能性，逕就2種解聘為不記名表決，結論「解聘，且2年內不得聘任為教師」，尚有違誤。 (三)「共識決」在會議中常存在從眾效應，是於爭議性高之重要事項，以共識決代替無記名表決，實有違正當程序。本件有關被上訴人解聘、不續聘之2種選擇，關係被上訴人教職之去留，若不記名投票結果是不續聘，校教評會即不必再就2 種解聘為表決，是「排除不續聘」乃有關「教師資格被剝奪與否」之重大事項，本質上不得以「共識決」代替無記名表決。縱觀校教評會會議紀錄僅委員19、20發言建議排除不續聘，無其他贊同或反對排除不續聘之發言，以出席會議23人，不能算已經過充分溝通討論。且據原審109年12月2日準備程序時證人○○○之證稱，可知其對「不續聘、解聘」效果並不了解，亦不了解「排除不續聘（直接進入解聘表決）」之後果，焉能謂全體校教評會委員對「排除不續聘」已有充分討論，且均有共識。縱認程序上主席最後有問過大家「有無異議，是否需要投票？」已踐行「共識決」，但校教評會對於「教師資格被剝奪與否」之重大事項，未經充分討論即以「共識決」方式排除不續聘，顯違正當程序，評議結果違法。則上訴人教育部之原處分同意上訴人○○○○解聘被上訴人，尚有違誤等語，為其判斷之基礎。五、本院按： (一)行為時教師法第14條第1項第13款、第2項規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十三、行為違反相關法令，經有關機關查證屬實。 ……（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；其有第13款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。」可知教師違反行為時教師法第14條第1項各款情形，學校所為處置計有解聘、停聘或不續聘3種。所謂解聘係指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，終止聘約；停聘係指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，停止聘約之執行；至不續聘係指教師經服務學校依規定程序，於聘約期限屆滿時不予續聘（行為時教師法施行細則第16條規定參照）。而教評會審議教師聘任後有行為時教師法第14條第1項第13款之情事，究竟予以解聘、停聘、不續聘處分，涉及裁量權之行使，除不得逾越法定裁量範圍外，尚應積極審酌個案相關情節，選擇符合比例原則、平等原則及法規授權目的之方法（行政程序法第6條、第7條及第10條參照）。其中解聘與不續聘同是終局終止學校與教師之聘約關係，相異處在於解聘乃不論聘約期間是否屆至，可直接終止聘約，至不續聘則須待聘約期間屆至後，始終止聘約關係，學校所為處置究係採取解聘或不續聘，對當事人而言，無論在金錢或名譽上，仍有相對不利益之差別。 (二)大學法第20條規定：「（第1項）大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。（第2項）學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」上訴人○○○○依前述法律規定授權，於105年12月21日修正通過之「○ ○○○○○教師評審委員會設置辦法」（下稱教評會設置辦法），為有關上訴人○○○○設置各級（系所、院、校）教評會之委員人數、資格、組成方式，及審議事項、議決方式、會議紀錄等事項之程序規定。該辦法第2條規定：「本校教師之聘任、聘期、停聘、不續聘、解聘、升等、評鑑、資遣、延長服務、休假、借調、研究、進修及講學等事宜，由系所、院、校教師評審委員會依本辦法之規定評審之。本辦法未規定事項，依本校章則及相關法令之規定辦理。」第3條規定：「本校設三級教師評審委員會：一、系所教師評審委員會（以下簡稱系所教評會）。二、院教師評審委員會(以下簡稱院教評會)。三、校教師評審委員會（以下簡稱校教評會）。」第11條第1項第1款規定：「校教評會審議下列事項：一、院教評會議決及裁決事項，並得為下列之處置：……㈢原議決或裁決不當，得由校教評會另行議決者，得另作適當之議決或裁決。…… 」第19條第1項規定：「各級教評會對於審議案件，經各委員口頭表達意見或書面意見後，以無記名投票方式表決為原則，其為空白票、廢票及棄權票均視為不同意票，但會議記錄需詳列具體書面審查意見。如各委員無異議，得以共識決方式議決代替投票表決。」可知被上訴人若受解聘、停聘或不續聘之處置，須經上訴人○○○○系所、院、校三級教評會之審議。關於教評會會議表決之方式，依前述規定及說明，自應優先適用教評會設置辦法之規定。因此教評會審議案件，經各委員口頭表達意見或書面意見後，其議決方式有「投票表決」及「共識決」2種，前者為通常之決議方式，而後者在「各委員無異議」之情形下，亦得為決議的方法。 (三)經查，上訴人○○○○接獲甲生家長申請調查被上訴人涉及校園性侵害事件，經學校性平會受理，並組成調查小組調查結果，作成調查報告，並提經107年6月26日學校性平會決議，建議將本事件調查報告暨處理建議移請學校之教評會審議。上訴人○○○○循序召開系、院教評會，均決議「停聘2年」，嗣提經107年10月17日校教評會審議，並通知被上訴人列席陳述意見後作成決議。第1階段以無記名投票表決結果，不通過系、院教評會決議停聘2年（通過4票、不通過18票），遂進行第2階段討論是否解聘、不續聘及情節是否重大。嗣以共識決決議，被上訴人違反行為時教師法第14條第1項第13 款規定，應予解聘。另就其行為情節重大部分，以無記名投票方式投票，決議解聘且2年內不得聘任為教師（計17票，另認情節重大解聘，永久不聘任者計5票）。上訴人教育部認本件經校教評會3分之2以上委員出席，以出席委員3分之2以上同意，審議通過被上訴人違反行為時教師法第14條第1 項第13款規定，予以解聘，且2年不得被聘任為教師，並無違誤，以原處分同意上開決議結果等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。 (四)原判決雖以會議中常存在著「從眾效應」，即有較高地位之委員發言贊成，其他委員可能因為沒把握，或者怕被指責，或者服從權威，或者因沒人發言反對已造成群體壓力，導致其不敢第一個提出異議，故「無人發言提出異議」，並不表示全體都贊同，從而在爭議性高之重要事項，以「共識決」代替無記名表決，實有違正當程序，因此認為上訴人○○○○校教評會以「共識決」，排除「不續聘」，有違正當程序之情，而認原處分同意解聘被上訴人，尚有違誤（參見原判決第21至22頁）。依心理學之研究，人們常會受到多數人一致思想或行動影響，而跟從大眾之思想或行為，固存在有所謂「從眾效應」或稱「羊群效果」。然而，上述心理效果對於人們活動所發生之法律事件，如何解釋認定及法律評價，應就個案情形，視其事件性質、影響程度等因素而有不同之認定。衡諸上訴人○○○○校教評會審議教師之聘任、聘期、停聘、不續聘、解聘、升等、評鑑、資遣、延長服務、休假、借調、研究、進修及講學等事宜，而其審議委員除教務長、各學院院長、推廣教育長為當然委員外，其他委員係由各院院長就專任教授推選之（教評會設置辦法第2條、第6條參照）。是本件係由具相當獨立性之合議制組織的上訴人○○○○校教評會委員，對於教師聘任事項進行專業性審查，該等審議委員參與會議討論、議決，應本於專業之職責討論、議決，不可存有盲從附和或不敢表示意見之心理，尚難與一般普羅大眾之日常活動相提並論，自不得以前述「從眾效應」否定審議委員之自主性、獨立性，亦不得事後以此效應隨意否認其決議效力。又原判決雖論以：在爭議性高之重要事項，以「共識決」代替無記名表決，實有違正當程序等語。然前述教評會設置辦法第19條規定係以「各委員無異議」為共識決之要件，並非以「爭議性高」為要件。且何謂爭議性高、低，並無法定標準，只要議案存有爭議，不論爭議性高或低，只要委員無法達成共識，即不可行使共識決，是原判決上開論述容有瑕疵可指。此外，原判決援引證人○○○於原審準備程序之證述，論以：本件有關被上訴人解聘、不續聘之選擇，關係著被上訴人在上訴人○○○○學校教職之去留，乃可能剝奪被上訴人教師資格之重大事項，如果不記名投票結果是選擇不續聘，校教評會即不必再就解聘為表決，可知排除不續聘，將使被上訴人面臨教師資格被剝奪之風險，「排除不續聘」乃有關「教師資格被剝奪與否」之重大事項，本質上不得以「共識決」代替無記名表決；縱觀校教評會之會議紀錄，僅委員19、委員20發言表示建議排除不續聘，並無其他贊同或反對排除不續聘之發言，以出席會議之23人而言，不能算已經過充分溝通討論等語（原判決第21頁參照），依據前述說明，非但對於解聘與不續聘同是終局終止學校與教師之聘約關係乙節有所誤解，亦不當限制教評會設置辦法第19條有關共識決之行使，實有判決適用法規不當及理由不備之違誤。(五)又原判決雖援引「教育部重編國語辭典修訂本」對共識決之解釋，認上訴人○○○○校教評會之會議紀錄並沒有記載「討論後，經主席詢問其他委員有沒有異議」，即採用共識決排除不續聘，顯然未踐行共識決之必要內涵等語。惟「國語辭典修訂本」並非法律、命令或行政機關所為之函釋，原審以此作為規範依據，尚有未洽。依前述教評會設置辦法第19條第1項規定，「各委員無異議」為行使共識決之要件，至審議委員有無異議，應就個案之實際情狀綜合認定之。查教評會設置辦法第15條第1項前段規定：「校教評會開會應作成會議紀錄，記載議決或裁決事項及年月日，由主任委員簽名後5日內提送校長核定並報請董事會備查後實施。」僅明文會議紀錄應「記載議決或裁決事項及年月日」，並未規定其具體內容與詳實程度，原判決以上訴人○○○○校教評會之會議紀錄並沒有記載「討論後，經主席詢問其他委員有沒有異議」，即認其決議未踐行共識決之必要內涵，自屬速斷。再者，原審依證人○○○、○○○等人之證述而為不利於上訴人之認定，惟原判決記載證人即校教評會委員○○○於原審準備程序時證述：「……我們希望老師不要再接觸學生，所以決定不要考慮不續聘，直接就解聘來做討論投票。（問：請問如何認定共識決要排除不續聘？共識決程序為何？）沒有人反對說直接投票，大家是同意直接對於解聘還有情節是否重大來投票。（問：在進行解聘是否重大選項的投票前，在場有無任何委員對於沒有針對不續聘部分提出異議？）沒有。」等語（見原審卷1第381頁）及其他未經原判決引述之證詞（見原審卷1第375至385頁），已明確證述在場審議委員充分討論後，考量被上訴人不要再與學生有接觸，而有排除不續聘之共識，當場無人表示反對或提出異議之情。原判決另記載證人即會議記錄人員○○○於原審準備程序時證述：「……［問：請看會議紀錄決議㈠請問當時共識決的情況是如何形成？……］……就是委員討論後，徵詢每個委員的意見，委員附議，然後其他沒有異議我就會寫共識決，就是針對兩階段投票這件事情。（問：請問為何沒有紀錄徵詢過程？）因為我以為委員發言我才要作紀錄，因為主席在議事進行時很多案子都會問委員有沒有意見，委員會附議或沒有異議，所以我就沒有特別記下來這件事情，我不知道這是發言。（問：請問在進行解聘是否重大選項投票前，在場有無任何委員對於共識決排除不續聘提出異議？進行到第二階段，直接針對解聘是否重大，有沒有人針對是否排除不續聘提出異議？）沒有，就是問過大家才做這樣的主張。（問：會議紀錄製作完畢後，分送各出席委員，有無委員針對會議紀錄提出異議？）沒有。……」等語（見原審卷1第459至461頁）及其他未經原判決引述之證詞（見原審卷1第449至461頁），亦明確證述經主席徵詢審議委員後，若附議或沒有異議，即記錄為「共識決」；因為會議紀錄記載重點在於委員之發言，對於主席程序上之處理未逐字記載之情。經核與系爭會議紀錄所記載「經過委員討論後，共識決：先就系、院教評會決議進行第1輪無記名投票，如通過系、院教評會決議停聘2年，本案即結束，陳報教育部。如不通過……進行第2輪投票。」「經過委員討論後，因不續聘教師仍在學校，本案共識決為解聘，並就是否情節重大，做成下列2種情形供委員圈選表決，第1種：情節重大解聘、第2種：解聘，且2年內不得聘任為教師。」等語（見原審卷1第72頁）相符。至原判決以證人○○○之證述：「…… 我可能沒辦法明確記得誰講了什麼話，一般來講有共識決的話，就是主席說這個事情、這個東西，我們是不是這樣子做有沒有意見，沒有意見我們就這樣子做。」等語，即認證人○○○顯然不能證明系爭會議主席有詢問在場委員「有無異議，是否需要投票？」乙事；另原判決以證人○○○處理很多會議之記錄工作，其記憶可能失真，不能以其不精確之記憶作為證據，且其未留存系爭會議錄音檔亦不符常情等等，而為不利於上訴人之認定。然證人○○○於109年12月2日證述時距離107年10月17日系爭會議已逾2年，其無法明確記得2年前之會議主席說了什麼話，尚符常情。另證人○○○已明確證述其未保存錄音檔之緣由、製作會議紀錄之過程及方法，亦無違反經驗法則，原判決忽視證人○○○、○○○所為在場委員已充分討論、主席徵詢後無人異議等對上訴人有利之證述及系爭會議紀錄之記載內容，即為不利於上訴人之認定，容有未依證據認定事實之違法。 (六)綜上所述，原判決既有上開可議之處，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。關於原處分是否合法，除前述爭點外，其餘法律要件（即原處分是否符合法定解聘及2年內不得聘任為教師之要件）未經原審調查釐清，故本件事證尚有未明，有由原審再行調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官曹瑞卿法官　許瑞助法官　王俊雄法官　鍾啟煒法官　侯志融以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　30　　日書記官蕭君卉

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第10號

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