最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第291號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第291號上訴人大華上膠廠有限公司代表人羅裕鳳訴訟代理人林孟毅律師蔡亞玲律師被上訴人臺中市政府環境保護局代表人陳宏益訴訟代理人吳佶諭律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國111年2月17日臺中高等行政法院110年度訴字第173號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、事實概要：㈠緣上訴人從事各類布疋PU樹脂塗佈作業，領有被上訴人固定污染源PU皮製造程序（M01）操作許可證（證號：中市府環空操證字第0000-00號，下稱操作許可證）。經被上訴人與行政院環境保護署(下稱環保署)環境督察總隊中區環境督察大隊於民國109年6月9日會同臺灣臺中地方檢察署(下稱臺中地檢署)檢察官指揮法務部調查局航業調查處臺中調查站及內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第二中隊執行聯合查核時，查獲本件違規情事如下： 1.上訴人屋頂設有多根未登載於操作許可證之不明排放管道，經長期於廠外以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形，且查上訴人前無相關空氣污染防制設備故障報備紀錄，稽查日進廠前，亦發現上訴人於非許可證核定之不明排放管道（詳如環保署稽查紀錄及廢氣流向圖，相對位置及編號均如廢氣流向圖，數量分別為左側7根及右側9根，合計16根）有煙流排放之情事（依稽查紀錄所載為左5、左6、左7、右7），進廠區後對非經許可證核定排放管道以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度，量測結果分別為，左6排放管道量測濃度617ppm(量測時間10：26)，其對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E009（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺）；右7排放管道量測濃度5,911ppm(量測時間10：43)，對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E007（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺），據此，上訴人顯有未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔（A002、A003）處理，而係逕由操作許可證未核定之排放管道排放於大氣中。 2.另上訴人109年1月至3月向鈺豐興業股份有限公司(下稱鈺豐公司)購買聚胺基甲酸酯(PU)樹脂為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經上訴人廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量（聚胺基甲酸酯PU樹脂20公噸/年）10％以上，顯未依許可證內容操作，且堪認其影響程度重大，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第24條第2項及第4項授權訂定之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法（下稱許可證管理辦法）第23條規定，且屬空污法第96條第1項第6款規定所稱之情節重大。 3.就上述違規行為，被上訴人依空污法第62條第1項第5款規定及109年6月10日修正之「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱新裁罰準則）規定，以109年9月14日中市環空字第1090102790號裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）1,040萬元(裁處書編號：00-000-000000)（下稱原處分），並以同裁處書編號限期改善通知書命上訴人於109年10月20日前提出操作許可證異動或變更申請，或依原許可證操作之證明文件。㈡上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，聲明：原處分及訴願決定均撤銷，經臺中高等行政法院(下稱原審)110年度訴字第173號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依據上訴人操作許可證所示，其製程為原料（PU樹脂、甲苯、丁酮、乙酸、乙酯）→調配區→塗佈機→乾燥機→形成PU合成皮→整平機→捲布機→包裝→成品，其調配區(010)、塗佈機(E0 02、E003、E004、E005)及乾燥機(E006、E007、E008、E009)產出廢氣收集後經洗滌塔(A002、A003)處理後由排放管道P003排放。惟上訴人屋頂設有多根未登載於操作許可證之不明排放管道，經被上訴人長期於廠外以紅外線氣體成像儀監看數根不明排放管道有煙流排放情形，且查上訴人前無相關空氣污染防制設備故障報備紀錄，109年6月9日稽查日進廠前，發現上訴人於非許可證核定之不明排放管道（詳如環保署稽查紀錄及廢氣流向圖，相對位置及編號均如廢氣流向圖，數量分別為左側7根及右側9根，合計16根）有煙流排放之情事，依稽查紀錄所載為左5、左6、左7、右7，進廠區後對非經許可證核定排放管道以火焰離子偵測器(FID)量測其製程廢氣揮發性有機物濃度，量測結果分別為，左6排放管道量測濃度617ppm(量測時間10：26)，其對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E009（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺）；右7排放管道量測濃度5,911ppm(量測時間10：43)，對應產出廢氣之製程設備編號為乾燥機E007（定期申報項目：甲苯、丁酮、揮發性有機物、二甲基甲醯胺），據此，上訴人顯未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔（A002、A003）處理，而係逕由操作許可證未核定之排放口管道排放於大氣中等情，此有稽查紀錄、相片、製程廢棄流向圖，上訴人亦不爭執有繞流排放廢氣之事實。是上訴人未依操作許可證核定內容，將製程產生之廢氣收集至空氣污染防制設備洗滌塔(A002、A003)處理並由許可排放管道排出（P003），而係逕由許可證未核定之排放口排放於大氣中，上訴人未依許可證內容操作之事證明確，違反許可證管理辦法第23條規定，且前開繞流排放之事實屬空污法第96條第1項第6款規定所稱之情節重大。㈡本件被上訴人係於空污法修正施行後之109年6月9日稽查，並於109年6月10日「新裁罰準則」修正施行後之109年9月14日作成原處分1，依前開說明，並無違誤。又裁罰準則係環保署本於主管機關之職責，為了規制機關行使裁量權以達在裁罰範圍內之標準一致性，避免就裁罰數額產生裁量恣意所為之行政自我拘束，對違反空污法案件裁處罰鍰時，能合於比例原則、平等原則，並簡化執行機關之個案行政裁量之程序，乃依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定具有「裁量性準則」之行政規則，性質係上級機關對下級機關依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，因其非法律或自治條例，自無行政罰法第5條所規定從新從輕原則之適用。況且，環保署對於107年8月1日修正空污法後，對於裁罰準則尚未配合修正時之過渡時期，已訂定過渡期間執行原則，自應依上揭規定辦理。㈢原處分各裁罰計算因子經被上訴人於訴願補充答辯書及訴願決定審認分述如下:1.污染程度A：上訴人屬已取得操作許可證，未依許可證內容設置或操作之情形，A=1。2.污染物項目B：B=1.0。3.污染特性C：上訴人違反本案所涉規定之日（含）前一年內未違反相同條款，C=1。4.影響程度D：上訴人109年1月至3月向鈺豐公司購買PU樹脂量為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經上訴人廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量(聚胺基甲酸酯(PU)樹脂20公噸/年)10％以上，顯未依許可證內容操作，且堪認其影響程度重大，D=5。5.加重或減輕裁罰事項E部分，因上訴人有未登載於許可證之多根不明排放管道，且有將製程產生之空氣污染物逕由上述不明排放管道排放於大氣中之繞流排放行為，屬空污法第96條第1項第6款所稱情節重大情形，加重裁罰之權重E=+20。另應減輕裁罰事項E部分，因上訴人稽查配合度良好，故減輕裁罰權重E=-0.2。據此計算1×1×1×5×(1+20-0.2)×10萬，所得罰鍰金額為1,040萬元。經核上訴人將超過許可證核定使用量數倍之原物料均投入製程生產，應是有相應需求之市場銷路，始會投入製造生產，因此上訴人因前開超量使用原物料進行生產應有相當之獲利，而該等獲利結果卻是在生產過程中為減省自身之環境成本而將大量未經處理之廢氣經由非許可排放管道任意排入大氣中，而空氣係所有生物生存所必需之要素，上訴人任意排放之廢氣更將隨氣流、風向而散逸不特定處所，所生空氣污染之影響範圍難以估算，再者，上訴人公司現任代表人係於98年接任，於其接任代表人之前，上訴人即已設置16根未經許可之排放管道，則上訴人公司雖前無違反空污法之相關違規裁罰紀錄，然所設未經許可排放管道已存在多年，衡諸常情，設置後應有使用該等非法排放管道繞流排放廢氣之情事，因之，上訴人違規繞流排放之行為應已存在多時，且此經被上訴人於稽查前以紅外線氣體成像儀長期監看之結果亦可得證，從而，被上訴人以前揭裁罰計算因子所得之罰鍰數額並無違法且無裁量恣意之情事。㈣原處分係依據許可證管理辦法第23條規定，及空污法第96條第1項第6款、第62條第1項第5款規定之行政罰，係處罰上訴人未依許可證核定內容操作行為，事實包含以未經操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放，及超出許可證核定量使用原物料。而上訴人經下稱臺中地檢署109年度偵字第17946號、第38573號、第38756號起訴書起訴之犯罪行為係上訴人及代表人基於明知為不實事項而申報及詐欺得利之犯意，未依規定將M01製程所使用含揮發性有機原物料均納入申報之行為，違反空污法第16條、第21條、第54條所定空污排放量之申報義務，涉及短報空氣污染防制費行為，故與原處分違規行為，顯非屬同一行為。雖行為人違規超量使用原物料，即無法期待其會申報納入計算空氣污染防制費之結果，然一者屬違反許可證之操作行為，另一者為違反申報義務之申報行為，二者違規行為並非同一，上訴人據以主張超量使用必造成短報空污費結果而認屬同一行為，核無可採。故上訴人主張原處分違反行政罰法第26條、第32條刑事優先原則等語，並無可採。綜上所述，原處分之認事用法並無違誤，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰1,040萬元部分，為無理由等語，乃駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：㈠空污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第3條第2款第2目規定：「固定污染源：指移動污染源以外之污染源。」第23條第1項規定：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。……（第4項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第62條第1項第5款規定：「（第1項）公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：……五、違反第24條第1項、第2項規定未依許可證內容設置、變更或操作及第4項所定辦法有關設置與操作許可管理事項之規定。……。」第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」第96條第1項第6款規定：「（第1項）第30條第1項第1款、第59條、第61條、第62條第1項、第64條、第65條第1項、第67條第2項及68條所稱之情節重大，指有下列情形之一者：……六、以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，或調整廢氣排放流向，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放。……。」故空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。次按，依空污法第24條第4項及第28條第2項規定授權訂定之許可證管理辦法第23條第1項規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」參照上開規定，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應依空污法第24條第1項規定，於設置前檢具空氣污染防制計畫，向主管機關申請核發設置許可證，依同法第24條第2項規定檢具符合該法相關規定之證明文件，向主管機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行設置及操作。如公私場所未依許可證內容進行操作，即屬違反空污法第24條第2項、第4項暨許可證管理辦法第23條規定，主管機關得依空污法第62條第1項第5款規定予以裁處。而以未經固定污染源操作許可證核定之排放管道排放空氣污染物，致空氣污染物未經許可證核定之收集或處理設施排放，即屬同法第62條第1項所稱之情節重大。㈡109年6月10日修正發布之新裁罰準則第3條規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝AxBxCxDx（ 1+E）x罰鍰下限。（第3項）前項公式之A代表污染程度、B 代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。（第4項）各級主管機關裁處罰鍰，除依第二項規定計算額度外，經各級主管機關認定，有下列情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰：一、屬本法第96條第1項各款規定情節重大情形之一。……（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」附表一、項次11：「違反本法條款：第24條第1項、第2項、第4項或第88條（固定污染源設置與操作許可)；處罰條款及罰鍰範圍(新臺幣)：第62條第1項第5款、第63條工商廠場:10~2,000萬元；污染程度(A)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作A=1；污染物項目(B)：B=1；污染特性(C)：C=違反本法發生日(含)前1年內違反相同條款累積次數；影響程度(D)：已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，D=1~5」。附表二：「一、應加重裁罰事項：加重或減輕裁罰事項：……（二）有本法第96 條第1項第4款至第7款所稱情節重大情形；加重或減輕裁罰之權重上限：20；……二、應減輕裁罰事項（合計最多減輕權重不得超過總權重（AxBxCxD）百分之80）：……(四)稽查配合度良好，減輕裁罰之權重上限：0.2……」。上開裁罰準則係環保署依空污法第85條第2項之授權訂定，以供下級機關作為裁處空污法罰鍰之依據，核屬依法律授權就行使裁量權所為細節性、技術性之規定，該裁罰準則詳列罰鍰裁罰公式及加重或減輕處罰事項，規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得參酌援用。又新裁罰準則並非法律或自治條例，應無行政罰法第5條從新從輕規定之適用，上訴人將新裁罰準則，誤為本件裁處法律，因而指摘原處分未依行政罰法第5條規定，「從輕」適用最有利於上訴人之舊裁罰準則規定云云，容有誤解。㈢原判決復就上訴人指摘原處分裁量違法乙節，論以：原處分各裁罰計算因子經被上訴人於訴願補充答辯書及訴願決定審認分述如下:1.污染程度A：上訴人屬已取得操作許可證，未依許可證內容設置或操作之情形，A=1。2.污染物項目B：B=1.0。3.污染特性C：上訴人違反本案所涉規定之日（含）前一年內未違反相同條款，C=1。4.影響程度D：上訴人109年1月至3月向鈺豐公司購買PU樹脂量為64.8公噸，108年1月至12月為342.373公噸，經上訴人廠長確認皆投入製程製造使用，已遠超過固定污染源操作許可證核定用量(聚胺基甲酸酯(PU)樹脂20公噸/年)10％以上，顯未依許可證內容操作，且堪認其影響程度重大，D=5。5.加重或減輕裁罰事項E部分，因上訴人有未登載於許可證之多根不明排放管道，且有將製程產生之空氣污染物逕由上述不明排放管道排放於大氣中之繞流排放行為，屬空污法第96條第1項第6款所稱情節重大情形，加重裁罰之權重E=+20。另應減輕裁罰事項E部分，因上訴人稽查配合度良好，故減輕裁罰權重E=-0.2。據此計算1×1×1×5×(1+20-0.2)×10萬，所得罰鍰金額為1,040萬元。被上訴人以前揭裁罰計算因子所得之罰鍰數額並無違法且無裁量恣意之情事等詞，為其心證所由得，經核於法並無違誤。上訴意旨主張：監測日期109年5月18日至109年6月5日間，並非連續每日、連年監測，無從證明上訴人有長期排放之行為云云，無非係執其個人主觀之見解，及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項而為爭議，所訴洵非可採。至原判決關於「上訴人現任代表人係於98年接任，於其接任代表人之前，上訴人即已設置16根未經許可之排放管道，則上訴人雖前無違反空污法之相關違規裁罰紀錄，然所設未經許可排放管道已存在多年，衡諸常情，設置後應有使用該等非法排放管道繞流排放廢氣之情事」之論述，核與上開裁罰計算結果無涉，上訴意旨執此主張有悖於經驗法則及論理法則之違法乙節，不能為有利於上訴人之認定。㈣又依行政罰法第26條第1項前段規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」查上訴人因其負責人、受僱人執行業務犯107年8月1日修正前空污法第47條及第54條之申報不實等罪嫌，經臺中地檢署檢察官偵結起訴，有該署檢察官109年度偵字第17946、38573、38756號起訴書在卷可稽，所犯事實、法條及構成要件等與本件均不同，應非屬一行為，要無行政罰法第26條規定之適用。上訴意旨主張上訴人因其負責人、受僱人短報空污費，而涉有空污法第57條之罰金刑，上訴人未依許可證內容操作、使用超過許可證核定用量之原物料且未依規定申報等行為，為短報空污費之手段，二者為法律上一行為，原判決未察原處分違反刑罰優先原則，有適用法規不當之違法云云，委無可採。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112　年　 4　月　 10　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　梁　哲　瑋法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　4　　月　　10　　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第291號

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