最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第247號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第247號上訴人財政部關務署基隆關代表人陳世鋒訴訟代理人鐘昀珊被上訴人三宏企業行（即蔡宏益與蔡叔圜之合夥團體）代表人蔡宏益蔡叔圜訴訟代理人許美麗律師古旻書律師柯佩吟律師上列當事人間違反海關緝私條例事件，上訴人對於中華民國111 年1月13日臺北高等行政法院109年度訴字第1536號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。理由一、本件上訴後，上訴人代表人由楊崇悟先後變更為呂敬銘、張世棟、陳世鋒，茲由新任代表人先後具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、被上訴人於民國107年8月9日向上訴人報運進口中國大陸產製油壓缸1批（進口報單號碼：第AW/07/412/WT804號），核定按C3（貨物查驗）方式通關。嗣上訴人查驗結果，夾藏愷他命144.6004公斤（增列於報單第2項），屬毒品危害防制條例第2條第2項第3款所規定之第3級毒品，且為行政院依懲治走私條例第2條第3項授權公告「管制物品管制品項及管制方式」第1點第3款之管制進出口物品，審認被上訴人涉有虛報進口貨物名稱及數（重）量，逃避管制之違章成立，參據查價結果，依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項規定，以108年5月17日108年第10800376號處分書（下稱原處分）處貨價2倍之罰鍰新臺幣（下同）231,360,640元。被上訴人不服，申請復查，未獲變更，提起訴願亦經決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第1536號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定、復查決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，廢棄部分，被上訴人在原審之訴駁回。三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。四、原判決將訴願決定、復查決定及原處分均撤銷，係以： (一)海關緝私條例第3條有關私運之定義，於67年5月29日修正時已刪除「申報不實」字樣，修法理由載明因「申報不實」易造成同法第36條與第37條適用上之混淆而刪除，以期對申報不實案件能適用第37條規定，但第3條復於72年12月28日又修正（即第3條現行法）。嗣2年後，改制前行政法院74年4 月份第1次庭長評事聯席會議就此法律問題作成決議（下稱74年決議），認涉及逃避管制之申報不實，以進出口貨物者，乃為海關緝私條例第36條規範之「私運」，至於其餘申報不實而進出口貨物者，則屬同條例第37條之虛報。該決議作成當時法律為72年12月28日修正之海關緝私條例，第3條已無「申報不實」，則該決議結論亦非以「申報不實字樣已經刪除」為唯一考量。後迄今30餘年，海關緝私條例第3條、第4條、第36條、第37條，除處罰額度略有調整外，無重大修正，該決議既未經廢止，且係於海關緝私條例第3條於67 年5月29日修正後才作成，並無「決議作成後法律有修正」之情形，且決議時之法律爭點與裁判時並無不同，該決議仍有其個案效力。是上訴人援引本院52年度判字第328號判決、107年度判字第216號判決、107年度判字第242號判決，主張與前揭決議矛盾，應循現行大法庭制度解決。至財政部69年1月7日台財關第10138號函、107年10月18日台財關字第1071023104號令亦與前揭決議法律意見相反，原審自可拒絕適用。可知本件夾帶之毒品，乃虛報而涉及逃避管制，依同條例第3條、第4條規定趣旨，應屬第36條第1項、第3項私運貨物進口出口範疇。上訴人主張報運貨物進口而有夾藏情事，為（報運貨物進口）虛報逃避管制，應視夾藏貨物性質分別依海關緝私條例第37條有關規定論處云云，即有違誤。 (二)縱認本件所夾帶之毒品應適用海關緝私條例第37條規定，惟被上訴人就其違反該條（報運貨物進口，虛報逃避管制）之行為，並不知情（並無故意），此為上訴人所不爭執，亦為臺灣基隆地方法院107年度訴字第747號、臺灣高等法院108 年度上訴字第2242號、最高法院109年度台上字第4065號等刑事判決（下稱系爭刑事確定判決）所肯認。觀諸系爭愷他命，係由訴外人○○○、○○○兩人在中國大陸倉庫內以焊接器夾藏於油壓缸機身後封口。是被上訴人縱於報關前申請看樣查證，客觀上亦不可能同時將已焊接之油壓缸機身撬開（除非被上訴人事先知悉其內夾藏毒品），被上訴人自無可能從「外觀上」得知油壓缸機身內夾藏他物。可知被上訴人「有無申請看樣查證」，與本件「報運貨物進口，虛報逃避管制」之發生並無因果關係，被上訴人縱因未申請看樣查證而有過失，但若其有申請看樣查證，仍無法防止虛報逃避管制之發生，被上訴人之可非難性，與「若申請看樣查證即可防止虛報逃避管制發生」之情形，顯有差別。被上訴人縱不能主張不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，仍非不得依行政罰法第8條規定，減輕或免除其處罰。然原處分未予適用，處以貨價2倍之罰鍰231,360,640元，即有違比例原則等語，為其判斷之基礎。五、本院按： (一)關稅法第6條規定：「關稅納稅義務人為收貨人、提貨單或貨物持有人。」第94條規定：「進出口貨物如有私運或其他違法漏稅情事，依海關緝私條例及其他有關法律之規定處理。」海關緝私條例第37條規定：「（第1項）報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處所漏進口稅額5倍以下之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。二、虛報所運貨物之品質、價值或規格。三、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。四、其他違法行為。……（第3項）有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項規定處罰。……」第36條第1項、第3項規定：「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價3倍以下之罰鍰。……（第3項）前2項私運貨物沒入之。」準此，為落實貿易管制之執行及確保進口貨物查驗之正確性，貨物進口人報運進口貨物，負有據實報明所運貨物名稱、數量、重量之誠實申報義務。海關緝私條例第37條所稱「虛報」係以原申報與實際進口貨物是否相符為認定依據，當原申報與實際進口貨物現狀不符時，即有違反誠實申報之作為義務，構成虛報。又進口行政院依懲治走私條例第2條第3項規定授權公告「管制物品管制品項及管制方式」所定之管制進出口物品，即構成進口禁止輸入之物品而涉及逃避管制之違法行為。 (二)次應辨明海關緝私條例第36條與同條例第37條之差異。海關緝私條例第36條第1項所謂「私運貨物進口、出口」，依同條例第3條前段之立法定義：「本條例稱私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進、出國境。」同條例第37條第1項所謂「報運貨物進口、出口」，依同條例第4條之立法定義規定為：「本條例稱報運貨物進口、出口，謂依關稅法及有關法令規定，向海關申報貨物，經由通商口岸進口或出口。」而前揭海關緝私條例第3條有關私運之定義，於67年5月29日修正前原規定：「本條例稱私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報或『申報不實』，而運輸貨物進出國境。……」嗣修正刪除「申報不實」一語，其修法理由載明：「因本條原規定『申報不實』致造成第36條與第37條於適用上之混淆（如62年7月○○○與○○○以剎車油名義申報，其中夾藏汽車軸承案，海關原依第36條處分，經行政法院撤銷改適用第37條），爰參照第4條立法意旨，將本條原有『申報不實』一語刪除，以期對申報不實案件能適用第37條規定處分。」至於同條例第37條於67年5月29日增列第3項：「有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」其立法理由載明：「報運貨物進出口，如以虛報名稱、品質、規格或其他違法行為，企圖逃避管制，但未虛報完稅價格或離岸價格時，因無漏稅額，致無法依第1、2項處以罰鍰，且此等情節多較嚴重，爰增列第3項，將逃避管制情事依第36條辦理以免造成漏洞。」可知，私運進口（第36條）與虛報進口（第37條）之差別，在於前者係指未向海關申報而輸入，後者係指有辦理申報但不實。原判決有關涉及逃避管制之申報不實，以進出口貨物者，乃為海關緝私條例第36條所規範之「私運」，至於其餘申報不實而進出口貨物者，則屬同條例第37條所示虛報之見解，顯然忽略前述立法意旨將「未申報屬於私運」、「申報不實屬於虛報（報運）」之不同行為態樣，分別適用海關緝私條例第36條及第37條加以規範。且海關緝私條例第37條增列第3項，對於報運貨物進口而有虛報行為涉及逃避管制者，考量其情節多較嚴重，而有從重處分之必要，故將該等違章行為之法律效果「轉據」同條例第36條第1項、第3項處罰，而非「適用」海關緝私條例第36條規定。若如原判決所認「虛報而涉及逃避管制」可直接適用海關緝私條例第36條規定，則海關緝私條例第37條第3項將無適用之餘地，顯非立法者於67年5月29日海關緝私條例修正時，將同條例第3條有關私運定義刪除「申報不實」，一併於第37條「虛報」定義中增列第3項「虛報而涉及逃避管制」之立法意旨。 (三)原判決雖援引74年決議：「海關緝私條例第37條所定罰鍰或沒入，純係行政罰，倘報運人申報進出口之貨物名稱、數量、或重量，經海關檢查結果發現與其實際所申報者有所不符而涉及偷漏關稅及其他稅捐者，即構成『虛報』，應依本條規定按其情節輕重分別處以罰鍰或沒入或併沒入其貨物。至其『虛報』之原因如何，以及其虛報之方法，究係出於偽報、匿報、短報、漏報、抑或夾帶不報，均在所不問。惟虛報而涉及逃避管制，依同條例第3條第4條之規定趣旨，應屬第36條第1項第3項私運貨物進口出口之範疇。」意旨，主張凡涉及逃避管制者，均為海關緝私條例第36條規定所規範之「私運」，至於其餘申報不實而進出口貨物者，方屬同條例第37條規定所示之「虛報」等語。查74年決議作成時，海關緝私條例第3條原規定「申報不實」已於67年5月29日修正時刪除，原判決認該決議是在當時法條已無「申報不實」字樣情形下所作成，上訴人認該決議係依舊法所為，有所誤會，固有所據。惟觀諸該決議之法律問題係載明：「報運人向海關申報進口貨物中，夾帶或藏匿他種貨物，或以他種貨物矇混報運；而被海關查驗發覺時，對報運人之違章行為究應依海關緝私條例『第37條第1項第1款』（本院加註引號）規定以處罰，抑應依同條例第36條第1項規定處罰。」申言之，該法律問題似針對進口貨物中夾藏其他物品，應適用海關緝私條例第37條第1項第1款或第36條第1項、第3項規定之情形，並未涉及該條例第37條第3項涉及逃避管制之問題，足認該次決議並非針對該條例第37條第3項與第36條第1項、第3項應如何適用之問題作成決議。原判決以上開決議作為本件應採見解之憑據，容有未洽。而本院對於報運人向海關申報進口貨物時夾藏毒品等管制物品之違章行為，向來均認依海關緝私條例第37條第3項轉據同條例第36條第1項、第3項加以處罰（本院108年度判字第529號、108年度判字第291號、107年度判字第674號、107年度判字第564號、102年度判字第39號等判決參照），要無原判決所論應偱大法庭制度解決之必要。準此，原判決認本件夾帶毒品所涉「虛報而涉及逃避管制」情事，係適用海關緝私條例第36條第1項規定，而非適用同條例第37條第3項規定，容有適用法規不當之違背法令。 (四)另按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。又「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」「至於依海關緝私條例第36條、第37條規定之處罰，仍應以行為人之故意或過失為其責任條件，本院釋字第275號解釋應予以適用… …。」亦經司法院釋字第275號、第521號解釋闡明在案。此乃係因現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提。又進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，為確保進口稅捐核課暨貨物查驗之正確性，貨物進口人負有誠實申報進口貨物名稱、品質、數量等事項之法律上義務，故貨物進口人有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務。再者，財政部依關稅法第14條第3項及第26條第2項規定授權訂定之海關管理進出口貨棧辦法，其第21條第1項規定：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，貨棧業者須依准單指示在關員監視下辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀。……」另依同上法律授權訂定之海關管理貨櫃集散站辦法，其第7條第9款規定：「存站之進口、出口、轉運或轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護者，貨主應向海關請領准單，集散站業者須依准單指示在關員監視下辦理。至於所拆動之包件，應由貨主恢復包封原狀。但政府機關基於貨品檢驗（疫）需要所為之抽取貨樣、看樣作業，集散站業者依該機關核發之文件辦理。」可知貨物相關資料通常係由進口人掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦非不能依向海關申請先行查看貨物再申報，查看貨物如發現到貨不符時，在海關查驗前，即可為適當之處理。原判決援引系爭刑事確定判決之認定，認被上訴人就其違反海關緝私條例第37條（報運貨物進口，虛報逃避管制）之行為並不知情，並無故意乙節，自有所據，於法並無不合。惟就被上訴人有無過失之主觀責任，原判決僅記載：「被上訴人縱於報關前申請看樣查證，客觀上亦不可能同時將已焊接之油壓缸機身撬開（除非被上訴人事先知悉其內夾藏毒品），被上訴人自無可能從『外觀上』得知油壓缸機身內夾藏他物。可知被上訴人『有無申請看樣查證』，與本件『報運貨物進口，虛報逃避管制』之發生並無因果關係……」「被上訴人縱因『未申請看樣查證而有過失』（引號為本院加註），但若其有申請看樣查證，仍無法防止虛報逃避管制之發生，被上訴人之可非難性，與『若申請看樣查證即可防止虛報逃避管制發生』之情形，顯有差別。」「被上訴人縱不能主張不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，仍非不得依行政罰法第8條規定，減輕或免除其處罰… …」等語，究認被上訴人係有過失或無過失，尚不明確，若被上訴人並無過失，自應不罰；若有過失，始進一步探究有無減免其責之情形。上訴人於原審即主張被上訴人負有誠實申報之注意義務，亦具有查證實到來貨之注意能力，應能於報關前申請看樣查證；而本件報單記載油壓缸淨重1,350公斤，所夾藏愷他命則高達144.6004公斤，已逾10分之1油壓缸重，就如此重量上之差異，非不得由重量查知異狀等語。至被上訴人於原審主張其係受訴外人○○○、○○○等人之詐騙始擔任進口人之情，是否屬實？是否影響被上訴人有無過失之認定？原審基於事實審法院職權，自須盡調查義務能事，並應就雙方所主張之事項，依其查得之證據資料，就被上訴人有無疏於防範、查證或監督，致違反據實申報義務而有過失明確認定之，並敘明上訴人所述何以不可採之理由，其遽而撤銷訴願決定、復查決定及原處分，容有判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨據此指摘原判決違法，即非無憑。 (五)又行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」是以，對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應依具體個案情節，根據違反義務情節之輕重程度為適當考量及裁量，使責罰相當，以符合法律授權裁量之意旨，及法治國所應遵循之比例原則及平等原則（司法院釋字第641號解釋理由書參照）。另就海關緝私條例有關免罰之規定，該條例第36條第4項規定：「不知為私運貨物而有起卸、裝運、收受、貯藏、購買或代銷之行為，經海關查明屬實者，免罰。」第45條之1規定：「（第1項）依本條例規定應處罰鍰之行為，其情節輕微者，得減輕或免予處罰。（第2項）前項情節輕微及減免標準，由財政部定之。」第45條之3規定：「（第1項）納稅義務人或貨物輸出人因報單申報錯誤而有第37條……所定情事者，於海關、稅捐稽徵機關或其他協助查緝機關接獲檢舉、進行調查前，主動申請更正，經海關准予更正且符合下列情形之一者，於更正範圍內免予處罰：一、貨物放行前：㈠經海關核定免驗貨物。㈡經海關核定應驗貨物且未涉及逃避管制者，於向海關補送報單及有關文件前申請更正。但未於接獲海關連線核定通知之翌日辦公時間終了前補送者，不適用之。二、貨物放行後，未經海關通知實施事後稽核。（第2項）非屬前項情形，而有其他本條例所定應予處罰情事之行為人，於海關、稅捐稽徵機關或其他協助查緝機關接獲檢舉、進行調查前，向各該機關主動陳報並提供違法事證，因而查獲並確定其違法行為者，於陳報範圍內免予處罰。……」又財政部依海關緝私條例第45條之1第2項規定授權訂定之海關緝私案件減免處罰標準第2條規定：「依本條例規定應處罰鍰案件合於本標準規定者，得減輕或免予處罰。」第4條規定：「依本條例第36條第1項、第2項或第37條第3項規定應處罰鍰案件，其進口貨物完稅價格或出口貨物離岸價格未逾新臺幣5千元者，免處罰鍰。但貨物為槍砲、彈藥或毒品或1年內有相同違章事實3次以上者，不適用之。」原審若認被上訴人仍有過失，但具減輕或免除事由，原處分所處罰鍰有違比例原則，因而撤銷訴願決定、復查決定及原處分。惟原判決究認本件係「免予處罰」或「減輕處罰」？又係依何等事實、情狀及法律規定認定之？猶有未明，其僅泛言「被上訴人縱不能主張不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，仍非不得依行政罰法第8條規定，減輕或免除其處罰，然原處分未予適用，處以貨價2倍之罰鍰2億3136萬640元，即有違比例原則。」等語，自屬速斷，亦有判決不備理由之違法情事。 (六)綜上所述，原判決有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響本判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄原判決，為有理由。惟因本件事證尚有由原審再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭另為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1 項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官曹瑞卿法官　許瑞助法官　王俊雄法官　鍾啟煒法官　侯志融以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　23　　日書記官蕭君卉

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第247號

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