111年度上字第235號｜行政：原住民保留地｜裁判日期：112 年 11 月 16 日

最高行政法院判決 111年度上字第235號上訴人劉阿郎劉文清劉進喜劉進光劉進福共同訴訟代理人蔡譯智律師被上訴人南投縣政府代表人許淑華上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國110年12 月29日臺中高等行政法院109年度原訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、爭訟經過 (一)上訴人之父劉貴山於民國57年4月6日就坐落○○縣○○鄉○○段00 0地號原住民保留地土地(面積2,418平方公尺、於70年分割新增同段000-0地號前面積2,605平方公尺，下稱系爭土地) 設定耕作權登記；復因耕作權期間屆滿，於81年1月8日辦竣移轉登記取得系爭土地所有權(○○縣○里地政事務所登記收件字號80年12月27日登字第16928號)，嗣上訴人於85年7月24 日辦理分割繼承系爭土地所有權登記完畢。 (二)其後，訴外人李桂芳等7人(下稱陳情人)於106年1月6日向○○ 縣○○鄉公所(下稱仁愛鄉公所)提出陳情書，主張其等祖先早於50、60年間即在系爭土地建屋居住使用迄今，劉貴山隱瞞上情，由其一人設定他項權利，復於81年登記取得所有權，請求撤銷核准劉貴山辦理系爭土地所有權登記之處分。被上訴人派員實地勘查及通知上訴人陳述意見後，以106年8月16日府授原產字第0000000000號函(下稱106年函)撤銷前核准劉貴山以耕作期間屆滿申請系爭土地所有權移轉登記之行政處分(下稱前核定函)。上訴人不服，提起訴願，經原住民族委員會(下稱原民會)107年1月10日訴願決定，以被上訴人未查明系爭土地非屬劉貴山實際使用範圍，容有違誤，將被上訴人106年函撤銷，命其另為適法之處分。 (三)被上訴人依上開訴願決定意旨，以所屬地政處於107年4月2 日測繪系爭土地預為分割成果圖(下稱107年分割圖)審查後，認劉貴山使用系爭土地面積為431平方公尺，爰作成107年4月30日府授原產字第0000000000號函(下稱107年函)，撤銷前核定函關於准許劉貴山辦理系爭土地所有權移轉登記面積1,987平方公尺(2,418-431=1,987)之處分。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院108年度原訴字第1號(下稱原審前案)受理，並實地勘驗現場及囑託地政機關測繪複丈成果圖(下稱系爭複丈成果圖)，認被上訴人依據107年分割圖與系爭土地現況不符，判決撤銷被上訴人107年函及該訴願決定。 (四)被上訴人依原審前案判決意旨及系爭複丈成果圖，審認劉貴山使用系爭土地面積為系爭複丈成果圖所示1A、4A、9、10A、E及10B合計面積510平方公尺，以109年2月6日府授原產字第0000000000號函(下稱原處分)撤銷前核定函關於准許劉貴山辦理系爭土地所有權移轉登記面積1,908平方公尺(2,418-510=1,908)。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴。二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)經查，被上訴人依現場會勘；陳情人提出之戶籍謄本、41年起裝表供電、用電明細及房屋稅籍資料；被上訴人函向中央研究院人文社會科學研究中心調閱系爭土地58年及62年間之航照圖，亦見自56年8月21日起至66年8月20日止，確實有多間房屋存在至今之事實；暨原審前案履勘現場及囑託地政機關測繪之系爭複丈成果圖、現場房屋照片等證據之調查結果，審認系爭土地並非整筆土地由劉貴山於57年4月6日前開墾完竣並自行耕作，且持續至81年1月8日取得所有權，亦非僅劉貴山繼續自行經營，系爭土地尚有其他自行經營使用之住戶，堪認有據。 (二)關於劉貴山就系爭土地申請設定耕作權及申請所有權登記時之相關資料，雖因逾保存期限銷毀或921地震致文件遺失；惟依劉貴山申請設定耕作權所依據之臺灣省山地保留地管理辦法第16條規定審查程序，並未見有何實際勘查測量確認耕作位置之作業程序，是劉貴山有無實際就系爭土地整筆開墾自行耕作，已屬疑義。且依山胞保留地開發管理辦法第8條第2項規定，劉貴山係以耕作權登記後滿5年繼續自行經營為由，申請辦理系爭土地所有權登記；縱依證人即春陽村村長施宜宏到庭證述鄉公所有派員會勘，惟其亦稱在場有向公所表示不可發權狀之事，亦徵會勘時關於系爭土地究有何人自行經營或自用之情形，係存在爭議，故無足認定會勘當時確有踐行查明屬實之調查。故承上述系爭土地客觀上除劉貴山以外尚有其他住民居住自用之事實，應認劉貴山對系爭土地實際開墾耕作、自行經營之人有提供不完全陳述之聲請資料，依行政程序法第119條第2款之規定，其信賴屬不值得保護。準此，被上訴人依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷前核定函關於系爭土地土地面積1,908平方公尺之所有權移轉登記，係屬適法有據。 (三)依行政程序法第121條規定，同法第117條規定行使撤銷權之2年除斥期間，應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。查被上訴人固因陳情人陳請，而於106年4月17日現地會勘及107年4月2日辦理現場測量，但因上訴人與主張權利人紛爭不斷拒絕現場繪測，被上訴人所屬地籍測量人員乃暫依地籍圖及航照圖套繪107年分割圖，嗣被上訴人雖依上開分割圖為據，以107年函撤銷前核定函關於系爭土地1,987平方公尺之所有權移轉登記；惟經原審前案於108年7月5日現場履勘及囑託地政機關測繪系爭複丈成果圖，審認107年分割圖與系爭土地建物現況不符，撤銷被上訴人107年函。據此，應認被上訴人確實知悉前核定函何部分係屬違法，應在系爭複丈成果圖寄送原審法院，經原審前案於108年9月3日行準備程序期日或被上訴人於翌日閱卷後，即屬已確切知悉前核定函何部分違法及應撤銷之範圍，故被上訴人於109年2月6日作成原處分，核無逾越2年之除斥期間。 (四)另原處分說明欄所引據條文雖誤載108年7月3日修法前之原住民保留地開發管理辦法（下稱原民地開發辦法）第8條第1項、第17條第1項規定，經核與應適用之山胞保留地開發管理辦法第8條及原民地開發辦法第8條之法條文義內容大致相似，尚足以使上訴人知悉其受原處分所依據法令之內容；且被上訴人於言詞辯論意旨狀及在原審言詞辯論期日業已更正引用79年3月26日發布之山胞保留地開發管理辦法規定，應認原處分該部分誤引法律條文依據之瑕疵因補正而治癒等詞，而判決駁回上訴人之訴。四、本院按： (一)依行政程序法第117條、第119條第2款規定，違法授益行政處分之受益人，如有對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分之情事，其信賴不值得保護，無信賴利益可言，原處分機關或其上級機關得於撤銷對公益並無重大危害之情形下，依職權撤銷該違法行政處分之全部或一部分。另行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」其所稱「知有撤銷原因」，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間，而是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應就個案為具體審認。又依行政程序法第11條規定：「(第1項)行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……。( 第5項)管轄權非依法規不得設定或變更。」第18條規定：「行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人。但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件。」準此，原處分機關據以作成處分之事務管轄權限，倘於行政處分作成後移轉與他機關，則上述行政程序法第117條撤銷權之行使，應於權限移轉後改由承受其業務之機關為之。 (二)75年1月10日修正公布之山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地保留地，輔導山胞開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以山胞為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」據此，行政院於79年3月26日訂定發布之山胞保留地開發管理辦法(84年修正更名為原民地開發辦法)第2條規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為內政部；在省(市)為省(市)政府；在縣( 市)為縣(市)政府。……。本辦法之執行機關為鄉(鎮、市、區 )公所。」第8條規定：「(第1項)山胞於左列山胞保留地，得會同省(市)政府民政廳(局)向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由山胞開墾完竣並自行耕作之土地。……。(第2項)耕作權登記後繼續自行經營滿5年經查明屬實者，由省(市)政府民政廳(局)會同耕作權人向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」暨臺灣省政府本於省主管機關職權，於79年9月22日訂定發布臺灣省簡化山胞保留地各種用地申請案處理程序及授權事項暨申請作業須知(已於88 年7月1日起停止適用)規定：「壹、簡化山胞保留地申請案處理程序及授權：……四、山胞於設定耕作權、地上權登記滿 5年申請所有權移轉登記案，授權由臺灣省山胞行政局核定。」而山坡地保育利用條例於65年4月29日制定公布前，臺灣省政府為安定山地人民生活、發展山地經濟，於55年1月5日修正公布之臺灣省山地保留地管理辦法第18條則規定：「山地人民申請登記耕作權之農地，以合於左列各款之一者為限：一、自力開墾者。二、經政府獎勵指導共同開墾後配與者。三、經政府出資開墾或購置配與者。四、基於繼承或其他正當原因使用者。」依上規定可知，原住民在山地保留地設定耕作權登記期滿申請辦理所有權移轉登記，應具備取得耕作權登記後，在該土地繼續自行經營或自用滿5年之事實為要件；且在88年7月1日以前，原住民依山胞保留地開發管理辦法第8條第2項規定就設定耕作權土地申請移轉所有權登記案，係由臺灣省山胞行政局為准駁之核定機關。 (三)嗣因精省及原民會(103年改制更名前為行政院原住民族委員會)成立，行政院於87年修正發布原民地開發辦法第17條規定：「依本辦法取得之耕作權……登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由省(市)政府原住民事務委員會會同耕作權人……，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」復於89年修正發布同辦法第17條規定，將會同辦理移轉登記機關修正為原民會；而原民會88年6月30日訂定發布(88年7月1日起實施)原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知(下稱原民地申請須知)第5點規定：「原住民於設定耕作權、地上權滿5年申請所有權移轉登記之申請案件，由鄉(鎮、市、區)公所審查後陳報縣(市)政府核定。」其後，108年1月9日修正公布(下稱修正後)之山坡地保育利用條例第37條規定：「(第1項)山坡地範圍內原住民保留地，除依法不得私有外，應輔導原住民取得承租權或無償取得所有權。……(第6項)原住民保留地之所有權取得資格條件與程序、開發利用與出租、出租衍生收益之管理運用及其他輔導管理相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之。」依此，原民會於108年7月3日修正發布原民地開發辦法第17條規定：「(第1項)原住民符合下列資格條件之一者，得申請無償取得原住民保留地所有權：……三、原住民依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權。(第2項)前項申請案由鄉(鎮、市、區)公所提經原住民保留地土地權利審查委員會擬具審查意見，並公告30日，期滿無人異議，報請直轄市、縣(市)主管機關核定後，向土地所在地登記機關辦理所有權移轉登記。」及108年9月6日修正發布原民地申請須知第2點規定：「依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，原住民申請無償取得原住民保留地所有權之申請案件，……由鄉( 鎮、市、區)公所審查後陳報直轄市、縣(市)政府核定。」足知，自88年7月1日起，依87年修正後原民地開發辦法第17條規定，原住民就設定耕作權土地申請移轉所有權登記之申請案件，其核定准駁權限已變更由直轄市、縣(市)政府為之。據此，對於88年7月1日以前經臺灣省山胞行政局核定之所有權移轉登記案，在88年7月1日以後，如發現臺灣省山胞行政局之核定處分確有違法應予撤銷之原因，依首揭規定及說明，應由縣(市)政府依行政程序法第117條規定行使撤銷權。 (四)經查，原審係依系爭土地58年、62年間航照圖及陳情人之戶籍謄本、41年起裝表供電、用電明細、房屋稅籍等資料；暨原審前案履勘現場及囑託地政機關測繪之系爭複丈成果圖、現場房屋照片與證人即系爭土地所在○○村村長施宜宏之證詞等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而認上訴人之父劉貴山於57年4月6日設定系爭土地耕作權登記時，該土地非全部由劉貴山開墾完峻並自行經營，且持續至其81年1月8日登記取得系爭土地所有權，尚有其他住戶繼續經營使用系爭土地；劉貴山於80年11月間申辦所有權移轉登記時，明知系爭土地非整筆土地由其繼續自行經營，而就上開重要事項提供不完全陳述之申請資料，經仁愛鄉公所依其提供不完全陳述之申請資料報請核定；暨被上訴人雖因陳情人陳請，曾於106年4月17日現地會勘及於107年4月2日辦理實地測繪作業，惟因上訴人與主張權利人紛爭不斷拒絕現場繪測，被上訴人無從確實查悉系爭土地非屬劉貴山自行經營之土地實際坐落位置及面積，迄原審前案履勘現場及囑託地政機關測繪系爭複丈成果圖，被上訴人於該案108年9月3日準備程序及翌日閱卷後，始得確切知悉前核定函就系爭土地非屬劉貴山自行經營而有違法應予撤銷之範圍，故被上訴人於109年2月6日作成原處分，並未逾越2年除斥期間等情，已詳述得心證之理由，並就上訴人主張信賴保護一節，何以不足採取，予以指駁在案，經核與卷內證據並無不合，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備之情事。故依上開規定及說明，劉貴山於81年間辦理系爭土地所有權移轉登記，係由臺灣省山胞行政局作成核准之前核定函，惟自88年7月1日起，原住民就耕作權期滿土地申請所有權移轉登記案件，其核定權限變更由縣(市)政府為之，則依原審確定之上開事實，被上訴人本於系爭土地所在地之縣主管機關，以系爭土地如系爭複丈成果圖所示1908平方公尺部分並非劉貴山開墾完峻及自行經營，依行政程序法第117條規定，以原處分撤銷前核定函關於核准此部分系爭土地移轉登記予劉貴山之處分，並無違誤，原判決駁回上訴人之訴，即無不合。至原判決關於前核定函係被上訴人作成之論述，雖有未洽，惟與判決之結論無影響，原判決仍應維持。 (五)又查，修正後山坡地保育利用條例第37條第1項定：「山坡地範圍內原住民保留地，除依法不得私有外，應輔導原住民取得承租權或無償取得所有權。」揆其修正理由係考量原住民保留土地或於原民地開發辦法施行前，早已由原住民開墾完竣並世代使用，或已完成造林、居住使用，該辦法發布施行後，復規定其應先設定耕作權或地上權滿5年，方能取得所有權，實不盡合理，爰刪除繼續經營滿5年之限制，將原住民保留地所有權直接回復予原住民，並協助原住民辦理所有權之移轉登記（該條項修正說明參照)。足見，修正後山坡地保育利用條例第37條第1項規定，旨在實現還地於民，而就原民地開發辦法於79年施行前，已由原住民使用迄今之原住民保留地，明定得直接回復予原住民，無須先設定耕作權或地上權滿5年方能取得所有權，惟非謂於原住民保留地設定耕作權或地上權者，無須有自行經營或自用之事實，即得申請辦理所有權移轉登記。上訴意旨主張劉貴山早於35年間即占有使用系爭土地，且分別於57年、81年申請耕作權及所有權移轉登記時具有信賴表現，並無信賴不值得保護之情形，則基於修正後山坡地保育利用條例第37條第1項「還地於民」之立法意旨，其信賴利益大於原處分撤銷所欲維護之公益，且原處分之作成早已逾2年除斥期間等由，指摘原判決有未依職權調查證據、認定事實違反論理法則及經驗法則、判決不備理由及違反行政程序法第9條、第36條、第117條、第119條規定之違法云云，無非係其主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無可採。 (六)行政訴訟採職權調查主義，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人事實主張或聲明證據之拘束，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則在不喪失行政處分之同一性及不妨礙當事人防禦之前提下，行政機關得於行政訴訟程序追補行政處分之理由及法律依據，供事實審行政法院調查審酌。承上述，劉貴山於80年間以耕作權期間屆滿申請辦理系爭土地所有權移轉登記，應適用79年3月26日訂定發布之山胞保留地開發管理辦法第8條規定。原判決論以：原處分於法令依據雖誤載108年7月3日修正前(即96年4 月25日修正發布)之原民地開發辦法第8條第1項、第17條第1項規定，惟核上開規定與本件應適用之山胞保留地開發管理辦法第8條之法條文義內容大致相符(皆以耕作權登記後繼續自行經營滿5年為申請辦理所有權移轉登記之要件)，尚足以使上訴人知悉其受原處分所依據法令之內容，且被上訴人於言詞辯論意旨狀及原審言詞辯論期日已更正原處分所依據之法令為山胞保留地開發管理辦法第8條規定，應認原處分該部分誤引法律條文依據之瑕疵因補正而治癒，依上開說明，並無違誤。上訴意旨主張原審認原處分錯誤適用法規範之情形，得使行政機關當庭更正以治癒瑕疵，未指明法令依據，且與依法行政原則有違，指摘原判決認事用法顯有違誤及理由不備之違法，亦無足取。 (七)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條笫1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日最高行政法院第三庭審判長法官蕭惠芳法官侯志融法官　林惠瑜法官　梁哲瑋法官　李君豪以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　16　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第235號

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