111年度再字第21號｜行政：有關交通事務｜裁判日期：112 年 07 月 26 日

最高行政法院判決 111年度再字第21號再審原告楊王梅代楊志仁共同訴訟代理人洪士傑律師再審被告臺北市交通管制工程處代表人劉瑞麟上列當事人間有關交通事務事件，再審原告對於中華民國111年3月31日本院109年度再字第74號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴，本院判決如下：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。理由一、再審原告分別為臺北市○○區○○街00巷（下稱系爭巷道）所坐落臺北市○○區○○段1小段49、50地號土地（下稱系爭土地）之共有人，該地上蓋有建物（58使字第585號使用執照），系爭巷道有部分土地亦為該屋之法定空地（下稱系爭空地）。系爭巷道因鄰近志清國小後門出入口，寬度約6公尺供雙向通行，巷道內路邊停車嚴重影響上下課時段學童通行安全，臺北市政府交通局（下稱交通局）乃於民國106年9月15日召集相關單位進行現場會勘，咸認為應於該巷道西側（景福街至景福街21巷4弄）增繪禁止臨時停車紅線，並製有「研商文山區景福街21巷交通改善事宜」之會勘紀錄（下稱系爭會勘紀錄），嗣以106年9月18日北市交治字第10632577500 號函（下稱106年9月18日函）將上開會勘紀錄檢送臺北市建築管理工程處及與會相關機關。再審被告基於會勘意見，於106年10月16日在系爭巷道西側劃設禁止臨時停車紅線（下稱系爭標線處分）。再審原告不服系爭標線處分，以106年10月17日函向再審被告請求撤除系爭標線，遭再審被告106年10月24日北市交工規字第10630836500號函（下稱106年10月24日函）拒絕。再審原告即於106年10月31日提起訴願，經訴願決定：1.關於交通局系爭會勘紀錄、106年9月18日函（訴願決定誤載為106年9月19日）及再審被告106年10月24日函部分，訴願不受理。2.關於系爭標線處分部分，訴願駁回。再審原告不服，對交通局及再審被告提起行政訴訟，並聲明：交通局系爭會勘紀錄、106年9月18日函及再審被告系爭標線處分暨其訴願決定均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第515號判決駁回（下稱原審判決），再審原告仍不服，提起上訴，經本院109年度判字第557號判決（下稱原確定判決）駁回而告確定。再審原告不服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴（至再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款事由提起再審之訴部分，經本院另以裁定移送於原審，業經原審111年度再字第40號判決再審之訴駁回），經本院109年度再字第74號判決（下稱原再審判決）駁回後，再審原告主張原確定判決及原再審判決有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之再審事由，提起本件再審之訴，並聲明：1.原判決廢棄；2.關於系爭標線處分與訴願決定均撤銷。二、再審原告起訴主張略以：㈠私有法定空地與道路，二者使用上本質明顯不同，其設立之立法目的亦不同。道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第3條第1款規定「道路」之構成要件要素有「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊」與「其他供公眾通行之地方」，就「公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊」而言，其必經行政處分設定為供公共使用之程序，因此在解釋上，即便是實際上供公眾通行且行之有年之通路，若未經公法上設定道路公物的處分，該通路不能涵攝於處罰條例第3條第1款所規定「供公眾通行之地方」之構成要件要素中。原確定判決與原再審判決雖認法定空地無須經公物設定，即得為適用處罰條例所規定之道路，然關於如何將系爭空地解釋為道路，於判決中並無具體記載其客觀解釋之理由，屬主觀無依據之判斷，明顯違反經驗法則。又其將系爭空地逕認定屬處罰條例規定之車道使用，與原先法定空地使用之本質及目的相衝突。系爭空地有無公法上服務關係，與再審被告之職權有無，有事實證明之必要，再審被告迄今仍無提出系爭空地有公法上服務關係之證明。原確定判決及原再審判決逕認法定空地無須有公法上服務關係，即得適用處罰條例規定之車道，卻未記載如何將系爭空地解釋為車道之認識之理由。原確定判決及原再審判決在解釋上，不能由事實推論出當為規範，逕認系爭空地符合處罰條例第3條第1款與第2款之構成要件，顯違反經驗法則。且系爭土地上建築物之使用執照處分，在未經撤銷或變更前，法律效力繼續存在。原確定判決及原再審判決並無記載系爭空地，究係依何公法上之行政管制規定為依據，經過何項處分而改變系爭建築物使用執照之處分效果。系爭空地既不符合處罰條例第3條第1款道路之構成要件，原確定判決及原再審判決所判斷再審被告職權內容與系爭標線處分之合法性，即無依據及理由。㈡將私有土地設定為公用，因相對人特定，且決定之內容確定，不具有一般性特徵，故不能認為係一般處分。於系爭空地為系爭標線處分之效果，不同於依道路交通標誌標線號誌設置規則所訂禁止標線的功能。又再審被告無都市計畫內住宅區土地事務管轄權限，亦無建築管理事務管轄權限，無權將系爭空地設定為供公眾通行之道路提供公用。且設定提供公用之效果牴觸建物使用執照對系爭空地管制的拘束力，並與建築管理行政管制法定空地之使用本質與設立目的牴觸。再審被告未依行政程序法第102條前段規定，給予再審原告陳述意見之機會，顯未踐行正當法律程序，系爭標線處分顯有違誤。另對系爭空地設定提供公用之效果，再審被告亦未依行政程序法第110條第1項規定，將處分內容送達或通知再審原告，系爭標線處分不發生效力。原確定判決與原再審判決認系爭標線處分合法，適用法規顯有錯誤。㈢再審被告於作成系爭標線處分前後，對於構成要件的涵攝未提出應有之說明，其後法院也無審查的說明，更未依規定提出對事件內容為如何的闡釋，形同審查權限的放棄，使再審原告受恣意裁量的侵害無法得到救濟。又交通裁決本質為行政處分，在平等的要求下，不因其質輕量多都能透過被動申請，使受處分人取得裁決書，知悉理由與個案所涉及之法律規定，以利後續之司法救濟。系爭標線處分使再審原告之既有財產權受到侵害，依舉輕以明重之解釋原則，應認再審原告以106年10月17日陳（106）字第004號函及106年11月21日陳（106）字第008號函，向再審被告要求作成書面，已符合行政程序法第95條第2項規定之要件，原確定判決認再審原告要求再審被告將標線處分作成書面，與「正當理由」要件尚有未合，所為解釋牴觸法律明確性要求，應認為無理由，而其認為再審原告不能適用行政程序法第95條第2項規定，有適用法規錯誤之違法。三、再審被告未為答辯。四、本院查：㈠按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤者」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決就事實審法院所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規顯有錯誤之情形。即確定判決所適用之法規有顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸者，始足當之。另依司法院釋字第177號解釋，確定判決消極的不適用法規，顯然影響裁判者，亦屬行政訴訟法第273條第1項第1 款所稱適用法規顯有錯誤之範圍。至於法律上見解之歧異或事實之認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。㈡原再審判決駁回再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴部分，業已論明處罰條例所稱之道路係指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方；所稱之標線則指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字，此於處罰條例第3條第1款、第6款定有明文。依同條例第1條規定，可知處罰條例係為達到交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，而就與公眾交通有關之處所作為其規範對象之道路，核與都市計畫之計畫道路、市區道路條例或其他自治條例各本於其管制目的而定義之道路，自非完全相同。本件係屬於系爭土地劃設系爭標線處分而生之爭議，原確定判決以處罰條例第3條第1款乃為管理交通而定義之「道路」，自不限於都市計畫劃設之計畫道路、具公用地役關係之既成巷道及已依法指定或認定建築線之巷道；另依據市區道路條例第2條第1款、第4條、第32條第2項，臺北市政府依上開授權於82年9月16日修正發布行為時臺北市市區道路管理規則第1條、第2條、第4條第1項第2款、第49條、第50條規定，及臺北市政府98年公告，自99年1月1日起將處罰條例、道路交通安全規則、公路法及道路交通標誌標線號誌設置規則中有關道路交通標線、標誌、號誌及安全設施等之設置及監督事宜，均委任再審被告，以其名義執行，而認再審原告有關道路交通標誌標線號誌設置規則之適用，權責機關應為臺北市政府工務局，再審被告與交通局均非權責機關之主張，為不可採，經核並無適用法規顯有錯誤之情形。又禁止臨時停車標線係屬禁制標線，依道路交通標誌標線號誌設置規則規定，係以紅實線標繪於道路緣石或路面上，對於用路人行止有所規制，課予用路人一定之不作為義務，違反者，處罰條例第55條設有處罰規定，為具有規制性之標線，雖非針對特定人為之，然依其一般特徵仍可確定係以該標線效力所及之停車人為規範對象，核其性質屬行政程序法第92條第2項所定之一般處分，且其劃設行為即屬公告措施，故於該標線劃設完成，即發生效力。是再審被告系爭標線處分，係依法規要式之規定而標繪於道路路面，本非以書面方式作成處分，且於標線劃設完成時，即發生規制效力。再審原告於系爭標線處分作成後，固曾以106年10月17日陳（106）字第004 號函及106年11月21日陳（106）字第008號函要求再審被告作成書面，惟核該函內容，並未見其究依何理由要求作成書面，與行政程序法第95條第2項「有正當理由」要件尚有未合，再審被告函復再審原告時未併予准許，亦難認有違誤等語，經核亦無適用法規顯有錯誤情事，再審論旨指摘原確定判決適用法規顯有錯誤，求予廢棄，顯無理由等由，乃判決駁回再審原告之訴。經核原再審判決所適用之法規並無與應適用之法規相違背，亦無與司法院現尚有效之大法官解釋、憲法法庭裁判意旨有所牴觸之情形。再審原告主張再審被告無都市計畫內住宅區土地事務管轄權限，亦無建築管理事務管轄權限，無權將系爭空地設定為供公眾通行之道路提供公用，且即便是實際上供公眾通行且行之有年之通路，若未經公法上設定道路公物的處分，該通路不能涵攝於處罰條例第3條第1款所規定「供公眾通行之地方」之構成要件要素中，系爭土地上建築物之使用執照處分，在未經撤銷或變更前，法律效力繼續存在，將系爭空地逕認定屬處罰條例規定之車道使用，與原先法定空地使用之本質及目的相衝突，系爭標線處分不發生效力。原再審判決認系爭標線處分合法，適用法規顯有錯誤云云。無非係執其一己歧異之見解以為主張，揆諸前開說明，並無足採。又行政程序法第95條第2項規定：「以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」所稱「作成書面」其意應指作成「書面證明」而言。換言之，係先前業已存在之以書面以外方式所為之行政處分，以書面記載其存在及內容之相關資訊（如處分機關、作成及通知之地點與時間、處分相對人及利害關係人、處分內容、依據及理由等），毋寧僅為業已作成之行政處分的「證明文件」而已，並無創設性之獨立法規制效力（除非，書面證明之內容變更原先行政處分之內容，而產生新的法律效果，則例外地可能為一行政處分）。倘原處分相對人或利害關係人要求原處分機關出具書面證明遭拒絕者，其得向行政法院提起訴訟以資救濟，惟此與原先以書面以外方式所為之行政處分之合法性無涉。㈢次按判決理由不備核屬判決確定前得據以提起上訴之理由，尚與所謂適用法規顯有錯誤有間。另除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，對最高行政法院判決而言，自係指該判決依據高等行政法院判決所確定之事實而為之法律上判斷，有適用法規顯有錯誤之情形。故事實審法院認定事實錯誤或就證據疏於調查，僅生事實認定錯誤或調查證據欠周之問題，雖得據為上訴理由，惟尚非所謂適用法規顯有錯誤。再審原告另主張系爭空地有無公法上服務關係，與再審被告之職權有無，有事實證明之必要，再審被告迄今仍無提出系爭空地有公法上服務關係之證明，原再審判決逕認法定空地無須有公法上服務關係，即得適用處罰條例規定之車道，卻未記載如何將系爭空地解釋為車道之認識之理由，且原再審判決並無記載系爭空地，究係依何公法上之行政管制規定為依據，經過何項處分而改變系爭建築物使用執照之處分效果，原再審判決在解釋上，不能由事實推論出當為規範，逕認系爭空地符合處罰條例第3條第1款與第2款之構成要件，顯違反經驗法則云云，依上述規定及說明，自難謂合於適用法規顯有錯誤之要件。五、綜上所述，再審原告所為原再審判決有適用法規顯有錯誤之指摘，均無可採。故再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。又當事人就同一事件對於本院所為歷次裁判提起再審之訴，必須其對最近一次裁判之再審有理由，本院始得進而審究其前此歷次裁判有無再審理由。依前所述，再審原告所提本件再審之訴既無理由，應予駁回，所述原確定判決有何適用法規顯有錯誤之再審理由，無從進而再論，再審原告併聲明廢棄原確定判決及撤銷關於系爭標線處分與訴願決定等請求，均應併予駁回。六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　26　　日最高行政法院第一庭審判長法官吳　東　都法官　林惠瑜法官　蔡如琪法官　王　俊　雄法官　許　瑞　助以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　7 　　月　　26　　日書記官章　舒　涵

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度再字第21號

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