最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第588號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第588號上訴人財政部國有財產署南區分署代表人黃莉莉訴訟代理人何旭苓律師被上訴人高雄市政府環境保護局代表人張瑞琿上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國111年5月31日高雄高等行政法院110年度訴更一字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人為○○市○○區○○段（下同）942地號及944地號國有土地（下稱系爭土地）之管理機關。被上訴人接獲民眾陳情系爭土地遭傾倒廢棄物而於民國107年10月19日邀集上訴人及相關人員到場會勘，發現系爭土地上確有廢塑膠混合物等廢棄物（下稱系爭廢棄物）。被上訴人乃於同年10月22日發出限期改善通知書，並以同年10月23日高市環局廢管字第10743361800號函通知上訴人陳述意見，上訴人則於同年10月31日提出書面意見，經被上訴人審酌調查證據結果及上訴人陳述意見後，仍認上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定負有清理責任，乃以107年12月10日高市環局廢管字第10743925800號函（下稱原處分）命上訴人應於文到次日起60日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送被上訴人憑辦相關事宜，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。上訴人不服，循序提起行政訴訟，先位聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；備位聲明求為判決確認原處分違法。經高雄高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第229號判決（下稱原審判決）主文：「一、確認原處分違法。二、原告其餘之訴駁回。三、訴訟費用由被告負擔4分之3，餘由原告負擔。」被上訴人對原審判決不利於其部分（即原審判決主文第1 項）不服，提起上訴後，經本院109年度上字第718號判決將原審判決除確定部分外廢棄，並發回原審審理。經原審110 年度訴更一字第11號判決（下稱原判決）駁回其訴後，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人就系爭土地遭系爭廢棄物部分，自承沒有設置圍籬，也無設置警告牌，除有人民申租、申購或請求通行國有土地而依法須派員會同時之情形外，平常並無固定巡查班表。此外，上訴人復未提出其對於系爭土地有諸如設置監視、錄影設備等防免廢棄物棄置之其他具體管理措施，足認上訴人就系爭土地顯疏於管理，怠於盡一般人之注意義務，而有重大過失責任，應堪認定。另觀被上訴人稽查照片可知，系爭土地上之系爭廢棄物被野草、雜樹所覆蓋，數量龐大，顯係長年遭人惡意傾倒廢棄物，現已無從調查污染行為人，屬污染行為人不明之情形。則被上訴人依廢棄物清理法第71條第1 項規定，以系爭土地之管理人即上訴人負有清理責任，核屬有據。㈡依系爭土地及周遭鄰地之地籍套繪圖、空拍照片可知，上訴人管理之系爭土地坐落○○市○○區○○○巷東南側，942地號土地北段部分與橫山一巷相鄰，942地號土地南段部分及944地號土地則未與道路相鄰且適為獅龍溪流經；又943、945地號土地均為臺灣糖業股份有限公司所有，943地號土地與橫山一巷相鄰，橫山一巷至獅龍溪之間為一斜坡，943地號土地、942地號土地南段部分均位於該斜坡上。而943地號土地經被上訴人稽查後，現已設置圍籬，復經上訴人陳明：圍籬應設置靠近道路，才是解決廢棄物根本之道等語，足見系爭942 地號土地北段部分與943地號土地皆同與橫山一巷相鄰，此相鄰道路區段，應無不能設置圍籬阻絕設施，以免遭他人擅入棄置廢棄物之理。且上訴人明知系爭土地面臨道路部分架設圍籬能有效防阻廢棄物棄置，其於管理系爭土地之數十年期間，未有沿道路搭建圍籬之事實，則其管理難謂無過失可言。再者，關於942地號土地南段部分架設圍籬等阻隔設施是否有礙排水防洪乙節，經原審徵詢高雄市政府水利局（下稱水利局）意見，水利局陳明：系爭942地號土地位於獅龍溪排水上游段，目前尚未公告河道設施及用地範圍線，依現場以942地號土地對岸既有混凝土擋土牆牆頂為水平基準面，向水平延伸至系爭土地之邊坡，做為天然河道之邊界，故該地號於河道邊界外施設圍籬無礙獅龍溪防洪排水等語，並有天然河道邊界認定示意圖在卷可稽，是系爭942地號土地南段於獅龍溪天然河道邊界以上區域設置圍籬等阻隔設施，並無礙於該溪流防洪排水甚明。至上訴人主張因地勢陡峭，架設圍籬實際上施作困難云云，然上訴人迄未提出已發包施作圍籬工程之估價單或相關招標文件，亦無承攬廠商出具無法施作等書面證明，此部分自難對上訴人為有利之認定。㈢觀系爭土地稽查照片，942地號土地北段與橫山一巷相鄰之路側，即道路邊線（白實線）之外側，尚有空間足以架設告示牌，亦得修剪枝葉、清理雜草，於道路旁顯明之處，懸掛大幅警示布條，使系爭土地相鄰道路之用路人依一般注意狀況即可清楚視見。至於設置告示牌有無防止被棄置廢棄物之效果，此與土地所有人或管理人有無善盡普通人注意義務而得免責，核屬二事，上訴人於系爭土地並未採取任何例行性的管理及維護措施，且迄原審審結為止，亦未陳明其確有採行其他具體有效之管理、維護措施，自不得藉口設置告示牌無效果云云而未為管理措施即作為解免本件狀態責任之事由。㈣系爭土地遭大量傾倒棄置系爭廢棄物，衡諸一般經驗法則，顯非一朝一夕偶然而成，上訴人對其所管理之土地，長期疏於有效監管，致遭他人大量非法棄置廢棄物，實難諉其責。縱使上訴人經費、人力不足，亦得為定期或不定期派員到場巡查，以防止被棄置廢棄物及避免土地遭受到污染，況942 地號土地南側及944地號土地上濃密植坡，可藉由修剪樹枝、清理雜草等措施，使巡查人員易於942地號土地北側上坡處即可目視查知下坡處土地有無遭棄置廢棄物之情形，除有助於巡查外，亦兼具巡查人員安全維護，且942地號土地北段與橫山一巷相鄰之路側設有電線桿，該處顯有電力供應，上訴人亦得裝設電子監測設備，有效、即時監控並記錄系爭土地狀況，以輔助人力不足無法經常性巡查之情形；至於派員巡查或設置監視設備是否達到防阻效果，與上訴人有無善盡普通人注意義務而得免責，係屬二事。是上訴人對於系爭土地並未採行任何管理、維護措施，即以無期待可能性為由主張免除管理責任及廢棄物清理義務云云，顯係誤解。又上訴人對系爭土地依法既負有維持其環境之作為義務，然其卻長期疏於管理，任系爭土地上遭人棄置廢棄物，造成環境髒亂，於主觀責任上，縱無故意，亦應負過失之咎，況上訴人復未提出其他確切證據以資證明其對系爭土地有何具體管理措施，自難謂就系爭土地遭系爭廢棄物棄置之狀態無過失責任可言。另廢棄物清理法第71條第1項所定課與土地管理人之重大過失狀態責任要件，係以是否怠於盡一般人之注意義務為斷，足見該條規定應負清理責任之人，僅係最低限度之過失要求，已採對上訴人為最有利解釋之認定。㈤獅龍溪屬後勁溪水系，獅龍溪排水為後勁溪排水系統之一環，並經公告為高雄市管區域排水，惟水利法乃關於水利行政之處理及水利事業之興辦之準則規定，經濟部依水利法第78條之4規定之授權訂定排水管理辦法，其中第4條第6款「區域排水設施範圍之巡防與違法案件之取締及處分」與廢棄物稽查相關，是水利局依上開規定查知系爭942地號國有土地南側遭非法堆置廢棄物，於107年10月24日以高市水區字第10737532100號函通知上訴人及被上訴人為後續查處辦理，於法有據，並無不合。至於水利局是否負有廢棄物清理責任，上開排水管理辦法並無明文規定，仍應回歸廢棄物清理法予以判斷。又依高雄市公共排水管理自治條例第2條及第5條第1項第1款可知，水利局對於區域排水之規劃、設計、審核、施工、維護及管理等事項，雖有管理權限，惟系爭土地位於獅龍溪區域排水上游，屬國有土地，尚未經高雄市政府或其所屬水利局辦理撥用，其管理機關仍為上訴人，水利局對於系爭土地既無實質上管領力，自無負廢棄物清理法第71條第1項之清理責任。綜上所述，上訴人主張均無可採，其訴請確認原處分違法，為無理由等語，乃判決駁回上訴人在原審之訴。四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：㈠廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣( 市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」㈡財政部國有財產署組織法第1條規定：「財政部為辦理國有財產業務，特設國有財產署（以下簡稱本署）。」第2條規定：「本署掌理下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之資訊業務。六、國有財產之檢核及統籌調配。七、國有財產之估價。八、國有財產法令與法務案件之研議及處理。九、其他有關國有財產事項。」財政部國有財產署各分署組織準則第1條規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」第2條規定：「各分署掌理轄區內下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之估價。六、國有財產法務案件之處理。七、其他有關國有財產事項。」國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第25條規定：「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」同法施行細則第22條規定：「管理機關經管之國有財產，除應經常為適當之保養外，其可能發生之災害，應事先妥籌防範；並得視財產性質、價值及預算財力，辦理保險；如發現因災害有所損毀時，應即整修，或依規定程序報廢。」準此，管理機關對其經管之國有財產負有保養整修義務，不得毀損、棄置，且應經常為適當之保養，如發現因災害有所損毀時，應即整修。㈢又事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。經查，原審係依土地建物查詢資料、地籍套繪圖、稽查照片、空拍照片等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：本件係被上訴人接獲通報系爭土地有廢棄物棄置情形，於107年10月19日邀集上訴人及相關人員到場會勘，發現系爭土地上確有系爭廢棄物之存在。而系爭土地自68年迄今均屬國有土地，上訴人為系爭土地之管理機關，針對其管理之系爭土地究竟有何管理及維護措施乙節，業據其自承：上訴人就系爭土地遭系爭廢棄物部分，沒有設置圍籬，也無設置警告牌，除有人民申租、申購或請求通行國有土地而依法須派員會同時之情形外，平常並無固定巡查班表等語，此外，上訴人復未提出其對於系爭土地有諸如設置監視、錄影設備等防免廢棄物棄置之其他具體管理措施，足認上訴人就系爭土地顯疏於管理，怠於盡一般人之注意義務，而有重大過失責任，應堪認定。則被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定，以系爭土地之管理人即上訴人負有清理責任，核屬有據等語，已詳述得心證之理由，並就上訴人主張如欲於系爭土地南段斜坡上設置圍籬，因地勢陡峭，且屬獅龍溪河道邊緣，實際施作上有困難，亦影響獅龍溪排水防洪；942地號土地北段雖有臨路，然該處路邊為濃密竹林，告示牌易遭遮掩，亦無法防免行為人由道路（橫山一巷）進入後，自上坡處其他土地傾倒廢棄物進而滑落至系爭土地南段之結果，設置告示牌於客觀上顯無遏阻之效果；上訴人經管之國有非公用土地眾多，範圍廣大，縱上訴人派員巡查，難以阻絕不法行為，自無期待可能性等節，何以不足採取；暨上訴人就此請求勘驗現場，以證明其主張因地勢致其無法為架設圍籬、設置告示牌，派人巡查亦無效果，即無必要等由，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備之情事，原判決據以維持原處分，依上開說明，並無不合。上訴意旨就原判決已詳為論駁之事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有違反論理法則、不備理由、認定事實未依證據及未依職權調查證據之違法云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即無可採。㈣另所謂平等原則係相同事務不得為不同之處理。依廢棄物清理法第71條第1項規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之責任義務，此不因土地係公有或私有而有異。上訴人主張原判決未慮及上訴人所轄土地眾多、面積甚廣之特性，並非一般私有土地所有人可得比擬，實有將不同事實為相同處理之違反平等原則之處云云，委無可採。㈤經濟部依水利法第78條之4規定訂定之排水管理辦法第4條規定：「本辦法所稱排水管理，指有關區域排水之下列事項：一、區域排水集水區域治理計畫之規劃、設計及施工。二、區域排水設施基本資料之建立、管理計畫之訂定及執行事項。三、區域排水集水區域、區域排水設施範圍之劃定及變更。四、區域排水設施之檢查、維護管理事項。五、區域排水設施範圍申請使用案件之許可、廢止及撤銷。六、區域排水設施範圍之巡防與違法案件之取締及處分。七、防汛、搶險事項。八、其他有關區域排水之行政管理事項。」第7條規定：「中央管區域排水之管理機關為水利署，並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行；直轄市管、縣（市）管區域排水之管理機關為該排水流經之直轄市、縣（市）政府，或其所設置之機關。」準此，水利局為高雄市區域排水之主管機關，依上開規定固負責有關區域排水之排水管理事項，惟查，系爭土地位於獅龍溪區域排水上游，屬國有土地，尚未經高雄市政府或其所屬水利局辦理撥用，其管理機關仍為上訴人等情，為原審依法所確定。原判決因認水利局對於系爭土地既無實質上管領力，自無負廢棄物清理法第71條第1項之清理責任等語，並無不合，此與本院101年度判字第567號判決之案情並不相同，尚無從比附援引。上訴人主張依本院101年度判字第567號判決意旨及排水管理辦法等規定，系爭廢棄物之清理責任實屬高雄市政府之自治事項，自應由水利局負責清理，原判決違背法令云云，亦無可採。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112　年　　5　　月　　31 　日最高行政法院第三庭審判長法官胡　方　新法官　蕭　惠　芳法官　曹　瑞　卿法官　梁　哲　瑋法官　林　惠　瑜以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　31　　日書記官　林　郁　芳

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第588號

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