最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第81號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第81號上訴人花蓮縣立吉安國民中學代表人留啟民訴訟代理人吳明益律師孫裕傑律師被上訴人鄭英麟訴訟代理人張秉正律師上列當事人間獎懲等事件，上訴人對於中華民國110年11月11日臺北高等行政法院110年度訴字第227號判決，提起上訴，本院判決如下：主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人係服務於上訴人學校之○○，因涉另案未依規定請假差勤案，經通知於民國109年4月29日上訴人109年度第7次考績委員會會議（下稱前會議）列席陳述意見。嗣於該案行政救濟程序中，上訴人查悉被上訴人將前會議之譯文寄送予全體考績委員及縣府教育處駐區督學，始知其列席前會議時擅自錄音之情事，經上訴人通知被上訴人於109年10月7日109 年度第15次考績委員會會議（下稱後會議）出席陳述意見後，調查審認其確有前開行為，已違反考績委員會組織規程（下稱考績組織規程）第7條規定，並依花蓮縣政府暨所屬機關學校公務人員獎懲標準及作業程序（下稱獎懲標準及作業程序）第4點第4款第5目規定，決議核予記過1次之處分，上訴人並以109年10月27日吉中人字第1090004320號令（下稱原處分）核定被上訴人記過1次。被上訴人不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會109公審決字第000543號復審決定書（下稱復審決定）駁回，遂提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第227號判決（下稱原判決）撤銷復審決定及原處分。上訴人乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，上開廢棄部分，被上訴人於原審之訴駁回。二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： (一)考績委員會任務在於將行政機關職員及直屬機關首長年終考績、另予考績、專案考績及平時考核獎懲等人事案進行初核或核議，為求正確性與中立性，適當迴避機制為必要。依考績組織規程第8條規定可知，機關考績委員會於辦理公務人員考績法第12條第1項第1款之懲處案件時，關於考績委員迴避之規定可區分為「自行迴避」及「申請迴避」兩類；至於同條第1項「其他法律規定應迴避者」，則應參酌行政程序法第32條、第33條規定辦理。此等考績委員會委員迴避規定，為踐行公務員懲處處分正當法律程序之一環，如有涉及本身之事項而不迴避，即與正當法律程序有違，依此所作成決議而為之懲處處分，即有瑕疵，應予撤銷。 (二)上訴人於109年4月29日召開之前會議及109年10月7日召開之後會議，考績委員組成均相同，然後會議召開之目的在於討論被上訴人恣意在前會議上錄音，並製作譯文後轉發全體考績委員及駐區督學等侵害考績委員人格權並妨礙其等考評行為公平正確之懲處案，故全體考績委員顯為該懲處議案之當事人，且無從期待考績委員對此「涉及本身之事項」能不為偏頗而公正地行使職權，即應屬考績組織規程第8條第1項之有應迴避事由。後會議之全體考績委員對涉及本身之事項，未依法自行迴避，已違反考績組織規程第8條第1項規定，據以作成之原處分即有違正當法律程序而應予撤銷。綜上，被上訴人所主張各節雖均無理由，但上訴人後會議全體考績委員具法定應迴避事由卻未迴避，據以作成之原處分即有違法瑕疵，被上訴人提起本件撤銷訴訟，為有理由等語，為其論據。四、本院按： (一)公務人員考績法第14條第1項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」第15條規定：「各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。」第19條規定：「各機關辦理考績人員如有不公或徇私舞弊情事時，其主管機關應查明責任予以懲處，並通知原考績機關對受考人重加考績。」第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」考試院依前開公務人員考績法第15條規定之授權訂定考績組織規程，其第7條規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，對考績結果在核定前亦應嚴守秘密，不得洩漏；考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。」 (二)經查，被上訴人因涉另案未依規定請假差勤案，經通知於109年4月29日上訴人前會議列席陳述意見，嗣於該案行政救濟程序中，上訴人查悉被上訴人將前會議之譯文寄送予全體考績委員及縣府教育處駐區督學，始知其列席前會議時擅自錄音之情事，經上訴人通知被上訴人於109年10月7日後會議出席陳述意見後，調查審認其確有前開行為，已違反考績組織規程第7條規定，並依獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目規定，決議核予記過1次之處分，上訴人並以原處分核定被上訴人記過1次等情，已經原審依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。 (三)上訴人以被上訴人係出席前會議之受考人，屬於考績組織規程第7條規定之「與會人員」，其既自承於前會議中有擅自錄音之行為，自得依獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目「違反有關法令明文禁止事項，經查證屬實，情節嚴重」之規定予以記過1次處分。查受考人出席前會議，單依文義觀之，似屬「與會人員」，上訴人前述認定固非無據。惟若出席考績會議者均屬「與會人員」，考績組織規程第7條、第8條何須列出「考績委員會委員」、「與會人員」、「其他有關工作人員」等人，從而「與會人員」之涵義尚難僅依上開文義解釋，仍須進一步探究。有關考績保密之規定，公務人員考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」因辦理考績事項多涉及受考人之人事資訊，為維護受考人之隱私，及為確保考績委員討論過程周詳而不受干擾，以求考績過程公平、公正及決議結果之正確性，而課予「辦理考績人員」對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密之作為義務，其規範對象僅限於「辦理考績人員」。至受考人申請公開考績過程之資訊，是否符合政府資訊公開法第18條之規定而豁免公開，核屬政府資訊公開之範疇，與受考人是否應負保密義務並無直接關係。而依公務人員考績法第15條規定授權訂定之考績組織規程第7條進一步規範考績保密之相關事項，該條於76年1月14日發布時係規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員應遵守公務人員考績法第20條之規定，並對考績結果在核定發布前嚴守秘密，不得洩漏。對涉及本身之考績事項應行迴避。」其「應遵守公務人員考績法第20條之規定」之主體既為「辦理考績人員」，因此該條文所稱「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員」亦應為「辦理考績人員」，並非受考人。況且該條文亦同時規範迴避事項，其既規定「對涉及本身之考績事項應行迴避」，應指辦理考績人員，不包括受考人，蓋受考人豈有對涉及本身之考績事項應予迴避之情事？又前述條文嗣於98年5月25日修正為：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，對考績結果在核定前亦應嚴守秘密，不得洩漏；考績委員會開會時，除工作人員外，考績委員及與會人員均不得錄音、錄影。」其修正理由㈠載明：「本法第20條規範辦理考績人員對考績過程應嚴守秘密及不得遺漏舛錯等2項責任，惟對於考績過程並未有明確定義，迭生適用疑義，或有洩漏之情形，為免有牴觸本法第20條規定之虞，爰將本法第14條第1項規定之評擬、初核、覆核及核定等『考績過程』範圍納入本項規範。至機關首長於覆核所屬公務人員考績時，對初核結果有意見，循本法施行細則第19條退回考績委員會復議，亦屬覆核程序之一部分，仍為本項所稱之考績過程，亦應予嚴守秘密。」可知修正後條文仍在規範公務人員考績法第20條有關辦理考績人員對考績過程應嚴守秘密及不得遺漏舛錯等責任之事項，其責任主體自為「辦理考績人員」。另修正理由㈡載明：「又本條所稱與會人員係指依第4條第3項規定，於考績委員會初核考績案或核議其他案件，與該案件有關之人員或單位主管，惟仍以本機關人員為限，未及於受考人之委任律師在內；至機關首長如非屬與該案件有關者，亦不屬上開與會人員之範疇。」已明文受考人之委任律師非與會人員，而受考人之委任律師既受受考人之委任，兩者立場及相關權益應相同，自無排除受考人之理。至上開修法理由未論及受考人，更可證明本條在於規範受考人以外之第三人，何者屬於應負保密義務之「與會人員」。再者，考績組織規程第9條規定：「考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員違反第7條、前條第1項規定者，按情節輕重予以懲處。」其立法理由在於：「為期考績委員會委員、與會人員及其他有關工作人員確實遵守第7條嚴守秘密、不得遺漏舛錯、不得錄音、錄影，以及第8條第1項自行迴避規定，爰比照本法第20條增訂違反者，按情節輕重懲處之規定。」其義務主體同負第7條嚴守秘密及第8條第1項自行迴避規定之責任，如前所述，迴避事項係規範辦理考績人員，不包括受考人，從而該條所稱「與會人員」自不包含受考人。準此，上訴人審認被上訴人在前會議確有擅自錄音之情事，已違反考績組織規程第7條規定，並依獎懲標準及作業程序第4點第4款第5目規定，以原處分核定記過1次之處分，即難謂適法，其復審決定未予糾正亦有未合。 (四)又國家公權力之行使，為避免執行人員因個人利益、職務利益發生衝突，或心存偏頗對於職務事項存有預設立場，以致無法公正作為，影響國家任務正確性、中立性及可信賴度之達成，因此有迴避制度之設立。就考績委員迴避事項，考績組織規程第8條規定：「（第1項）考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員，對涉及本身之事項，應自行迴避；對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。（第2項）前項人員有應自行迴避之情事而不迴避者，得由與會其餘人員申請其迴避，或由主席依職權命其迴避。」其立法理由載明：「……二、本條第1項除由原第7條後段之迴避規定移列外，另明定考績委員會開會時，委員、與會人員及其他有關工作人員於討論其應迴避之案件時，該等人員應依法迴避，並俟案件討論完畢後，應復席繼續參與會議之進行。另審酌行政程序法第32條：『公務員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應自行迴避：一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件，曾為證人、鑑定人者。』及公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱迴避法）第6條：『公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。』等亦有相關迴避規定，為避免辦理考績人員因未諳法律而有所違誤，爰明定對非涉及本身之事項，依其他法律規定應迴避者，從其規定。……」可知考績組織規程第8 條第1項係自行迴避之規定，即當事人具法定迴避事由，法律上即推定有利益衝突，無待當事人申請，依法必須迴避。原判決撤銷復審決定及原處分，無非以上訴人召開之前會議及後會議，考績委員組成均相同，然後會議召開之目的在於討論被上訴人恣意在前會議上錄音，並製作譯文後轉發全體考績委員及駐區督學等侵害考績委員人格權並妨礙其等考評行為公平正確之懲處案，故全體考績委員顯為該懲處議案之當事人，且無從期待考績委員對此「涉及本身之事項」能不為偏頗而公正地行使職權，即應屬考績組織規程第8條第1項之有應自行迴避事由等情，為其論據。惟如前所述，辦理考績事項多涉及受考人之人事資訊，為維護受考人之隱私，及為確保考績委員討論過程周詳而不受干擾，以求考績過程公平、公正及結果之正確性，而課予「辦理考績人員」對考績評擬、初核、覆核及核定等考績過程應嚴守秘密之作為義務。縱令考績組織規程第7條所稱「與會人員」包含受考人，依原審認定之事實，被上訴人為維護自己之爭訟權益，於補充答辯狀中載有考績委員討論之對話之內容，寄送予全體考績委員及縣府教育處駐區督學，並非傳送其錄音檔，亦無其他用途之使用，其受調查審議之違規行為係其錄音行為破壞機關審議考績事項應遵守秘密之程序要求，而非針對侵害考績委員人格權之事項，原判決認屬後會議考績委員「涉及本身之事項」，其未依法自行迴避，違反考績組織規程第8條，遽而撤銷復審決定及原處分，於法尚有未合。惟原判決就受考人是否屬於考績組織規程第7條規範之對象，而於原審已有論辯之重要爭點，未予究明論駁（原判決僅就本件事實經過予以認定），逕就上訴人具應迴避事由而未迴避，上訴人原處分作成程序違法乙節予以論斷，容未有洽，已如前述，但原判決所為撤銷復審決定及原處分之結論並無二致，仍應認上訴人之上訴，為無理由，應予駁回。五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　23　　日最高行政法院第四庭審判長法官曹瑞卿法官　許瑞助法官　王俊雄法官　鍾啟煒法官　侯志融以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　23　　日書記官蕭君卉

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第81號

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