最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第499號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第499號上訴人陳妙芬訴訟代理人翁國彥律師被上訴人國立臺灣大學代表人陳文章訴訟代理人丁昱仁律師上列當事人間聘任事件，上訴人對於中華民國111年4月28日臺北高等行政法院108年度訴字第2021號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。理由一、被上訴人代表人已由管中閔變更為陳文章，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。二、爭訟概要：㈠上訴人係被上訴人法律學院（下稱法學院）法律學系（下稱法律系）副教授，其未通過法學院教師評鑑委員會（下稱院評鑑會）100學年度之評鑑，依規定應於2年內接受覆評。法學院於民國103年1月20日召開102學年度第1學期第2次院評鑑會，決議不通過上訴人102學年度教師評鑑覆評，上訴人提起申訴，經被上訴人教師申訴評議委員會決議申訴有理由，請法學院另為適法處理。嗣於103年10月7日103學年度第1學期第1次院評鑑會，仍決議上訴人未通過教師評鑑覆評。上訴人不服，循序提起行政救濟，經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第1735號判決駁回上訴人之訴，復經本院106年度判字第628號判決上訴駁回而確定。㈡嗣被上訴人以上訴人前揭教師評鑑覆評不通過，已符行為時被上訴人教師評鑑準則第3條第1項第3款、行為時被上訴人法學院教師評鑑辦法（下稱院評鑑辦法）第7條及行為時教師法第14條第1項第14款違反聘約情節重大等規定，經被上訴人法學院法律系教師聘任評審委員會及法學院教師聘任評審委員會決議通過自104學年度起（即104年8月1日起）不續聘上訴人後，續由被上訴人教師評審委員會（下稱校教評會）104年6月26日103學年度第9次會議，決議自104學年度起不續聘上訴人，經被上訴人以104年7月6日校人字第1040046482A號函通知上訴人自104學年度起不續聘（下稱第1次不續聘措施）。上訴人不服，循序提起行政救濟，經原審105年度訴字第1405號判決撤銷第1次不續聘措施，復經本院107年度判字第493號判決駁回被上訴人上訴而確定。㈢校教評會復依前揭判決意旨，於107年9月29日召開107學年度第1次會議（下稱107年9月29日校教評會），決議依行為時教師法第14條第1項第14款前段及後段、105年6月24日修正發布之被上訴人教師評鑑準則（下稱105年教師評鑑準則）第5條及105年10月26日修正發布被上訴人法學院教師評鑑辦法（下稱105年院評鑑辦法）第9條等規定，自105年8月1日起不續聘上訴人，並補發上訴人103至104學年度教師聘書，經被上訴人以107年10月9日校人字第1070086368A號函通知上訴人（下稱第2次不續聘措施，上訴人及原審稱之為「原處分」）；另以107年10月9日校人字第1070086368B號函（下稱107年10月9日B函）附103至104學年度聘書及105、106 、107學年度暫予聘任契約書。上訴人不服「原處分」，循序提起行政訴訟，並聲明：⒈訴願決定及「原處分」均撤銷。⒉被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）1,022,690元，及自起訴狀繕本送達翌日（109年1月4日）起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。經原審108年度訴字第2021號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴，並聲明：⒈原判決廢棄。⒉上開廢棄部分，訴願決定及「原處分」均撤銷。⒊ 被上訴人應給付上訴人970,682元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（另關於原判決駁回上訴人於原審聲明第2項請求被上訴人給付1,022,690元及利息部分，其中關於52,008元及該部分之利息請求，上訴人未聲明不服，非上訴範圍，已告確定，詳後述）三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠上訴人第1次不續聘案，經本院107年度判字第493號判決維持原審105年度訴字第1405號判決結果，理由認上訴人之聘期至105年7月31日屆滿，亦即認定上訴人與被上訴人間於103 、104學年度具有聘任關係，是校教評會於本次審議時，乃決議發給上訴人103至104學年度之教師聘書，且被上訴人隨後即於107年10月9日B函檢送103至104學年度聘書及應聘書各1份予上訴人；又上訴人覆評未通過，復經本院106年度判字第628號判決確定，則依105年教師評鑑準則第5條第1項及105年院評鑑辦法第9條第1項規定，應由校教評會再為決議對上訴人是否不續聘，尚無從回復至覆評不通過前之程序。是校教評會本次決議「自105學年度起不續聘」，並無上訴人所稱欠缺不續聘之客體或雙方並未有正式聘約關係之情形。況依行為時教師法第14條之1第2項規定，校教評會既決議上訴人自105學年度起不續聘，則自105學年度起至教育部核准前，被上訴人以107年10月9日B函同時發給上訴人自不續聘起之105、106、107學年度暫予聘任契約書，並無不合。又上開教師法第14條之1第2項僅規定，教師解聘、停聘或不續聘案經教育部核准前，教師與學校間之聘任關係仍持續存在，並無明文須以「不續聘決議當下仍具正式聘任關係」為成立要件。㈡第1次不續聘措施經本院確定判決撤銷後，上訴人與被上訴人之權利義務關係乃重回「自105學年度起是否續聘上訴人乙案」之審議階段，則校教評會據此審酌上訴人原聘期（即103至104學年度）屆滿日前（105年7月31日前）之各項表現後，決議為不續聘處分，尚無溯及生效及違反行政程序法第110條之問題。且被上訴人並不因第1次不續聘措施經撤銷確定後，即負有續聘上訴人之義務，被上訴人107年9月29日校教評會以上訴人原聘期（即103至104學年度）屆滿日前（105 年7月31日前）之各項表現為認定及判斷，以此作為基準時點，並無不合，洵無再予考量上訴人於105年7月31日後之研究、教學、服務等表現之必要。㈢大學法第20條係規定大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項應經教評會審議；及教評會之分級、組成及運作，經校務會議審議通過後實施。該規定內容並未限定大學教評會應設有三級，亦無規定各項關於教師身分議案均應經教評會三級三審，此無非係大學自治之核心領域，大學法遂賦予各大學充分之自治權。因此，被上訴人就本件不續聘案，依據經校務會議審議通過之105年教師評鑑準則第5條第1項之規定辦理，由校教評會審議是否不續聘上訴人，難認有何違反正當法律程序。㈣經核校教評會決議不續聘上訴人所參據專案分析報告書所載事由，包括：⒈評鑑表填載不實而有重大違反誠信之行為。⒉ 教學怠忽之重大缺失。⒊遲誤研究計畫報告之繳交造成被上訴人遭罰扣減管理費。⒋違反評鑑不通過之兼職禁止規定。校教評會據此認定上訴人覆評未通過且確有研究及教學不力或不能勝任工作之具體事實及違反聘約情節重大情事，依行為時教師法第14條第1項第14款前段及後段，決議自105年8 月1日起不續聘上訴人，其判斷並無恣意濫用及其他違法情事。㈤校教評會審議上訴人是否不予續聘，所參考依據之上訴人各項表現，係以其原聘期（即103至104學年度）屆滿日前（105年7月31日前）之各項表現為綜合認定及判斷，此與覆評案係就上訴人102學年度第1學期結束前（即103年1月31日前）之表現，作為覆評之判斷基準，兩者之審議期間範圍，並不相同。況教師評鑑及覆評不通過者，學校應依大學法第19條規定，提校教評會決議不予續聘。換言之，教師評鑑及覆評不通過者，係啟動學校進行教師不續聘程序的要件之一，教師是否合於不續聘的規定，仍應依行為時教師法第14條規定辦理，於本件即應審究是否符合該條第1項第14款教學不力或不能勝任工作之具體事實及是否違反聘約情節重大。是教師不續聘與評鑑之法令依據、評價基準、評量範圍均不相同，並非就同一事實重複評價而有不同結果，被上訴人依具體事證認定上訴人有教學不力與不能勝任工作等情，要無牴觸覆評不通過處分構成要件效力之問題。上訴人以覆評案中被上訴人係認定上訴人之研究項目不符評鑑標準，可知上訴人在其餘教學、服務項目均符合評鑑標準，並無不合格之情形云云，並不足以為有利上訴人之認定，自亦無交付原審所函調覆評案之細部評鑑分數結果予上訴人閱覽之必要。況被上訴人為本次不續聘處分，已另發現並增加覆評不通過處分時未經評價之其他違反聘約情節重大理由，是本件不續聘處分之事實認定及理由，均無牴觸原覆評不通過處分之情，自無違反禁反言、誠信原則可言。㈥綜上所述，「原處分」於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人訴請撤銷「原處分」及訴願決定，為無理由。另按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免裁判衝突及訴訟手續重複勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件上訴人所提撤銷訴訟既應駁回，則其依行政訴訟法第7條規定合併提起如訴之聲明第2項所示給付部分，即屬無據，應併予駁回等詞，為其論據。五、本院查：甲、上訴人對於原判決駁回聲明第2項即請求被上訴人應給付上訴人1,022,690元及利息部分，其中關於駁回52,008元及該部分利息之請求，上訴人並無不服及上訴之意，此觀上訴人提起上訴後，主張於原審提起之一般給付訴訟，起訴聲明第2項請求之具體數額，經兩造於原審階段確認後，應為970,682元（行政訴訟上訴理由狀《本院卷第56頁》參照），另參以上訴人於111年4月11日原審言詞辯論終結後提出之行政訴訟陳報狀，亦表明就107年之年終獎金數額部分，上訴人同意被上訴人查詢結果，並無該筆52,008元之差額，故上訴人此部分請求若有理由，被上訴人應給付上訴人之學術研究費及年終獎金差額，即被上訴人計算並陳報之970,682元（計算式：1,022,690－52,008＝970,682；上訴人行政訴訟陳報狀《原審卷2第301頁》參照）。可知，上訴人上訴聲明第1項記載「原判決廢棄」之真意，應不包括關於原判決駁回52,008元及該部分利息之請求甚明。該部分既非上訴聲明不服之範圍，已告確定，非本院審理範圍，合先敘明。乙、關於原判決駁回上訴人於原審第1項聲明（訴願決定及「原處分」均撤銷）部分：㈠按行為時教師法第14條規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十四、教學不力或不能勝任工作有具體事實；或違反聘約情節重大。（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過……。」第14條之1規定：「（第1項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」同法施行細則第16條規定:「本法第14條所稱解聘、停聘或不續聘，其定義如下：……三、不續聘：指教師經服務學校依規定程序，於聘約期限屆滿時不予續聘。」㈡大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，並於聘約期限屆至時決定是否繼續聘任。惟國家為保障大學教師之工作權益與生活，以提升教師專業地位，對大學與其所屬教師之權利義務，以及教師之解聘、不續聘、停聘等之要件與程序等事項，於教育人員任用條例及教師法均有明文規範，並藉須經主管機關核准，予以監督（教育人員任用條例第31條、行為時教師法第14條、108年6月5日修正公布教師法第14條至第16條、第18條及第22 條規定參照）。就大學於聘約期限屆至時是否續聘教師而言，大學法第19條規定：「大學除依教師法規定外，……得基於學術研究發展需要，另定教師……不續聘之規定，……並納入聘約。」又依行為時教師法第14條第1項第14款及第2項規定（現行教師法為第16條），大學就是否不續聘教師，須經教評會審議，以認定教師是否有不續聘原因，並報主管教育行政機關核准，予以不續聘；而此等規範內容，涉及各大學與教師於聘約期限屆至時，是否不再繼續成立新的聘約關係，且應為各大學與所聘教師間聘任契約之內容。是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示，雖對教師之工作權益有重大影響，惟尚與大學為教師資格之審定，係受委託行使公權力，而為行政處分之性質（司法院釋字第462號解釋參照）有別（憲法法庭111年憲判字第11號判決意旨參照）。準此，公立大學對所屬教師之不續聘措施，其性質係公立大學單純立於聘約當事人地位所為之契約上意思表示，而非行政處分，業經憲法法庭闡釋甚明，核係變更本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，關於公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以不續聘，係屬行政處分之見解，而改採單純基於聘任契約所為意思表示之見解。㈢依憲法訴訟法第38條第1項規定：「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」係在闡明憲法法庭裁判具拘束力，依司法院釋字第185號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第31條裁判拘束力之規定，憲法訴訟法第38條第1項乃明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力，有拘束各機關及人民之效力，法院即應依憲法法庭判決之意旨為裁判。經查，公立學校教師之聘任屬於行政契約關係，公立大學對所屬教師之不續聘措施，其性質係公立大學單純立於聘約當事人地位所為之契約上意思表示，而非行政處分，業經憲法法庭111年憲判字第11號判決意旨闡釋在案。準此，教師對不續聘之合法性及其效力有爭執，認為不得不續聘，自得提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。又聘任關係係存在於學校與教師間，教育主管機關並非契約當事人，且教師之不續聘等事項由學校發動，教育主管機關依行為時教師法第14條之1第1項規定就不續聘決議部分所為事後之核准，係為慎重保障教師權益之覆核，為核准契約效力終止之行政監督措施，乃終止聘任契約之生效要件。㈣次按行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。依上說明，公立學校教師之聘任屬於行政契約關係，公立大學對所屬教師之不續聘措施，其性質係公立大學單純立於聘約當事人地位所為之終止聘約之意思表示，依行為時教師法第14條之1第1項規定，須經教育主管機關事後之核准，始能生效。因此，倘教師對該不續聘之合法性及其效力有爭執，認為不得不續聘，自得提起確認聘任法律關係存在之訴，以為救濟。就公立大學立於聘約當事人地位所為不續聘之契約上意思表示，是否已踐行上揭行為時教師法第14條之1第1項規定報經教育主管機關核准之程序？教育主管機關已否為核准？公立大學所為不續聘措施已否確定生效？等裁判基礎之重要事項，事實審法院自應依職權為調查認定，始足據為判斷教師與公立大學間聘任法律關係是否確已終止？乃至於原聘期屆滿後，依前揭教師法第14條之1 第2項規定，公立大學於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，仍應予暫時繼續聘任（被上訴人於107年10月9日為不續聘措施時，即依該規定另以107年10月9日B函檢附105、106、107學年度暫予聘任契約書予上訴人），其暫時繼續聘任之法律關係，是否已因主管教育行政機關之核准而終止？等情。原審就此攸關裁判結論之重要事項，未予調查認定，核有未盡依職權調查義務及判決不備理由之違誤。又上訴人對被上訴人所為不續聘措施不服，得提起確認兩造聘任法律關係存在之訴，原審就上訴人此部分起訴之聲明（撤銷訴訟），未及依憲法法庭111年憲判字第11號判決意旨闡明上訴人變更訴之聲明而為裁判，惟承前所述，原審就上訴人所提撤銷訴訟而為判決，既有上述未盡職權調查義務及判決不備理由之違誤，自應將原判決此部分廢棄，發回原審闡明正確之訴訟類型後，更為審理。丙、關於原判決駁回上訴人於原審第2項聲明（被上訴人應給付上訴人1,022,690元及利息部分）除確定部分（即關於駁回52,008元及該部分之利息請求）外：㈠按行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利。行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」本條係有關行政訴訟審判權之概括規定，凡公法上爭議事件，原則上均得依本法提起行政訴訟，寓有建立無漏洞權利救濟體系之旨趣，庶符合有權利即有救濟之憲法原則。至於訴訟類型之選擇，無非給予向法院尋求權利救濟之原告，透過訴訟以實踐其實體權利，貫徹有效之權利救濟原則。行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨載明「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省訴訟手續重複之繁。」可知，該條規定所指合併請求損害賠償或其他財產上給付，須與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，俾達訴訟經濟及避免裁判衝突之立法目的。該條文內所指之「合併請求」，其訴訟上之意義，除所合併者為原非屬行政法院有審判權之請求（例如國家賠償訴訟）外，原則上指客觀訴之合併（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），該數訴屬獨立之訴。又客觀訴之合併，原為行政訴訟法所准許（行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第248條規定），本無待本條文之特別規定，是本條文並「非在限制」得提起「客觀訴之合併」之種類。因此，原告提起行政訴訟，於同一程序中，合併國家賠償以外之其他公法上給付請求，倘與據以合併提起之行政訴訟間，並無一定之前提關係或因果關係，而不具備本條規定合併請求之要件時，行政法院應以其為「客觀訴之合併」，並以「獨立之訴」處理，不得逕以其不備訴訟要件或據以合併之行政訴訟未能獲得實體勝訴判決為由，未經實質審理，即逕予駁回該合併提起之公法上給付請求。㈡前揭行為時教師法第14條之1第2項規定：「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」揆其立法意旨，在於教師聘任後，非有法定事由，即應續聘，學校縱為解聘、停聘或不續聘等措施，仍應經主管教育行政機關核准，始發生效力。是於等待主管教育行政機關核定期間，因解聘、停聘或不續聘措施尚未生效，若原聘約期間屆滿，自有暫時繼續聘任關係以保障教師權益之必要，以免日後主管教育行政機關否准核定時，教師權益所受損害已難回復。㈢經查，上訴人於原審就聲明第2項之請求，係主張第1次不續聘措施經行政法院撤銷確定，被上訴人補發105年11月19日至「原處分」（即第2次不續聘措施）作成之107年10月31日間之上訴人薪資，僅有本薪，不含學術研究費，補發薪資之範圍即有不足，上訴人有權基於教師聘約之行政契約法律關係，請求被上訴人給付105年11月19日至107年10月31日間之學術研究費及年終獎金差額，上訴人並依據行政訴訟法第7 條規定，在撤銷訴訟中一併提起給付訴訟（上訴人行政訴訟起訴狀《原審卷1第36頁》、原判決第5頁第29行至第6頁第5行參照）。上訴人於原審起訴請求被上訴人給付「105年11月19日至107年10月31日間」之學術研究費，以及由此產生之年終獎金差額，該段期間，依原判決認定之事實，被上訴人尚另以107年10月9日B函附105、106、107學年度暫予聘任契約書予上訴人，此復為兩造所不爭，則於主管教育行政機關核准被上訴人第2次不續聘措施前之「暫時繼續聘任期間」，兩造仍繼續存在教師聘任之法律關係，被上訴人除補發「本薪」外，是否亦應補發「學術研究費」及由此產生之「年終獎金差額」？此項給付請求，究係基於第2次不續聘措施之存否而併為請求？或係基於暫聘法律關係而為請求？原審未予究明，即逕以據以合併之行政訴訟（撤銷訴訟）未能獲得實體勝訴判決為由，未經實質審理，遽予駁回該合併提起之給付請求，則原判決（除確定部分外）容有適用法規不當之違背法令。上訴意旨主張原審未能正確認定上訴人起訴聲明第2項（除確定部分外）之內容及其請求依據，誤以為起訴聲明第2項（除確定部分外）之成立，係以起訴聲明第1項成立為據，判決違背法令等語，即非無據。六、綜上所述，原判決除確定部分外，有如上所述之違法，且與判決結果有影響，故上訴論旨指摘原判決除確定部分外，違背法令，求予廢棄，即有理由，並因本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決除確定部分外廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　30　　日最高行政法院第四庭審判長法官曹瑞卿法官　林玫君法官　王　俊　雄法官　侯　志　融法官　許　瑞　助以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　30　　日書記官章　舒　涵

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第499號

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